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《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出,统筹城乡劳动就业,加快建立城乡统一的人力资源市场,引导农民有序外出就业,鼓励农民就近转移就业,扶持农民工返乡创业。
加强农民工权益保护,逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇,改善农民工劳动条件,保障生产安全,扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面,尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法。
统筹城乡社会管理,推进户籍制度改革,放宽中小城市落户条件,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。
本报北京讯(记者谢绮珊)在建设城乡一体化格局过程中,打破城乡二元藩篱的户籍制度改革备受关注。
昨天,中国警察协会学术委员、中国人民公安大学治安系教授、户籍研究专家王太元接受记者专访时表示,十七届三中全会后的户籍制度变革“实若至,名自归”,“城乡一体化”的核心不是户籍制度,而是城乡经济社会发展的整体统筹,户籍制度实际上只是城市计划经济的“门卫”,住房、教育、卫生、就业、社会保障等等制度才决定了谁进城谁不能进。
前提是扫清各种制度性障碍
记者:
为什么要打破城乡二元的藩篱?
王太元:
20世纪50年代中国实行高度集中的计划经济体制,行政审批的户口迁移制度限制农村人口进入城市,是基于吃饭难、住房难、就业难、读书难等社会难题。
现在,城乡二元化结构已成为中国社会科学发展必须克服的巨大障碍。
目前,大家基本正确认识到了形成于计划经济条件下的原有户籍制度的真正问题所在:
户口背后的一切不公平,都是错在一个逻辑上,用一个不带有利益的户口本来“捆绑销售”几十种其他的具体经济、社会利益。
也许还有别的诸多问题,但问题的根源就在于将户口和各种利益捆起来,一方面,这些利益与户口捆得越死,各种问题越复杂,就越难解开,而另一方面,诸多经济社会管控都绑在户口上,因而也就没有办法“快刀斩乱麻”。
用一句老话来形容,当前户口与各种利益的微妙关系,确实是“冤家宜解不宜结”。
此次三中全会提出着力破除城乡二元结构,是否意味着户籍改革已有了日程表?
如此浩大的社会工程,国务院规定大致路线图比直接具体规定日程表要科学、可行。
各地情况、条件千差万别,制定全国性的日程表让大家齐步走恐怕不是好办法。
如果真要搞什么日程表,我看由每个地区根据自身情况自己去定要好些。
一些媒体认为2020年基本形成城乡经济社会发展一体化,就表明中央有了中国户籍制度改革的日程表,我看不见得,因为,即使这样看,这也该是整个城乡经济社会发展诸多方面的日程表,而未必是“社会管理”项目之一的户籍制度的改革日程表。
在建设城乡一体化格局过程中,户籍制度改革将起着如何举足轻重的作用?
历史和客观地说,本来简单收集、确认、提供本国住户居民人口基本信息的户籍制度,在计划经济条件下被扭曲成了计划经济体制下城镇社会的“门卫”,是当时城镇相当缺乏的粮食、就业、教育等各种资源迫使当时形成的诸多制度设置了各种入城障碍让户籍制度执行,而不是户籍制度本身不让农民进城来,更不是户籍工作者不让乡村人口入城。
现在国家要全面形成城乡经济社会发展一体化的科学发展格局,当然就要撤“门卫”了,就需要把以前拦住人们不让进城“门卫”型户籍制度改革成欢迎人们公开、公平、公正到城镇生存、发展的“门童”型户籍制度。
不过,户籍改革本身所能做的,还只是一个执行者的角色转变,他本身无法替代掩蔽在户口本之后的二元经济时期形成的各种社会管理制度,因此,我们也不能过分强调户籍制度改革的作用,城乡一体化化的科学格局不可能通过“户籍制度改革”一蹴而就。
关键要实现四种身份的公平流转
城乡户籍一体化还面临什么困难?
大家不要根据以前自己对中央政策的预判而太关注土地利用的城乡统筹却忘了其他的统筹,尤其是统筹劳动就业和统筹城乡社会管理。
在统筹城乡劳动就业方面,除了加强农民工权益保护,逐步实现农民工与城镇居民享有同等待遇之外,我们恐怕需要思考如何打破统一地域内的城乡人口之间如何实现农民、市民、工人和干部这四种身份的公开、公平、公正地流转,如果四者一直没有便捷的流转机制,多数的社会体制都还是分隔四者,使之各在自己的“鸟笼”里转动的话,我们就不可能实现城乡经济社会一体化发展,更不可能建立这样的科学发展机制、体制来。
农民进城后,如何享受到城市居民的利益?
推进户籍制度改革,中央决定是纳入“统筹城乡社会管理”之中的。
我理解有两点:
第一,推进户籍制度改革是实现城乡经济社会发展一体化的前提,任何用户籍属性来区别对待农民和市民的制度都应当重新检视;
第二,户籍制度改革,绝对不是‘统筹城乡社会管理’的唯一内容,与户籍制度最密切相关的人事制度、劳动制度、教育制度、医疗卫生制度、住房制度、社会福利制度等等,恐怕都需要根据《决定》做相应的变革。
否则,我们就不能实现《决定》所要求的“使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民”,而可能让进城或者变成了市民的农民如同当年的“自理口粮进城”一样,不得不因为其他制度性障碍而重新回到农村去。
是否目前仍然要保持二元户籍政策?
户籍的二元化是城乡经济社会体制二元化的附属物,他本身是无法独立存在的,“皮之不存,毛将焉附”?
只要城乡经济社会一体化格局形成了,所谓二元化户籍制度也没有理由存在,更没有人去主观上去“保持”他了。
但是,一方面,主要存在于户口迁移限制领域的城乡二元结构是一种历史产物,也就需要一个历史阶段的艰苦努力才能消除,不是宣布了之后明天早上就不存在了的;
另一方面,城乡不同地点居住的不同人口在户籍登记上应当有不同的体现,从这种意义上讲,我历来就说简单地搞“城乡户口登记一体化”本身就是不适当的,例如,目前和今后相当一段时期还需要区分城镇居民和乡村居民以落实十七届三中全会决定,完全没有区别的话,根据什么来运作?
当然,这里存在的是体现住户居民客观情况的两种户口,并非享受不同经济社会待遇的“城乡二元户口制度”。
户籍改革,最终要实现迁徙自由
通过户籍改革,是否会造成大批农民涌进城市?
王太元:
你问话的前提不对。
目前国家不是通过一个简单地“户籍制度改革”来实现城乡经济社会发展一体化,而是通过相关领域的全方位改革来实现,因此,我个人认为不会造成大批农民蜂拥入城。
但是,如果再象以前那样,在户籍制度改革上面捆绑各种经济社会利益,让一个人通过一道简单的行政审批程序就拿到一个城镇户口、就享有城镇的全部利益,例如政府就得不断给他安居工程、各种保障甚至救济什么的,如果这样的话去,当然会造成农村人口的蜂拥进城。
记者:
迁徙自由以后,人们都到他们喜欢的城市定居,难道不会出现拥挤现象?
我们所说的“迁徙自由”,应当是“国家政府依法规范,地方单位市场调节,个人住户自主决择”的法律自由权利,你依法决择可以得到相应好处,但也就得承受相应压力,你想得到北京的较好就业机会,就得承担在北京的高生活费用。
你要瞄准计划经济的剩余好处进城,得到的却可能是市场经济的超前压力。
“迁徙自由”指的是公民可以公开、公平、公正自由选择的法定权利,并不是政府保证你到你自己想定居的城镇去生活,不是一些人所说的“自由迁徙”,自由迁徙的实现,还需要你付出让自身能力与所选择城镇的需求相适应的艰巨努力。
但是,城镇人口的增长肯定是会给城市带来一些压力的吧?
对于人口增长与城镇的负担问题,我一直在说,世界各国的城市化进城都能证明,从整体上说,人口不是城市发展的沉重负担,更多的是城镇发展的历史机遇和巨大动力。
把进城人口所创造的价值中的一部分用来支付他们所形成的负担就够了,不会是全部,更不可能是“入不敷出”。
视新增人口为洪水猛兽,只要人才,不太想要劳动力,更不愿意要人口,不仅没有国家政策、法律方面的依据,也从来就没有人口城市化的科学依据。
哦,这样说来,很多人的习惯思维是错的?
王太元,当然是错的。
在贯彻执行十七届三种全会决定的时候,更得考虑调整我们思考问题的立场、观点和方法了:
为什么不想想相当数量的人口入城,是城镇与乡村两方面都得到新的巨大的发展机遇呢?
一定要从“城乡经济社会发展一体化”的新角度来思考所有问题,千万不能再围绕着城市单方面利益打转,那样想那样做,肯定要出问题。
近几年推行城乡一体化改革的一些地方,当地政府所关心的就主要是如何流转靠近市区、郊区的农村土地,尽快把城市自身“做大”,而没有全面考虑如何反哺农业、带动农村科学发展,实际运作的不良后果就是,简单的一纸制度把成千上万的农民变成市民,但他们随后就发现自己成了“无土地、无职业、无社保”的“新三无人口”,当地公安机关维护社会稳定的任务就急剧增大,负作用就很大了。
进城的人一多了,社会保障体系恐怕也需要相应变革才行吧?
这个问题,《决定》的第五部分“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”说得比较全面。
中央的决定有五个统筹,统筹土地利用和城乡规划,统筹城乡产业发展,统筹城乡基础设施建设和公共服务,统筹城乡劳动就业,统筹城乡社会管理,如果五个统筹都搞好了,社会保障自然也就没什么问题了。
决定提出,要“推进城乡基本公共服务均等化,实现城乡、区域协调发展,使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果”。
具体的说,要“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则,加快健全农村社会保障体系”:
要建立新型农村社会养老保险制度,并创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法;
要做好被征地农民社会保障,使被征地农民基本生活长期有保障;
要完善农村最低生活保障制度,做到应保尽保,不断提高标准与水平;
要完善农村受灾群众救助制度,落实好军烈属和伤残病退伍军人等优抚政策;
要发展以扶老、助残、救孤、济困、赈灾为重点的社会福利和慈善事业,发展农村老龄服务;
要加强农村残疾预防和残疾人康复工作,促进农村残疾人事业发展等等。
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