政府经济学课件第五章政府支出分析Word文件下载.docx
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他提出的财政职能范围还比较窄,财政主要满足的是纯公共需要,保障国家公共权力的行使,国家基本不介入市场活动领域,在收入分配、稳定经济方面不起作用。
2、公共财政模式诞生-----在20世纪30年代以后,随着垄断资本主义的形成和资本主义经济危机的频繁爆发,市场缺陷充分暴露,急需政府对经济的干预和协调。
3、现代公共财政----20世纪60年代走向成熟的公共财政理论与实践(“公共财政”这一概念在中国出现时20世纪80年代初)
4、公共选择理论----由于政府部门对宏观经济的干预所产生的政府失灵,以布坎南为代表的公共选择学派,提出了在公共选择中的民众投票理论,给公公财政增加了民主内容。
(二)现代公共财政的基本特征P100
(1)公共财政必须为市场活动提供同一公共产品和公共服务,以提高国民经济的整体效率。
(2)公共财政是弥补市场失灵的财政。
可以解决市场失灵的失业和分配不均等问题。
(3)公共财政是非营利性的。
政府财政行为应当从社会福利的最大化为目标和出发点,不应去追求具体的市场营利。
(4)公共财政具有民主化、法制化的制度特征。
政府的财政预算行为必须公开、透明,接受民众的监督,重要决策应由民众代或代表参与。
政府的一切行为应该有法可依。
二、我国公共财政体制框架P101
我国是在20世纪90年代后,在我国的经济转轨时期,随着市场经济的深入开展,原有的财政体制与财政支付能力有很大的矛盾,这时候我国的专家学者才提出要节俭西方“公共财政”,建设有中国特色的“公共财政”
------1998年财政部提出了构建我国公共财政框架的设想
------2003年,十六届三中全会,明确提出了“健全公共财政体制,明确各级政府支出责任”
我国公共财政体制框架包括内容如下
(1)建立符合社会主义市场经济运行要求的公共财政职能体系。
过去计划经济体制下,国家对经济的包干存在严重越位。
财政体制改革后我国公共财政具体职能明确由5项:
一是支持经济体制创新的职能
二是管理国有资产的职能
三是建立财政投融资管理体系的职能
四是调节收入分配的职能
五是提供公共产品和服务,稳定经济和促进经济发展的职能
(2)建立以公共支出为重点的公共财政支出体系。
公共支出应该满足公共需要,具体有四项
一是为国家机构的正常运转提供经费。
eg国防、外交、公共秩序、行政管理这些市场必不可少的公共产品和服务经费
二是为市场资源配置所不能解决的社会事业提供经费。
Eg:
科教文卫事业。
公共财政承担最基本的经费投入的前提下,区分受益人,有明显受益人的,受益人也要承担部分经费。
三是公益工程与公共工程的投资
Eg电信、电力、自来水、煤气、公路、铁路等这些行业具有垄断程度高,成本大,不能完全由私人投资,公共财政应提供大部分或全部的经费
四是政府在提供公共服务中所必须的政策性开支
社会保障支出、各种补贴性支出
社会保障支出是国家向丧失劳动能力,失去就业机会或因其他人身风险在经济上面临生存困难的公民(或劳动者)提供的基本保障
(3)建立以税收为主,以规范化的收费为辅的公共财政收入体系。
财政收入的形式有税利债费,税收作为财政收入最主要的财政收入形式,是由税收的特征决定的。
税收具有强制性、固定性和无偿性。
虽然说税收是无偿性的,每个缴税的个体不能让政府付给他相当于他上交税收的利益,但是从政府方面来看,税收是政府提供公共产品和服务所应该得到的补偿;
从企业和个人看,纳税实际上是享受公共产品和服务的付费。
虽然现在税收上存在着偷税骗税逃税等不法行为,但在规范的公共财政体制下,必须严格执行税收法规,依法纳税,逐步完善我国的税收管理体系。
规费是政府进行社会管理活动的内容手段之一,收费的标准由政府来制定,通过法令来规定的,这只是一种辅助性的财政收入,是对税收的补充,所以我们应当规范收费制度,防止乱收费费大于税的现象。
(4)建立以保证国民经济稳定、协调、快速发展为目标的公共财政调控体系。
财政调控的目标是保证国民经济稳定协调运行,促进国民经济持续健康快速发展,还要兼顾公平。
(5)建立以宏观经济效益最大化为目标的民主法治的公共财政管理体系。
具体要做到三点:
一是提高预算安排和财政政策的透明度,广泛征询社会各界的意见。
国家的年度财政预算,是由财政部编制的财政预算草案,递交国务院审批,国务院审批通过,提交给全国人民代表大会审议通过,才能形成国家预算,才具有法律效力。
同时还要对社会公布。
二是健全财政法制,依法理财
三是运用科学手段,重视信息网络的建设和应用,及时系统地了解财政经济运行状况,适时调控。
三、我国财政体制的演变
建国以来,我国财政体制大致经历了统收统支、分级包干、分税制三次变革。
1、计划经济时期统收统支的财政体制(了解)
我国建国以来一直到改革开放之前都是实行的高度集中的计划性财政体制。
这一时期,又分两个阶段,分别是
●-----1949-1952年的统收统支体制
历史背景:
这个时期新中国才建立,国家经济困难重重,战后生产还没完全恢复,财政收入的来源很少,需要支出的地方很多,为了更好的集中财力恢复生产,发展经济,稳定社会,而采用这种体制。
这种体制的主要内容:
国家预算管理权和制度决定权都集中在中央,收支计划和执行都由中央制定
财力集中在中央,预算收支由中央统一掌握和分配。
地方收入全数归中央,地方支出也归中央统一审核。
●-----1953-1978年的统一领导,分级管理体制。
1953年开始国民经济开始恢复,财政状况好转,这时国家对财政体制进行了改革,一方面加强中央的统一领导和计划,集中资金保障重点建设。
另一方面,调动地方组织收入节约支出的积极性,扩大地方的权限。
要注意的是在1966-1976年十年动乱时期,财政管理出现过“大包干”“大下放”的极端混乱局面
主要特征:
(了解)P103
2、改革开放前期“分级包干”的财政体制(了解)
时间:
1980-1993
特点:
在中央统一领导和计划下,地方有较大的财权,调动了地方理财的积极性。
意义:
这种体制打破了统收局面,但没有打破统支局面,使中央财力过少,负担过重,中央和地方的收支关系不够理想。
这一阶段属于改革开放的探索阶段
3、与社会主义市场经济相适应的“分税制”为核心的财政体制。
重点掌握
✓分税制的含义
分税制是在划分事权的基础上,按税种划分各级政府财政收入的一种财政管理体制。
✓时间:
1994年起开始实行分税分级预算管理体制
✓分税制改革的主要内容
(1)中央与地方的支出划分
根据中央政府与地方政府事权的划分
中央财政主要承担---国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费,调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所需支出,以及由中央直接管理的事业发展支出。
地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地经济、社会事业发展所需支出。
(2)中央与地方的收入划分
按税种划分为中央与地方的收入。
将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税
将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税
将适合地方征管的税种划分为地方税。
补充材料:
中央固定收入包括:
关税、海关代征的消费税和增值税,消费税,中央企业所得税,非银行金融企业所得税,铁道、银行总行、保险总公司等部门集中缴纳的(营业税、所得税、利润和城市维护建设税)收入,中央企业上缴利润等。
外贸企业出口退税归中央财政负担。
地方固定收入包括:
营业税(不含铁道、银行总行等部门的),地方企业所得税,地方企业上交利润,个人所得税,城镇土地使用税,固定资产投资方向调节税,城市维护建设税(不含铁道、银行总行等部门的),房产税,车船使用税,印花税,屠宰税,耕地占用税,契税,遗产和赠与税,土地增值税,国有土地有偿使用收入等
中央与地方共享收入:
增值税、资源税、证券交易税。
增值税按75%和25%分配,资源税按不同的品种划分,海洋石油资源税归中央,其他归地方。
证券交易税各分一半。
(3)中央财政对地方税收的返还数额的确定
为了保持地方既得利益格局,逐步达到改革的目的,中央财政对地方税收返还数额以1993年为基数年核定,按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分情况,核定1993年中央从地方净上划的收入数额。
1993年中央净上划收入,全部返还地方,保证现有地方既得财力,并以此作为以后中央对地方税收返还基数。
1994年以后,税收返还额在1993年基数上逐年递增。
✓分税制的特点:
1、在明确划分各级政府职能和支出范围的基础上,按税种划分各级政府自主支配的预算收入来源
2、建立中央和地方两套税务机构,分税、分征、分管、分用;
3、各级政府有独立的预算权,中央和地方预算彻底分开,分别编制,自求平衡
4、通过补助和专项拨款等转移支付制度,实行中央预算对地方预算的调剂和控制。
评价:
这种体制有利于充分跳动中央和地方的积极性,更好的处理中央和地方的财政分配关系,做到财权与事权的同一,实现权责利的有机结合。
一是分税制的实施统一了各地区的收支划分,解决了中央和地方之间的各种分配问题,明确了中央和地方的分配关系。
二是分税制明确了各级政府的财权和事权,合理确定了各级政府的财政收入和支出范围,充分调动了各级政府当家理财的积极性,使财政收入大幅提高。
三是分税制下,基本改变了过去按企业隶属关系划分收入的做法,在一定程度上放松了政府对企业的管制,有利于促进产业结构的合理调整。
四是遏制了地区间财力差异继续扩大的趋势。
中央财政收入的增强和转移支付制度的建立,财政资源有了合理流动的框架,有利于政府对贫困地区和少数民族地区的补助,缩小地区间的差距。
但是分税制才起步,尽管取得了显著的成效,但还存在很多问题,需要进一步完善
✓分税制的进一步完善
1、收入的划分有待于进一步规范和合理化
目前体制中分配格局是以现行税制划分为基础的,某些收入不符合规范,有待调整。
2、转变政府职能,进一步明确各级政府的事权范围
我国目前的政府职责划分还存在缺位和越位现象,要尽快明确政府职能。
3、集权与分权关系的调整
我国实行的是税收返还为主体的存量和增量调节的转移支付制度。
实行分税制后,我国财政组织收入比重是上升的,但返还地方的幅度过大,转移支付后中央收入和支出的比重基本维持原水平,偏低。
5.2政府支出结构
政府支出,也叫财政支出或公共支出,是政府将筹集到的资金用于社会生产和生活的各个方面的分配活动。
5.2.1西方发达国家财政支出概述
1、公共支出的原则
(1)社会利益原则
西方发达国家认为政府支出应以社会利益最大化为原则。
一是保障国家安全、社会稳定。
二是用于社会福利支出,eg:
城市基础设施建设,,医疗卫生水平的提高,教育设施的增加等
(2)经济效益原则
利用有限的资源,在所有可能选择的方案中取得最大的社会价值,以满足人们日益增长的最大需求。
也就是看重投入—产出比。
把预算资金的使用划分成若干项目或方案,核算每个方案的成本和效益,比较后优先采用效益高的项目或方案,摒弃那些社会边际成本超过边际收益的项目或方案。
(3)公平原则
通过大规模的社会保障支出与税收相结合,直接在收入分配上“劫富济贫”
(4)稳定原则
政府根据宏观经济的变动情况,采取财政政策(扩张性或紧缩性)间接作用于经济,保证经济稳定运行。
(5)量出为入原则
西方早期资本主义时期,是奉行“量入为出”,二战后盛行“量出为入”的支出原则,强调财政支出一定要满足政府履行职能、提供公共产品的需要,当收不付出时,不是压缩支出,而是通过举债或增发货币来解决缺口。
(6)公共选择原则
财政支出政策的制定,即提供什么公共产品、提供多少,必须由公众作为选民来投票决定,而不是少数人根据自己的偏好决定。
2、公共支出的分类
西方发达国家关于公共支出的分类标准不一致,而且同一国家不同历史时期的分类也有变化。
最有影响力的是IMF提出的两种划分方法,一种是按照功能分:
公共服务与公共秩序。
二是按照经济类型可分为:
经常性支出与资本支出。
经常性支出是指对商品与服务的支出(工薪、购买商品或劳务)、利息支付、补贴与经常性转移支付。
资本性支出指能形成国家固定资产的基础设施建设方面的支出。
P107图表美国的财政年度的联邦支出
讨论:
社会保险、医疗卫生、收入保险三项之和占总支出的58%,增长最快。
其次是国防支出。
3、公共支出增长的趋势
西方发达国家的财政支出无论绝对量还是相对量(财政支出占GDP的比重),都呈上升趋势。
德国经济学家阿道夫瓦格纳提出了“公共支出不断上升的规律”
该规律:
随着以人均收入衡量的经济增长,公共支出的相对规模也增长了。
原因在于社会经济日益工业化的过程中,国家职能的内涵和外延都在扩大,为了实现国家职能,政府从事的活动更多,所需经费自然也就上升。
4、多级政府的财政关系
以美国和法国为例
美国:
分权式的联邦制。
有三级政府,联邦政府,州政府,地方政府(市、县)
联邦政府负责与全国有关的活动,支付国防、科研、外交和社会福利等支出。
税收主要来自烟酒销售税和关税,所得税
州政府负责修建高速公路、大学教育管理、福利计划。
州政府和地方政府的税收主要主要来自对各种商品和服务征收的一般销售税和财产税
地方政府负责儿童教育、街道治理、城市卫生等
法国:
共和制国家,行政机构分三级,共和国、省和市镇三级,财政预算也分三级。
各级预算自求平衡。
支出的安排顺序,首先是债务还本付息支出,其次是必不可少的经常费用,然后再根据财力安排新的开支和发展投资。
如果新开支非安排不可,又没有足够的资金,就通过借款解决,但必须通过议会批准。
法国中央级的共和国预算收支占比重70%左右,地方预算收支只占30%,所以中央对地方的补助比较大,一般占地方预算收入的25%
总结:
西方发达国家,中央和地方也是按照事权划分财权,但地方有权安排本级预算收支。
除了中央对地方有一定数额的财政补贴与转移支付,中央一般不干涉地方。
有利于调动地方组织财政收入的积极性。
5.2.2我国政府支出状况分析
1、我国财政支出原则
为达到科学运用财政资金,满足国家完成各项职能的需要的目的,财政支出的安排应体现以下原则:
(1)量入为出。
财政收入和财政支出始终存在数量上的矛盾,脱离财政收入的数量界限盲目扩大财政支出,视必严重影响国民经济的稳步发展,因此,财政支出的安排应在财政收入允许的范围内,避免出现大幅度的财政赤字。
(2)统筹兼顾。
国家经济建设各部门和国家各行政管理部门的事业发展需要大量的资金,财政收入与支出在数量上的矛盾不仅体现在总额上,还体现在有限的财政资金在各部门之间的分配。
财政支出的安排要处理好积累性以出与消费性支出的关系、生产性支出与非生产性支出的关系,做到统筹兼顾,全面安排。
(3)厉行节约,讲求效益。
财政支出的效益体现在财政投资的经济效益和社会效益两个方面,为保证有限的财政资金最大限度的特点,对有经济效益而不需要财政扶持的单位,要做到无偿拨款和有偿使用相结合,财政资金投入与单位自筹资金相结合,资金安排和日后的财政监督相结合。
2、支出项目与支出规模
(1)经济建设费----包括基本建设支出、企业挖潜改造资金、地质勘探费用、公交商业部门事业费、支援农村生产支出和各项农业事业费。
(2)社会文教费—用于文化、教育、医疗卫生、科研、体育等事业费,高技术研究专项经费,包括工资性支出
(3)国防费
(4)行政管理费
(5)其他支出—主要用于国家财政拨给的政策性补贴和社会抚恤、福利救济费。
P111从我国的财政分类支出状况表,可以看出我国也是符合瓦格纳提出的“公共支出不断上升规律”的。
我国财政支出发展的特点:
我国财政支出逐年增加,GDP也是逐年增加,但我国财政支出占GDP的比重呈下降趋势,说明财政支出的增长速度略慢与经济增长速度;
3、财政支出范围主要是:
一是保证国家机器正常运转、维护国家安全、巩固各级政府政权建设的支出,如行政管理、国防、外交、公安、司法、监察等方面的支出。
二是维护全社会稳定,提高全民族素质,外部社会效应巨大的社会公共事业支出,如社会保障、科技、教育、卫生、文化、扶贫等方面的支出。
三是有利于经济环境和生态环境改善,具有巨大外部经济效应的公益性基础设施建设的支出,如水利、电力、道路、桥梁、环保、生态等方面的支出。
四是我国目前经济正处在转轨时期,在市场机制还不完善的条件下,国家对宏观经济运行还应有必要的调控,财政也要留有一定的财力,对经济活动进行适当的干预
4、支出状况分析
(1)财政资金的供给范围不规范。
虽然统收统支的局面被打破,但财政资金的供给范围缺乏明确、科学界定。
一方面严重越位,支出范围过宽,包揽了很多包不了做不好的事务。
Eg补贴过滥、各种事业费庞杂、财政供养人员过多、经营性投资过大,另一方面,支出严重缺位,财力过于分散,重点不明确eg:
我国的社会保障支出以2000年为例,仅占总支出的1.34%,而发达国家占30%-50%,发展中国家的标准是占25%-30%。
对社会文教、基础设施和公共设施的投入也不足。
(2)经济建设之后粗比重偏高。
很长时期内,政府参与竞争性、经营项目过多,生产性支出过多,基础设施、公共事业方面却不足。
(3)行政管理支出比重逐年上升。
行政管理支出随着经济发展、社会进步增长的有一定的合理性。
但是由于机构膨胀、人员编制过多、经费增长、服务效率低下也带来了不合理的一面。
(4)社会文教支出比重偏低。
(5)管理水平不高,总体效益不佳
我国行政管理中缺乏成本意识,加上人为腐败因素,我国支出管理中存在混乱和严重的低效率。
主要表现在
A、预算本身缺乏科学性。
我国采用的是基础预算法,即在上年的基础上做适当增减,而不是根据实际需要来安排预算支出。
如果上年预算不合理,势必影响到下年的预算。
(零基预算的基本特征是不受以往预算安排和预算执行情况的影响,一切预算收支都建立在成本效益分析的基础上,根据需要和可能来编制预算)
B、一些部门预留预算资金问题比较突出
C、虚报或挪用资金。
Eg扶贫救灾中有虚报现象,也有挪用行为。
D、资金投资效益差
有的项目不能按期完成,或完成后效果差,导致亏损。
E、人为肆意侵吞国家资产,造成大量豆腐渣工程。
Eg
5.2.3公共财政体制下政府支出结构的优化
1、优化财政支出结构应该遵循的原则
(1)市场办不到的原则
纯公共产品和部分准公共产品只能由政府提供
(2)市场不愿办的原则
Eg自然资源的保护、高新技术的开发等风险大、投资高的、周期长的项目,由政府去承担或组织
(3)市场办不好的原则
Eg天然垄断的行业只能由政府去办或在政府主导下去办。
还有就是社会分配问题,必须政府通过干预采用转移支付的手段解决。
(4)相对稳定服从政府和财政职能转变的原则。
支出结构要保持稳定性,但也要适时转变,有所发展有周期性变化,适应政府职能的转变。
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