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农村社会养老保险制度作为农村社会保障体系的核心组成部分,其建立的主要目的是保障农村居民老年的基本生活,以维护社会的和平与安定。
然而,我省的社会保障制度建设长期以城镇为核心,这一方面是由于二元经济结构所导致,另一方面也是基于财力有限,只能把优先解决城镇居民的社会保障作为工作重点。
从而我省的大部分农村居民仍被排斥于社会保障体系的网络之外,这对广大农村居民来说是不公平的。
鉴于广东省农村人口比重大和农村人口老龄化速度加快,全省面临着严峻的农村养老保险形势,解决农村居民社会养老保险问题已成为迫在眉睫的重大理论和实践问题。
本选题的意义具体体现在:
一是理论上,通过界定养老保险和农村养老保险两者的概念,引进对新型农村社会养老保险制度的理论概括,总结梅州市平远县目前推行新型农村社会养老保险的现状以及存在的问题并提出建议意见。
这对我省正在开展的新型农村社会养老保险工作具有理论的指导意义,对完善我省农村社会保障制度,切实改善农民养老保障现状具有重大意义,还有利于促进全省农村经济健康、稳定的发展。
二是实践上,在广东面临严峻的农村养老形势下,总结试点的成功经验,通过对梅州市平远县新型农村社会养老保险制度的分析和完善,探索适合我省大多数经济欠发达地区的农村社会养老之路,从而解决我省的农村社会养老困境,同时为其他省市提供借鉴,这对于推进广东乃至全国的社会主义新农村建设具有深远的实践意义。
(三)国内外现状
1、国外文献综述
社会保障制度是由欧洲工业化国家创建的,在十九世纪欧洲进入工业化时期后,以萨伊、西斯蒙弟、威廉为代表的一些经济学家提出了创建社会保障的思想,由于各国的经济、政治、文化背景不同,各国建立农村社会养老保险的进程不同,美国、加拿大在1990年才建立起了农民养老年金制度。
由于西方发达国家大多走的是城乡社会经济一体化的发展道路,城乡差别、工农差别很小,因而农民的养老保险问题往往是被纳入到整个社会养老保险体系中进行研究的。
在社会养老保险理论研究上,社会养老保险制度一直是国外经济学家和社会学家研究的重点。
1)马克思主义关于基本社会保障思想的论述
马克思主义经典作家认为,社会主义生产目的是为了满足人的需要,人的需要分为生存、发展和享受三种,其中生存是最基本的需要。
社会保障制度的建立正是社会主义全体公民基本生活需要得到保证的制度基础。
当人们因收入不足难以维持其基本生活、或因丧失劳动能力等原因而缺乏生活来源的时候,需要政府通过社会救济、失业保险金的发放来保证这一部分人的基本生活权利。
马克思在《哥达纲领批判》一文中提出,“从社会总产品中扣除后备基金或保险基金用来应付不幸事故、自然灾害和为丧失劳动能力的人设立基金"
。
2)西方国家关于社会养老保险的理论研究
①庇古的“福利经济学"
关于社会养老保险的理论研究
20世纪20年代,福利经济学的代表人物庇古主张国家实行养老金制度和失业救助制度,建立福利经济学的社会保障经济理论。
庇古认为,“随着货币收入的增加,货币对持有者的边际效用是递减的。
"
因此,将收入从相对富裕的人转移到相对贫困的人,从整体来说,就一定能够获得更大的满足。
他得出结论,在不减少国民收入总量的前提下,“提高穷人所获的实际收入的绝对份额,一般来说,将增加经济福利"
他主张国家要增加必要的货币补贴,改善劳动者的劳动条件,使劳动者的患病、残疾、失业和养老能得到适当的物质帮助和社会服务,通过向高收入人群征收累进所得税,向低收入劳动者增加失业补助和社会救济,实行财富由富人向穷人的转移,达到收入的均等化,以增加普遍的福利效果,实现社会公平。
②凯恩斯关于社会保障制度的经济理论研究
在1936年发表的《就业、利息和货币通论》中,凯恩斯提出了一套拯救资本主义经济危机的理论和政策主张。
他认为,一个国家的生产和就业状况主要取决于有效需求,市场经济条件下会经常出现有效需求不足,从而导致经济危机与失业的发生。
因此,国家必须对自由市场经济进行干预,推行扩张性的财政政策,即扩大政府支出,实行赤字财政。
除了通过税收政策鼓励投资外,政府还要直接兴办公共工程,扩大社会福利设施,达到足够的总需求和充分就业,同时建立社会保障,通过个人间的财政转移支付和对失业者、贫困者的救济来刺激消费需求。
二战以后,罗斯福的新政吸收了凯恩斯的政策主张,加大了政府对经济的干预,通过制定“社会保障法"
、建立整套社会保障制度,大大缓解了因经济危机激化的资本主义基本矛盾。
③“贝弗里奇报告”关于社会保险的理论研究
1942年11月,贝弗里奇提出了《社会保险及有关服务》的报告,即著名的“贝弗里奇报告"
,报告中指出英国存在“五大弊病"
,即贫困、疾病、无知、脏乱和懒惰,建议社会保障计划包括三种社会保障政策:
社会保险、社会救济和自愿保险。
其中社会保险用以满足居民的基本要求。
报告认为整个社会保障制度是全面社会改革的一部分,主要是针对贫困的,同时提出了六条改革原则:
一是基本生活资料补贴标准一致的原则;
二是保险费标准一致的原则;
三是补助金必须充分的原则;
四是全面和普遍性原则;
五是管理责任统一的原则;
六是区别对待的原则。
报告体现着两个理论基点,一是社会保障以保证居民拥有维持生存所必需的生产资料为最低限度;
二是社会保障应当体现“普遍和全面’’原则,即应惠及全体居民及各种不同的社会阶层,社会保障是全民的全面保障。
④供给学派和货币学派关于社会保障的理论研究
供给学派从自由主义原则出发,认为超越基本社会保障要求的高水平的社会保障制度会削减个人储蓄,抑制人们的工作积极性并鼓励人们失业,使政府财政赤字增加,加剧通货膨胀。
因此,供给学派主张对社会保障计划进行改革,采取“紧急援助、严格的福利和对儿童补贴相结合”的社会保障制度,鼓励就业,提高生产率,减少政府开支,从根本上消除社会保障水平过高所带来的问题,并通过商业人寿保险来弥补社会保险的不足。
货币主义在基本社会保障的建设方面,主张通过负所得税来帮助低收入者维持其最低生活水平,从而达到既救济贫困,又不损于竞争和效率。
⑤西方政治经济学派从制度变迁的角度对养老保险制度的理论研究
政治经济学理论主要是从制度变迁的角度出发,研究养老保险的制度起源,认为政治因素在养老金制度变迁中具有重要作用。
在一个存在着若干种不同利益集团的社会中,集团往往通过政治上的斗争相互争夺资源,某一种制度的制定是政治力量斗争的结果。
政治力量强的代表老年人的利益集团在斗争中获胜,养老保险作为一种有益于老年人的社会制度就得以存在。
目前,按照养老保险的筹资方式,外国养老保险制度大致可分为以下三种:
(一)以德国为代表的现收现付社会统筹制,其主要内容为:
退休养老金由用人单位和在职职工按工资额的一定比例缴纳保险费,以支定收,不留积累,由在职职工一代人负担已退休职工一代人的养老费用。
(二)社会统筹部分基金积累制模式,这种模式一方面对已经退休的人员养老金继续实行现收现付制,另一方面在现行统筹率基础上适当增加一定比例,作为长期统筹调剂使用的积累基金以应对老龄化时期的到来。
(三)个人账户基金完全积累制模式,即从职工开始工作起就按工资额的一定比例由职工和单位缴纳保险费进入个人账户,职工到法定退休年龄,按个人账户积累总额以养老金方式逐月发给个人。
此外,国外学者近年来提出了建立社会统筹和个人账户相结合部分基金积累制模式,并对此进行了研究。
它是现收现付制向基金积累制的过渡模式,职工个人缴纳的全部保险费和单位缴纳的保险费的一部分,一并进入职工个人账户。
2、国内文献综述
相对于西方国家,我国对养老保险的研究较晚,由于城镇养老保障制度经过改革已基本完善,在中央对“三农”工作日益重视的背景下,目前许多学者都将研究重点转向了农村社会养老保险。
国内对农村社会养老保险的理论研究主要是围绕对国际研究成果的介绍和建立农村社会养老保险的实践研究。
1)国内学者对国际研究成果的介绍
近年来,国内许多专家、学者介绍了西方社会保障的思想、农村养老保障的现状及国外养老保障的模式和投资模式,并提出了自己的观点。
牟放于2005年在《西方国家农村养老保险制度及对我国的启示》一文中介绍了西方国家农村养老保险制度的建立和发展及西方国家农村养老保险制度的主要特点,并借鉴国际经验提出了我国建立农村社会养老保险制度的几点建议,即立法先行。
他认为农村养老保险制度的建立以法律的形式加以规范,这是国际上通行的做法。
建立农村养老保险制度应有政府的支持,建立农民、集体经济和政府共同投资、风险共担的机制。
政府不仅应该制定各项法规和政策,对农村养老保险制度的建立加以规范和引导,而且更应该承担必要的财力支持。
选择适合中国国情的农村养老保险模式。
建立适合中国农村经济发展水平、能够促进农村经济发展和社会稳定、具有中国特色的农村社会养老保险制度,十分重要。
我国建立农村养老保险制度,既不能像西方高福利国家那样依靠政府财政的大力支持,采用现收现付制的模式,也应有别于我国城市已建立的“社会统筹与个人账户相结合的部分积累”模式,应实行“个人账户制储累模式”;
杨娜于2007年在《国外农村社会养老保险制度对我国的启示》中提出我国构建农村社会养老保险时应借鉴国外经验,我国应学习德国农村社会养老保险的给付形式实现农村社会养老保险给付形式多样化;
借鉴国际经验把农村社会养老保险工作和促进农业发展结合起来;
借鉴发达国家的经验,建立农村社会养老保险制度时政府要承担一定的责任;
我国在建立农村社会养老保险制度时应该借鉴日本、法国和德国的经验,为农民提供多层次的农村社会养老保险形式这些主要观点。
张腊梅于2009年在《新型的农村社会养老保险制度应该借鉴国外经验》中认为我国应该借鉴的国外经验主要有:
农村社会养老保险制度法制化;
进一步强化政府责任。
认为目前新型农村社会养老保险制度应当考虑提高集体补助的比重,加大政府扶持力度,农村社会养老保险应建立农民、集体经济和政府三方共同投入、风险共担的机制,政府不仅应该制定各项法规和政策,对农村社会养老保险制度的建立加以规范和引导,而且更应该承担必要的财力支持。
2)建立农村社会养老保险的实践研究
①农村社会养老保险制度成为理论研究热点,多数学者从定性层面上分析了为什么建设和建设一个什么样的农村社会养老保险制度,而对于中国农村社会养老保险现状的定量分析和建设完善农村社会养老保险所需经历的阶段和实现条件的研究相对较少。
理论界对农村社会养老保险制度的一致性认识主要是认为建立农村社会养老保险制度是十分必要的。
就近几年发表的文献资料来看研究者们普遍认为在二元经济向现代市场经济的转轨过程中在人口众多的农村建立相应的社会养老保险制度是十分必要与迫切的,部分学者对如何建立农村社会养老保险制度及建立一个什么样的农村社会养老保险制度作了论述。
学者马文兴2005年于《构建农村社会福利工程的八大原则》中认为,家庭联产承包制会加重农民的各项风险,农业本身难以逃脱自然灾害的侵袭,市场经济也会给农民带来市场风险等等,建立农村社会保险制度,保障农民基本生活稳定成为当前农村经济发展的重要前提;
谢芳2006年于《我国农村养老保险制度的研究》中认为随着我国农村市场经济体制改革的逐步深化,农村传统的家庭养老体制已经不再适应社会经济的发展,为农民提供长期稳定和制度化的社会养老保障方式己成为农村社会发展的必然要求。
建立健全农村社会养老保险制度,通过社会福利保障体系确保农村老年人老有所养是解决当前农村严峻养老形势的有效出路。
与传统的农村养老体制相比,农村社会养老保险己日渐显示出其巨大的优越性。
第一,有利于调节城乡收入分配,缩小贫富差距。
第二,有利于促进农业现代化的实现和加快农村城镇化进程。
第三,有利于深化乡镇企业改革,促进乡镇企业发展。
第四,有利于激活中国农村丰富的传统组织资源。
第五,有利于保障广大农民老年基本生活,维系农村社会稳定。
第六,有利于启动农民的消费需求,激发农村潜在购买力。
建立健全农村养老保险制度,使广大农民实现“老有所养”的夙愿,既是维护农村社会稳定、促进农村社会经济发展和进步的内在要求,也是全面建设一个可持续发展的和谐社会的目标指向之一;
王寿涛2006年在《我国农村社会养老保险制度的创新思考》中认为创新农村社会养老保险制度的基本思路应是坚持分类指导,在有条件的地区和群体中积极推进农村社会养老保险工作。
在具备条件的地区,政府可以采取必要的行政手段并辅之适当的财政支持率先建立农村社会养老保险制度。
初步具备条件的地区中已经开展农村社会养老保险工作且达到一类地区标准的县,应采取一类地区的做法建立农村社会养老保险制度。
已经开展农村社会养老保险工作但未达到一类地区标准的县,采取政府组织引导和农民自愿相结合的方法,在有条件的乡镇继续推进这项工作。
还未开展的,由当地政府决定是否开展农村社会养老保险工作。
在尚不具备条件的地区中已经开展农村社会养老保险工作的县,应坚持在具备条件的乡镇开展这项工作,还未开展的,目前暂不开展这项工作;
袁华平2007年在《我国农村社会养老保险制度研究》中指出农村养老保险是我国农村社会保障体系的重要组成部分。
随着我国人口老龄化的进程不断加快,农村养老问题成为日益严重的社会问题,迫切需要建立健全从我国老人的分布来看,多达70.2%的老年人居住在农村。
与城镇相比,农村养老保险更为紧迫。
然而,肇始于上世纪80年代中期的农村养老保险制度却由于种种原因,发展缓慢,已经难以满足广大农民的养老需求。
中国农村养老面临着严峻的挑战,由家庭养老向社会养老转轨的农村社会养老保障机制改革势在必行。
在这种情况下,进一步建立、完善我国的农村社会养老保险制度,解决农村老年人的养老问题,已显得十分必要与迫切。
建立、完善我国的农村社会养老保险制度是应对老龄化危机,加快城镇化进程,适应农村养老方式的转变的必然要求;
冯铭2007年在《中国农村社会养老保险研究》中指出建立与完善农村社会养老保险制度应立足于地区发展严重不平衡的现状。
由于我国农村经济发展不平衡,而且在基础设施、人的观念、教育水平等方面都存在着差距,因此在短时期内要改变这种不平衡状况非常困难,我国的农村社会养老必须适应于这样一个实际,而且应当为农村的平衡协调发展创造良好的制度条件和保障环境。
建立中国农村养老保险体制的基本思路是因地制宜,逐步推进,建立适合中国国情的筹资模式;
满悦媛2008年于《我国农村社会养老保险问题研究》中提出按类别设计农村社会养老保险制度,使其更具有针对性、可操作性的观点。
分别针对纯农民的农村社会养老保险制度设计对策;
针对失地农民的农村社会养老保险制度设计对策;
针对农民工的农村社会养老保险制度设计对策;
针对乡镇企业职工的农村社会养老保险制度设计对策。
并且还认为应根据各地农村发展的实际情况,建立与各地情况相适应的农村社会养老保险制度;
钟莹2008年在《构建西部新型农村社会养老保险制度—以重庆市为例》一文中提出选择适合国情的模式,建立适合农民这个特殊群体现实要求的社会养老保险制度这一观点。
并指出我国究竟选择哪一种目标模式,不能一概而论,应将国外制度模式的有益部分进行凝结与集成,再结合我国人口、经济及文化特点,逐步建立土地、家庭及社会养老保险相结合的中国特色的农村社会养老保险制度,可能是目前我国农村社会的最佳选择;
坚持多层次、分类别的原则。
现阶段我国是一个发展中国家,地区之间的差异较大,广大农村地区更是千差万别,传统文化也异于发达国家。
受经济发展水平、经济承受能力、保险意识等方面的制约,短期内设计出一种能让农民普遍参加的社会养老保险制度是不可能的。
所以,建立多层次的社会养老保险体系也应该成为我国农村养老保险发展的基本方向。
应因地制宜,根据当地的经济发展水平和各种养老保险的适用范围灵活选择,不能一刀切,建立多层次、相互补充的农村养老保险体系;
此外,我国目前农民数量多,职业身份复杂,应采取分类别的模式。
②目前,国内相关领域学者、专家对现行农村社会养老保险主要存在以下两个方面的争议:
首先,对中国是否具备实施农村社会养老保险的条件,是否应积极推进农村社会养老保险存在争议。
对现行农村社会养老保险制度支持者认为:
当前的模式基本适合我国国情,可以持续发展;
应当在现有基础上,积极稳妥地推进农村社会保障。
如郭秀亮1997年在《浅探构建中国农村社会保障体系》福建学刊1997年第1期中认为农村经济体制改革使我国农业产生了巨大的质的飞跃目前已基本具备了实施农村社会养老保险制度的物质基础和社会条件。
首先,乡镇企业的迅速崛起为集体组织缴纳农村社会养老保障基金提供了可能。
其次,农业劳动者收入的提高使得农民具有了较为强烈的保障参与意识。
马利敏,2000年在《新型养老体系的初步研究与设想》中,认为从世界经验来看,中国的二元经济结构和大比例的农村人口决定了现在不宜把农业家庭人口纳入账户养老保险体系。
何文炯、金皓、尹海鹏2001年在《农村社会养老保险:
进与退》认为就全国而言,农村社会养老保险应当有进有退。
在发达地区应积极推进,在欠发达地区则暂缓推行,在全国范围内实施农村社会养老保险的社会经济条件尚不具备,应先在经济条件许可的地区推行这一制度,然后再逐步扩大其实施范围。
其次,对农村社会养老保险宜采取怎样的基金筹集模式存在着争议。
多数学者赞成个人缴纳为主集体补助为辅国家予以政策扶持的资金筹集模式。
相反的观点则认为这种筹资模式下,国家和集体所体现的社会责任过小,不仅会造成资金来源的不足,降低其保障水平,而且会影响农民参加社会养老保险的积极性,加大农村社会养老保险工作的难度。
张勇2005年于《农村社会保险基金筹集法律制度研究》中认为鉴于现行农村社会保险主要依靠农民个人缴纳社会保险费支撑的弊端,提出筹资来源多元化思路,即通过国家出资、集体补助、个人缴费、基金运营增值、土地换保障、社会捐助、发行专项国债和社会保险彩票等多种途径筹集农村社会保险基金。
提出国家应该直接出资,并应将出资的大部分用于支持中西部农村的社会保险,以弥补该地区集体补助能力和个人缴费能力的不足;
王传玲,迟淑云2008年在《农村社会保险基金筹集途径研究》中指出社保基金筹集问题的原因是政府没有承担责任,不少地方把“个人交纳为主”改为“由个人全部交纳”。
广大农民生活不充裕,巨大的农村社保基金缺口难于以政府预算的形式全部包下来。
他们还给出了农村社会保险基金筹集新模式的有关建议,即国家发行国债补充农村社会保险基金;
发行专项福利彩票补充农村社会保险基金;
以缴物的方式,即产品换保险的方法来弥补社会保险基金的不足;
开征以社会保障税(或费改税)为主的新税种;
将部分国有资产出售所得和国有股收入补充社保基金。
中央民族学院的史锦华2009年在《农村养老保险基金筹集模式的对比和建议》中指出,由于以农民个人缴费为主,政府实际支付力有限,导致我国农保制度出现保障水平低、覆盖面小、共济性差、制度上不稳定、资金保值困难等多方面问题,甚至有些地区农村养老保险依然无法发挥其应有的社会保障功能。
(四)存在问题及对策
1、梅州市平远县新农保试点工作的存在问题:
①中央意见和省农保试行办法与现行平远试点制度有些差异,按省要求现行制度应与省制度并轨实施,存在制度的衔接问题;
新出台的国家农保指导意见中60周岁以上人员不用缴费可直接享受基础养老金的规定的实际操作中有难度。
②平远县新农保采取自愿方式,参保群众年龄比例偏大,困难群体较多,仍有不少农民还未参加新农保。
未参加的主要有两类人群:
一类是没有经济能力的,吸纳不进来;
另一类是年龄较轻的农民,一方面养老对于他们是一个“遥远”的话题,他们对于60周岁后能领取的养老金数额持一定怀疑态度,另一方面他们的流动性较强,担心新农保制度和其他社会保险制度的衔接和转移问题。
2、对策:
①紧密结合地方实际,保持试点期内政策制度基本平稳。
要正面引导农民群众全面参保缴费,全面履行缴费义务,继续坚持和推行现行农保制度政策,对享受条件等敏感问题进行深入、广泛、持久的调查研究,保持政策的连续性,避免政策震动,保证在试点期内制度基本不变。
②采取强制性参保原则。
对于逆向选择问题的解决,笔者认为新农保应当放弃“自愿参保”的原则,采取“强制性”参保原则。
强制性更加符合社会保险的本质属性。
在推进农民基本养老保险制度建设时,必须先明确政府分担责任的比率及各级的责任,一旦在一个地区建立了农民基本养老保险制度,就应当覆盖到所有符合条件的劳动者身上,而不能任由农民自愿选择,对于没有缴费承受能力的农民应当采取国家、集体等补贴的方式来帮助其参保。
政府应做到应保尽保,以避免逆向选择对农村社会养老保险的侵蚀。
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