四川重点生态功能区产业政策研究Word格式文档下载.docx
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根据上述不同视角下的概念阐释,结合学术界现有研究成果,可将“重点生态功能区”界定为:
以承担保护生态环境安全与经济社会发展战略为主的,包括自然形成和人为干预的,多形态、多功能、全方位的复杂生态空间体系,其生态系统十分重要,关系到全国或较大区域范围的生态安全和环境安全,必须限制大规模高强度工业化城镇化开发,保持并增强生态产品的生产能力,维系生态安全,保障生态调节功能,提供良好人居环境。
(二)四川重点生态功能区的空间分布特点和空间范围
1.空间分布特点
重点生态功能区体现出空间范围的大小差别和地域依赖性强弱的差异。
国家层面重点生态功能区呈现出空间范围大、地形依赖性强、战略性功能分区的特点。
空间范围大主要是从面积和空间体量上看,表现出数量多、占地面积大、区域涵盖广和点面带系统分布等特点。
《规划》划定的国家层面重点生态功能区共有25个,其中水源涵养型、水土保持型、防风固沙型、生物多样性维护型分别为8个、4个、6个和7个[3],幅员面积约为386万平方公里,从北到南、至西向东形成点、带、面交融分布的特点,总面积占全国陆地面积的40.2%。
就四川省级层面的重点生态功能区来看,既有与国家层面的相似之处,又有其独特之处,其区域层次更加细化,呈现出交叉分布明显、集中布局为主等特点。
根据《四川省主体功能区规划》,全省重点生态功能区共57个县(市),总面积31.8万平方公里,占全省幅员面积65.4%。
其中,与省域内的国家层面重点生态功能区有交叉的共42个县,面积28.65万平方公里,占全省面积的58.95%;
省级层面的重点生态功能区共15个县,面积3.17万平方公里,占全省面积的6.42%[4],主要集中在川西、川南和川东北,以大小凉山、川滇森林区和秦巴山区分布较为集中。
国家层面和省级层面重点生态功能区在空间分布上纵横交错,深度交融。
2.空间范围
四川国家层面的重点生态功能区包括:
若尔盖草原湿地生态功能区、川滇森林及生物多样性生态功能区、秦巴生物多样性生态功能区。
若尔盖草原湿地生态功能区遍及阿坝县、若尔盖县、红原县等3个县,属水源涵养类型重点生态功能区,是青藏高原生态屏障的组成部分;
理县、汶川等34个县被划入川滇森林及生物多样性维护型生态功能区,是构建黄土高原——川滇生态屏障的组成部分,是大熊猫、羚牛、金丝猴等重要物种的栖息地;
旺苍、青川等5个县被纳入了秦巴生物多样性维护型生态功能区,这里是四川生物多样性保护和生态屏障的关键地区。
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四川省级层面的重点生态功能区包括大小凉山水土保持和生物多样性生态功能区,涵盖石棉县、沐川县、宁南县、喜德县、普格县、甘洛县、越西县、雷波县、峨边县、屏山县、布拖县、马边县、昭觉县、美姑县、金阳县15个县。
[6]这一区域是长江上游生态屏障的重要组成部分和长江上游水土保持的重点区域,也是四川省生物多样性维护的主体区域。
(三)四川重点生态功能区的功能定位和发展方向
1.总体定位和发展方向
对于四川境内的重点生态功能区来说,无论是国家层面的,还是省级层面的,生态系统都十分重要。
[7]目前,这些区域的生态系统有所退化,有的甚至呈现出从结构性紊乱向功能性紊乱的转换。
因此,必须限制其进行大规模高强度的工业化城镇化开发,保持并增强其提供生态产品的能力,使之成为四川生态产品和生态财富富集的区域,成为长江上游和青藏高原重要的生态屏障,成为全国重要的水源涵养、水土保持与生物多样性保护区域,成为保障国家生态安全的重要区域以及人与自然和谐相处的示范区域。
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作为全国或区域性的重要生态屏障,作为四川打造的重要生态功能极,四川重点生态功能区要以保护和修复自然生态环境、提供生态产品、发展特色经济为主要任务,加强水源涵养,治理水土流失,保护生物多样性,引导人口集中居住,因地制宜地发展适宜产业,逐步形成特色鲜明、绿色生态、环境友好的产业结构,形成点状开发、面上保护的空间结构。
2.国家层面的重点生态功能区的功能定位和发展方向[9]
——若尔盖草原湿地生态功能区(四川省部分)。
作为水源涵养型区域,该区域主体功能定位为:
水源涵养、水土保持、水文调节以及生物多样性维系等。
发展方向为:
继续加强生态恢复与生态建设,退耕还林还草和围栏封育;
恢复与重建森林、草原、湿地等生态系统,提高水源涵养功能;
保护沼泽湿地及生物多样性,保护珍稀动植物;
禁止滥放滥牧、滥垦草地、毁林开荒、无序采矿等。
控制水污染,禁止导致水体污染的产业发展;
在保护生态环境的前提下发展具有地方特色的优势产业;
有序实行生态移民。
——川滇森林及生物多样性生态功能区(四川省部分)。
作为生物多样性维护型区域,其主体功能定位为:
全国和全省重要的生物多样性、水源涵养、水土保持的重要区域,大熊猫、金丝猴等珍稀物种的集中分布地及世界生物多样性保护的重要区域。
保护原生森林,加强造林绿化、进行小流域治理以及恢复矿山生态,提高水土保持等功能;
保护天然林草植被、湿地和野生动植物资源,保护多种珍稀动植物基因库,保持并恢复野生动植物物种和种群的平衡;
修复自然生态系统,保护重要物种栖息地,抵抗有害物种对生态系统的入侵;
发展生态农林牧业和农畜产品深加工业,发展生态旅游业。
——秦巴生物多样性生态功能区(四川省部分)。
作为生物多样性维护型区域,其主体功能定位:
四川省原生森林、野生珍稀动植物栖息地,全国水源涵养、水土保持以及生物多样性维护的重要区域、全国最大的天然生物种质“基因库”,世界同纬度地区重要的绿色宝库。
[10]其发展方向:
重点保护原生森林、流域生态系统,提高水源涵养、水土保持和野生动植物保护等生态功能;
加强防洪基础设施建设,提高水旱灾害应对能力;
保护珍稀动植物资源,依法禁止一切形式的捕杀和采集活动;
巩固和扩大天然林资源保护成果;
引导人口有序转移;
发展生态农林牧业和农产品深加工业,适度开发旅游文化资源,点状开发天然气、水能、矿产资源。
3.四川省级层面重点生态功能区的功能定位和发展方向
四川省级层面的重点生态功能的主体功能定位为:
长江上游水土保持的重点区域、长江上游生态屏障的重要组成部分、四川省生物多样性保护的重点区域。
加强生态保护,增强脆弱区生态系统的抗干扰能力,从源头控制生态退化和水土流失;
以金沙江、雅砻江、大渡河及安宁河干流为重点,严禁樵采、过垦、过牧和无序开矿等破坏植被行为;
封山育林育草,保护水土保持林、水源涵养林和人工草地;
保护原生森林和流域生态系统,提高水源涵养、水土保持等生态功能;
以小流域为单元,对不同流域进行差别化治理;
开展石漠化综合治理,保护土壤资源;
推进河谷和山地生态修复与重建,重点治理泥石流和滑坡,逐步形成完善的山地灾害防治体系;
加强扶贫开发,发展生态农林牧业和农产品深加工业,合理开发旅游文化资源,点状开发水能、矿产资源。
二四川重点生态功能区产业政策效应评价
(一)产业发展现状分析
近年来,得益于国家和四川省产业政策的大力支持,四川重点生态功能区的产业加快发展,主要体现在产业发展类型的调整和产业发展方式的转变方面。
首先,以粮食作物种植和畜牧养殖为主的第一产业局势有所好转,以矿产资源开采加工为主的第二产业逐渐收紧,以农产品加工营销和旅游服务为代表的第三产业表现出强劲的发展势头。
然而,在产业转型发展过程中仍然面临诸多问题。
1.粗放式发展模式没有彻底改变
四川重点生态功能区大多拥有得天独厚的资源优势,然而丰富的自然资源却并没有与现代化的产业模式有效融合。
如,若尔盖草原湿地水土流失严重、过度放牧、无序采矿、毁林开荒等粗放式生产方式对自然生态环境造成了极大的破坏。
又如,秦巴山区特殊的地理环境限制了机械化作业,农业生产的人力成本投入巨大,成本效益却严重不足。
此外,对农药化肥等的大量使用,降低了生态农业的自然优势。
2.产业发展的基础设施落后
经济发展滞后和地理条件特殊等多重限制,使得秦巴山区、若尔盖湿地等重点生态功能区的产业基础设施建设相对滞后。
如秦巴山区农业水利灌溉程度低,机灌设施老化,可灌面积占比低,有效灌面积占比更低。
[11]又如,川滇森林重点功能区展的交通条件相对滞后,优越的旅游资源很难转化成产业优势。
四川省级重点生态功能区旅游基础设施,除九寨、黄龙等国家等景区设施相对完备外,其余景区的设施都还比较薄弱。
3.产业发展融资渠道不畅
近年来,尽管中央和省两级政府都进一步加大了对重点生态功能区的资金投入,使产业发展资金在一定程度上得到了补充,但是依然存在很大的缺口。
金融资本来源基本上是以国家的财政拨款为主,民间投资规模小,功能区自我投入、主动投入能力不强,产业融资渠道不畅,直接影响了产业的发展。
4.产业技术人才缺乏
四川重点生态功能区大多位于民族地区和落后山区,地理位置十分偏僻,交通不发达,信息比较闭塞,劳动者的整体文化素质不高且接受新知识、新技术的能力弱,难以满足新型产业发展的需要。
(二)产业政策实施效应评价
国家实施西部大开发以来,尤其是实施国家以及四川主体功能区划以来,四川重点生态功能区依托自身独特的资源优势,积极培育和发展具有区域特色的优势产业,产业优势和经济优势逐渐形成,龙头企业和名优产品不断涌现,地方财力持续增强,农牧民收入不断增加,产业结构不断优化,市场主体更为活跃,产业技术不断提升,产业空间布局不断调整。
1.产业结构逐步优化
四川重点生态功能区十分注重产业结构的调整与优化。
如若尔盖湿地生态功能区,一方面结合自身的资源条件,按照产业整合的政策导向,以旅游为核心,发展规模化的观光旅游业,并延伸产业链,带动了整个生态功能区内住宿、餐饮业等的发展;
另一方面,按照产业转型发展的根本要求,改变了重点生态功能区的工业格局,传统工业企业的生产结构得以调整,行业发展与生态保护的平衡关系得到维护,呈现出生态旅游、农林牧产品生产和加工、观光休闲农业等产业共融发展的新业态。
2.市场主体更加活跃
秦巴山区围绕创新创业的发展思路,借助政策扶持,鼓励本土化产业与外部市场主体间的合作共赢,发展和培育了一批新型生态产业主体。
目前,除龙头企业、企业集团以外,还实行了“农户+企业”、“农户+合作社”和“农户+合作社+企业”等组织模式,这些模式在提高产品成本效益和防范市场风险等方面体现出了较大的优势,极大地活跃了产品市场,激发了区域发展特色产业的积极性。
3.技术应用水平得到提升
四川重点生态功能区大力引进新技术,提高了当地在资源的采集和转化方面的效率,尤其以光伏发电与风力发电等能源技术、循环农业技术和“互联网+”技术等较为突出。
[12]污染性能源被清洁能源取代,有效降低了对资源环境的危害。
如,秦巴山区的传统农业生产技术被现代循环技术取代,提高了农业生产效益;
低效的物流销售技术被高速、便捷的现代物流信息技术取代,大大地拓展了产品的利润空间。
然而,尽管四川重点生态功能区的产业政策开始发挥作用,但政策在实施过程中仍面临诸多问题和困惑,具体表现在以下五方面。
一是产业政策如何落地的问题没得到很好解决,产业政策效应尚未显现,一定程度上影响了资源优势的充分发挥。
二是产业结构需深度调整和优化,产业链有待延伸和完善,产业附加值还有很大的提升空间。
三是重点生态功能区跨行政区分布,给产业政策的制定和实施带来了一定的障碍。
如,分属不同的行政区的同一重点生态功能区,其产业政策的执行难以达到一致性。
又如,不同行政区辖下的同一类型重点生态功能区,无论是其产业政策的制定还是实施,都不可避免地存在着较大的差异。
四是区际产业协调机制亟需完善。
传统的政绩观影响了产业发展导向,刺激了基层政府不顾资源环境现实而发展经济的冲动,各行政区各自为政,盲目布局产业,致使地区间产业趋同,引发恶性竞争,造成资源和生态环境的极大破坏。
因此,区际产业协调机制的建立和健全十分必要。
五是政策的衔接和配合需要加强。
四川重点生态功能区,有国家西部大开发优惠政策的支持,又享受国家扶持革命老区、支持少数民族地区和连片贫困地区发展的政策,有些地方还享受国家支持老工业基地振兴的政策,政策交叉、重叠,但目前各种政策的衔接、协调和配合性差,使得四川没能用好、用足既定政策,政策的叠加效应未得到充分发挥。
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三产业政策思路及主要内容
(一)政策思路及政策重点
1.政策需求
首先,四川重点生态功能区属主体功能区划下的限制开发区域,其资源开发受控,产业发展受限,地方财政收入和利用本地资源发展经济的权利和机会受损害,尤其需要强有力的产业政策扶持;
[14]其次,这些区域既是资源富集区,又是生态脆弱区,既是民族风情旅游和红色旅游胜地,又是欠发达区域和贫困区域。
为使区域内居民的福利增长与全省其他地区乃至全国平均水平保持同步增长,共享国家改革和开放的丰硕成果,就必须保持一定程度的开发,寻求发展特色经济和保护生态的契合点,并基于政策支持的角度,处理好点上特色产业发展与面上生态功能发挥的关系,处理好功能区内经济发展与生态保护的关系,处理好区际提供保护与享受保护的关系。
[15]最后,限制重点生态功能区“开发”,并不限制其“发展”,一定程度的农业开发以及能源和矿产资源开发都是被允许的。
因此,要坚持“保护优先、适度开发、点状发展”的原则,把生态环境保护、生态经济发展作为主攻方向,因地制宜发展特色产业,完善利益补偿机制等,逐步建成特色鲜明、环境优美、人民富裕的重点生态经济区,对全省乃至全国发展做出重大贡献。
2.政策思路
四川重点生态功能区的产业政策应坚持“服务于主体功能定位、充分发挥比较优势、促进区域协调发展、政府主导和市场机制相结合”原则来制定。
总体思路是:
以科学发展观为指导,按照“五位一体”的基本要求,彰显“五大发展理念”,同时遵循产业发展的一般规律,把保护生态环境作为主要任务,“保护优先,适度开发,点状发展”,正确处理产业发展与生态保护的关系,[16]促进产业结构调整与优化,实现产业组织合理化,促进产业技术进步,科学引导和合理进行产业布局。
3.政策重点
一是不断优化产业空间布局。
按照面上保护和点状开发相结合的原则,严格开发内容,控制开发强度、开发范围、开发时序,引导鼓励产业园区化、循环化、专业化、集群化发展,逐步形成紧凑、集约、高效、生态的产业空间格局。
加强对各类开发园区和组织主体的监管,促进园区生态化发展。
继续采用“产业飞地”模式,注重飞出地与飞入地之间在资源配置、园区建设、利益分配等方面的协调和配合,并从体制、机制、政策上为“产业飞地”发展创造良好的条件。
二是重点扶持特色产业发展。
一方面,在资金上进行支持,专设特色产业扶持基金,并畅通其融资渠道,支持四川重点生态功能区利用其独特资源发展特色产业;
另一方面,在资源上进行扶持,包括先进的技术要素、完备的市场要素、现代化的管理要素以及高效的信息要素等。
三是建立健全利益补偿机制。
按照“谁破坏谁恢复”“谁污染谁治理”“谁受益谁补偿”的原则进行生态补偿,并采取资金补助、定向帮扶、对口支援等形式进行补偿;
[17]完善有利于生态保护的税收制度,扩大税源范围,明确税率标准,创新征税模式,夯实地方财税基础,为政府财政转移支付的实现提供保障。
四是设置严格的产业环境准入标准。
按照生态功能保育和恢复原则设置产业准入的环境标准,对区域内产业活动进行严格管控。
制定环境准入负面清单,明确禁止准入的新(扩)建产业和行业名录;
制订严格的污染物排放规定,倒逼产业退出、产业或企业转型升级;
根据环境标准划定生态红线,严禁有损生态功能、对生态环境有污染影响的开发活动;
[18]实行生态保护优先的绩效评价,建立有利于资源环境保护的政绩考评体制和机制。
(二)产业政策的主要内容
要按照四川重点生态功能区功能定位和发展方向,围绕“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大核心任务制定和实施产业政策,促进区域特色产业发展,加快构建区域特色产业体系。
1.产业结构政策
在国家产业政策的指导下,结合四川省重点生态功能区的实际,专设特色产业扶持基金,做大做强特色产业(接续产业),推进特色产业集聚发展;
延长和完善产业链,主要围绕发展现代农牧业,形成集生产、加工、运输和对外营销于一体的产业链。
按照市场化、生态化要求,建设一批既彰显地方特色又具有规模优势的农牧产品生产基地。
协调产业发展与生态平衡之间的关系,因地制宜地适度发展生态旅游和观光休闲农业。
按照政府引导和市场参与的形式,加快形成第一与第三产业互动、三产联动和产区共融的发展模式。
大力发展循环经济,形成有利于低投入、高产出、少排污、可循环的政策环境。
2.产业组织政策
针对四川重点生态功能区地广人稀的特点,引导和鼓励组建多种形式的农民专业合作组织,并加大对其的技术推广力度和项目扶持力度;
围绕打造地域经典性品牌的目标,积极实施特色产业集群促进政策,通过产业集群降低中间成本和提升产品市场知名度,拓展产品利润空间;
积极推动跨区合作机制,实现优势互补;
根据市场需求,将资源的采集、资源的转化和产品的集中投放等布局在不同的区域。
3.产业技术政策
加快推进技术革新,力求尽快全面淘汰传统低效高耗产业技术。
鼓励有利于环境保护的科技创新,提高优势资源采集效率和转化效率,并建立和完善奖惩机制。
同时,善于利用市场倒逼技术改革,注重新技术引进和应用;
依托国家和省级对外开放的战略契机,建立行业技术创新中心,加快与国外市场的技术合作开发;
注重人才培养,开展针对本地特色产业发展需求的劳动技术技能培训。
4.产业布局政策
强化空间引导,无论是编制产业专项规划还是布局重大产业项目,都必须符合重点生态功能区的主体功能定位。
在不妨碍生态功能发挥的前提下,合理利用区域内资源,适度发展特色产业,并进行集中。
适度控制工业用地,将已有的工业园区改造成为“低消耗、可循环、少排放、零污染”的生态型工业园区;
根据重点生态功能区不适合大规模集聚人口和产业的实际,有序外迁产业和企业,继续实行“产业飞地”发展模式,使区内的生态功能与重点开发区的产业功能在区域空间上进行置换,并辅以财政和税收等优惠政策,促进“产业飞地”健康发展。
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