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从云南的生态文明建设过程来看,缺乏合理促进生态文明建设的产权制度,导致了云南由于透支资源而产生的“生态赤字”现象,造成了生态环境的不断恶化,[2]所以亟须在生态文明建设的制度上进行创新,而这个制度创新的核心是产权制度的设计及其改革。

一、云南生态文明建设中产权制度创新的需求诱致

1.产权制度供给不足

长期以来,云南一直存在生态资源的产权不明晰或多重产权问题。

例如,土地资源、森林资源、草地资源名义上属于全民所有或集体所有,但在生态产权没有明晰的情况下,所有的企业和个人都有使用生态资源的自由。

这造成的结果是能够产生正外部性的生态资源如树木、草坪、环境基础设施等会出现供给不足,而接纳负外部性的生态资源如大气、水体、土壤等则会被过度污染。

一方面,投资者没有为其付出的成本得到全部收益,另一方面,污染者没有为其产生的负外部性行为付费,也没有对生态资源进行补偿性的投入,结果可能是生态资源由于投入不足和过度使用而产生破坏、退化甚至衰竭现象。

[3]云南目前生态环境恶化的重要原因之一是对环境保护不力,而环境保护不力的重要根源在于缺乏有效的产权制度供给,从而难以调动人的积极性和创造性来保护环境,由于经济主体具有追求尽可能大利益的内在特性,在外力干预下,它总是会不顾社会利益而追求单个利益最大化,从而牺牲生态环境而追求自身最大的利益。

2.环境产权界定困难

当前我国的环境保护法律体系中,关于环境产权的概念还未明确界定。

为了使外部环境自然资源的成本与利益内部化,十分有必要明确地界定环境产权。

但是,由于环境资源具有弥散性与流动性的特点,没有明确的排他性和可转让性,环境产权的界定非常困难,如大气、江河等自然资源就十分难以界定产权。

另外环境属于公共物品,环境产权的主体是国家,但环境公有产权的实际运作中却产生了一系列问题,如同国有企业产权失效一样,强制性的公共产权导致人人皆有变成人人皆无,从而引起委托失灵和代理失灵,同时控制权“创租”、“卖租”等机会主义和败德行为盛行,经济效率因此严重受损。

[4]

3.土地所有权的多级代理和所有权虚置

《中华人民共和国土地法》规定,国有土地、森林、草地由省、市、自治区及县以上各级政府代理,形成国有土地所有权的多级代理制。

土地所有权的多级代理必然造成所有权虚置,国家所有权是虚体,各级政府管理权是实体,各级政府的土地管理权决定土地的供给,完全取代了国家和集体的所有权及各种利益。

这种土地产权制度导致非农使用土地没有租金和级差地租,没有外部性成本。

土地所有权虚置表面上看没什么问题,但由于所有权不明晰引起的对土地的侵蚀行为、对经营权的种种限定和不稳定的预期等问题,却不容忽视。

云南地处长江、珠江、澜沧江等大江大河的上游或源头,山地面积占总面积的94%,良好的生态环境和自然禀赋就是资源,就是资本,就是参与激烈市场竞争的后发优势,但土地的多级代理和所有权的虚置问题,制约了云南生态文明建设的进一步推进。

4.生态资源权属混乱,土地流转属性不明显

产权制度作为一种基础性经济制度,影响着经济运行效率。

只有市场交易主体对其所交易物品拥有明确的排他性私人产权,才能保证市场交易的顺利进行,否则就会导致外部性的产生。

由于所有权的虚化,一些公有生态资源,如国家、集体所有的森林、草地的权属混乱,甚至无人负责,使公有生态资源的使用出现“免费搭车”现象,从而产生外部不经济、资源的过度使用和环境的严重破坏。

另外,目前土地的最终处分权既不属于集体,也不属于农户,土地承包权利的约定仍然是以集体与农户的单边行政契约为主,缺乏市场机制的作用,双方谈判地位不对等,缺乏市场机制下财产关系运作的自我稳定性。

因此,承包土地跨区域、所有制调整的可能性很小,限制了土地流转的可能性。

尽管十七届三中全会以来允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营,但由于云南土地经营流转市场的发育滞后,现实中土地流转依然困难。

然而,土地流转对于促进规模化经营,激发企业、个人参与生态文明建设具有重要的意义。

二、产权制度缺失对云南生态文明建设主体行为的影响

1.对企业、个人行为的不利影响

首先,不利于形成稳定的预期。

产权缺失使承包权的长度和强度难以到位,各级政府往往会利用管理权优势来干预承包者的生产经营权,扰乱了承包主体的预期,使承包者对土地承包期限延长的预期并不太高,也不愿在耕地、山地或草地上进行大规模长期投入,导致对资源的掠夺性开发,恶化了生态环境。

其次,不利于生态文明建设资金的筹集。

云南生态环境恶劣地区的居民收入水平低、资金少,而生态环境治理投资大、周期长、见效慢的特点往往使他们不得不维持原有的生存生产方式。

如果他们拥有的土地承包权利是一个完整的物权,可以自由抵押获得贷款的话,生态环境治理资金的筹集就会容易许多,从而刺激当地居民大力发展生态产业和循环经济,正确处理开发与保护的关系,实现经济效益和生态效益的统一。

但是“国家所有”导致的产权缺失使金融资本难以进入农村,使农村土地承包经营权抵押的设定出现了操作困难。

再次,不利于实现规模收益和外部效应“内在化”。

生态产业一般具有生长时间长,劳动投入少的特点,需要进行规模经营。

[5]而土地“集体所有”隐含着平均分配和村组分割占有。

云南目前土地流转市场发育不足,通过交易实现规模经营的可能性还难,面积太小使生态产业经营者难以高效利用生态产品,管护成本高,一些外部效应无法“内在化”。

2.对地方政府行为的负面影响

首先,容易产生依赖心理。

由于生态文明建设是一项系统工程,短期内很难出绩效,另外,云南位于我国长江、珠江等流域的上游,也处于东南亚几条大河的上游,是我国乃至东南亚地区的一条重要生态屏障。

这使得云南一些地方政府存在严重的“依赖心理”,认为云南的生态文明建设应是国家行为,应由国家负起全部责任。

而退耕还林、禁牧还草等占用的大量土地减少了各级政府当前的土地收益,使云南各级地方政府将目光转向国家生态环境治理款项,以求通过获取国家大量转移支付拨款弥补其收益损失,刺激了地方政府依赖国家生态建设款项的欲望,甚至与民争利。

其次,容易形成新的生态破坏,使治理进度赶不上破坏速度。

由于云南各级政府财力有限,生态文明建设不可能全方位展开,只能先治理生态环境恶化比较严重的地区。

但是各级地方政府为了追求自身利益最大化,加大了对未保护和治理土地的剩余索取,加剧了耕地、山地、草地的退化速度。

如一些地区为了不影响本地的财政收入和经济发展,盲目开发建设水电站,随意滥伐森林的事例屡见不鲜。

再次,不利于生态文明建设的可持续发展。

生态产品是公共产品,产权界定不清,缺乏明确的产权主体,导致公有财产沦为无主财产,消费者无需付费即可消费,缺乏对使用者的有效约束与监督。

[6]而生态产品的养护方则是云南各级地方政府相关部门及广大当地居民,养护成本高而回报低,使林草水养护方的积极性受到影响,影响生态文明建设的进一步发展。

三、创新产权制度,推进云南生态文明建设

1.完善自然资源产权制度

产权学派认为,治理生态环境的关键是明确自然资源产权,让市场来决定自然资源的配置,以实现最优资源配置,从而达到建设生态文明的目的。

我国实行自然资源国家所有制,在资源开发利用以及资源转化为资产的过程中,资源的占有、使用、处置、经营均由国家来决定。

云南资源耗竭和环境恶化的根源在于产权不明晰和产权配置不当,只有明晰的产权才能对滥用资源和污染环境构成阻隔屏障。

我国法律规定的资源绝大部分属国家所有,因此,云南必须完善自然资源产权制度,明确各级政府、各类企业和个人对自然资源的产权关系,对自然资源的合理开发利用,强调国家的资源收益权,使国有资源的所有权在经济上得到充分体现,以提高资源使用成本,遏制对资源的过度开发浪费行为。

2.明确环境产权

若能明确界定环境产权,形成相应的制度安排,使环境资源的外部成本内部化,那么就会改变成本与收益不相称的局面,就会促使产权拥有人指主权国家和产权使用人指购买环境产权的企业愿意为生态文明建设投入改革成本。

环境产权界定的范围既包括现有的自然资源和自然环境,又包括破坏生态环境与资源所造成的侵权和经济损失。

对产权难以界定的自然资源和自然环境,如空气、河流,云南可以通过划分各地区一定的责任范围,如合理分摊环境治理费用和严格法制约束,制定出明确的奖惩规则。

对无法避免的资源消耗和环境污染,可以通过政府作为维护生态环境的代表与污染者之间进行环境产权与排污权的付费许可污染的交易以及排污权的产权交易,尽可能减少环境污染和无节制使用自然资源及由内部经济性行为导致的外部非经济性行为。

这就要求云南要建设一个完善的排污权市场,使排污权成为企业的一种生产要素,使企业能优化配置和节约使用排污权。

3.引入激励竞争机制,建立市场化的生态公共产权模式

这是云南生态产权市场优化的第一步,也是目前条件下的最重要一步。

在这个过程中,首先要将生态产权所有权代理市场化,然后将生态资源的使用权获得市场化。

作为资源的公共产权主体,国家是个抽象的、不清晰的集合,权利无法被具体界定到某个人,因而,要切实行使资源的所有权,国家必须把这一所有权委托给中央政府;

而中央政府又必须委托给中央政府各部门和地方政府去管理;

各部门和地方政府又不可能全面控制和管理这些资源,它们必须寻找代理人直接管理。

这样,生态资源的产权必然被层层委托给众多具体代理人去行使,其间必然经过很多环节,每个环节的代理人与它的委托人的利益目标都会存在差异。

由于国家代理人的政府和它的各级代理人利益目标差异,以及各级代理者的机会主义行为,生态资源所有权代理主体在没有约束和竞争的情况下将产生严重的“政府代理失效”即“政府失灵”。

[7]当前,解决云南生态代理“政府失灵”的有效途径是引入自然资源产权代理者竞争机制,即引入政府间竞争。

引入自然资源产权代理者竞争机制的基本做法是把生态环境保护纳入各级政府“政绩”考核的指标体系,并把传统的GDP核算转化成绿色GDP核算,以量化评估各个代理人的生态环境保护绩效。

所有者缺位,企业经营者的权利与责任不对称,使国有企业经营管理阶层疏于对资源的节约,造成了资源浪费和非效率配置。

所以,云南必须打破“公有”―“公用”―“公营”中的“公用”、“公营”运行范式,把所用权和经营权按生态资源公共性、外部性,做技术性分离,明确所用权和经营权各自的权能,引入民营企业、外资企业等非国有企业参与生态产权的经营和竞争,使国有企业从部分生态资源的经营领域退出,形成多元化、市场化的生态资源经营制度。

另外,对生态正外部性的产品,政府可选择激励性补贴、政策性金融支持、税收减免、技术支持、优先采购支持等手段激励扩大生态正外部性生产;

而对生态负外部性的产品,可通过法律禁止、政府规制和道德约束三种手段抑制和消除生态的负外部性,从而达到生态外部性求解的产权制度优化。

[8]

4.建立生态产权混合市场模式及其运行机制

生态产权交易多种多样,既有使用权与使用权的交易,也有使用权与所有权的交易,但最彻底的产权交易是所有权交易。

在生态环境资源具有完全的竞争性和排他性,外部性可以忽略不计的情况下,生态环境资源的所有权交易能增加交易的长期收益预期和减少交易的不确定性,因此能提高交易的收益,特别在交易对象的效用收益在较长时期分布时,更能提高交易双方的剩余。

尽管云南生态效率低下根源于“公”权,但提高其效率的出路未必就在于“私”权化,所以,云南生态产权市场的完善,最终需要将部分的生态环境资源的所有权私有化,形成公私产权接轨的生态产权混合型模式,为云南的生态文明建设奠定良好的产权制度基础。

根据云南的生态资源状况和生态产权现状,我们试对其产权制度改革作如下安排:

1生物性可再生自然资源。

这类资源主要包括各种动物、植物、微生物及其周围环境组成的各种生态系统,如草地、森林、野生动植物等。

这类资源具有循环再生能力。

只要人类活动遵循生态规律的要求,生物性可再生自然资源即可周而复始地生长,为人类长期利用。

所以,国家可以法律形式确认草地、森林、野生动植物等生物性可再生自然资源归属于不同的主体所有。

云南对这些自然资源的所有权安排,可借鉴国外经验,根据生态效益的大小安排所有权。

对生态草地、生态林、珍稀动植物继续保持国家所有;

对一般的生产性草地、经济林地等所有权,云南可通过拍卖或授权的方式转让给其他所有者,构造出国家、集体、企业、个人、社会组织所有的多元所有权结构,以充分调动各方面的积极性,防止资源被滥用。

2非生物可再生自然资源。

这类资源主要包括土地和水等,其特点是虽然没有生命,但具有可以恢复和循环利用的特点。

只要人类合理利用,它们就能成为人类永久利用的自然物质。

因此,在一般情况下不需要改变其国家或集体所有的性质,而对一些非紧缺性土地,如荒山、荒地等,云南可以在规定其目标用途如植树后把其所有权拍卖,以激励企业和农户的长期投资,避免这些土地的生态状况继续恶化。

3不可再生自然资源。

不可再生自然资源指包括铁、煤、石油等各种金属和非金属矿物在内的矿产资源。

不可再生自然资源具有鲜明的耗竭特点。

对于这类特殊的资源,世界上绝大多数国家都通过立法确认其作为社会财富归国家所有。

我国也在法律中明确规定矿产资源的所有权一律归属国家。

面对我国人均矿产资源日益减少的严峻形势,对多数矿产资源应继续坚持国家所有的政策,但对一些非紧缺而没有规模开发效应的小矿山,如小煤矿、小铜矿等,云南可通过拍卖方式把其所有权出售给企业或其他经济组织,以克服矿产资源因“无主”而形成小矿山乱挖乱采的状况;

还有利于引入竞争和价格机制,改变云南目前矿产资源因“无价”而粗放开发和浪费使用的现状。

参考文献:

[1]盛世兰.科学发展观视野中的云南生态文明建设[J].昆明:

西南林学院学报,20214.

[2]汪戎,朱翠萍.“生态赤字”的制度因素分析[J].昌明:

云南社会科学,20214.

[3]胡阳全.云南民族地区的生态环境保护[J].昌明:

云南民族大学学报哲学社会科学版,20215.

[4]卢现祥.西方新制度经济学[M].北京:

中国发展出版社,2021.

[5]崔亚虹.民族地区生态状况与生态文明建设的四维路径[J].沈阳:

辽宁师范大学学报7社会科学版,20213.

[6]诺斯.制度变迁与经济绩效[M].上海:

上海三联书店,1994.

[7]唐英.论我国生态产权制度改革[J].北京:

财经政法资讯,20212.

[8]廖卫东.生态外部性求解的产权制度优化[J].北京:

当代财经,202112.

篇二

《浅析我国生态文明建设中法律制度的构建》

摘要生态文明建设，必须要建立一种完整的生态文明制度，以法律制度来保障生态环境的和谐发展。

通过改革并完善自然资源的用途管制、生态补偿和自然资源产权等法律制度。

本文结合我国生态文明建设的现状并对其法律制度的构建进行浅析。

关键词生态补偿制度资源用途管制生态文明

作者简介：

才中，青海民族大学。

中图分类号：

D922.6文献标识码：

ADOI：

10.19387/jki.1009-0592.2021.06.016

一、概述生态文明的提出及基本含义

随着人类文明的快速发展，各个国家提出生态文明建设是一个国家健康发展的必然的选择，我国也不例外。

生态文明建设的提出促使着各个国家的执政理念发生了质的变化，也是人类文明史上的一次质的飞跃。

在我国2021年的10月份，中国共产党的十七大报告中明确概述了要实现全面建成小康社会的奋斗目标的时候，首次提出了要建设生态文明。

之后在2021年的11月份召开的党的上，号召全国人民共同努力并更加积极地热爱大自然，保护生态环境，走向新时代要求下的中国特色社会主义生态文明。

我们要建设新时代要求下的生态文明，必须要达成生态行为文明、制度以及意识方面的文明等基本的共识。

生态文明指的是我们全人类在改造客观大自然的过程中，按照并遵循一定的社会、经济和自然的规律，并采取生态化的生产和生活的方式去改善人与自然、人与社会和人与人之间所产生的制度的总和。

二、现行法律在保障生态文明建设中存在的问题

生态文明的建设与和谐发展必须依赖于一系列法律制度来做保障，但是现行法律制度与新时代要求下的生态文建设发展得并不是非常协调，法律制度最初是为了资本主义的有序发展而存在的，也就是为了资本主义时期的工业文明的发展而服务的。

随着社会经济发展，现行的很多制度并不能满足新时代要求下提到的各种发展要求，包括生态文明建设。

也就是说并没在法律制度中反映出来，比如说生态文明建设的相关主体、责任制度、产权不分明等问题导致我国生态文明的建设很难在国内统一落实。

因此，以现行的生态文明的法律制度现状中存在以下问题。

一缺乏生态相关的法律制度及立法理念错位

我国的根本大法《宪法》，对我国各项制度的制定和实施都确定了总的方向，是我国公民和法人的行为准则。

2021年修订的宪法序言当中明确提出了要推动物质、政治和精神等文明协调发展的战略目标，但是没有提出生态文明建设这一重要目标，导致了与生态文明的建设相关的各项制度都没有宪法依据。

因此，鉴于生态文明建设和发展中提出的不正当的政绩观和认识上的缺陷等原因，对很多生态文明建设所需的制度，比如自然资源的产权制度、自然资源的用途管制、生态补偿制度、排污权交易制度和环境损害赔偿制度等相关制度，还有气候变化法、核安全法、地下水水资源管理条列等相关法律一直没有通过立法环节来制定相关法律来保障。

目前我国在生态文明建设方面实行的主流立法理念是以宪法作为主导，以环境法作为基础的，以自然资源法为主干的，其他的法律法规、规章制度等部门法作为补充，它是以生态保护所带来的经济效益作为该体系设置的理念，而不是生态效益，仅仅关注眼前的小的经济效益。

而放弃了长远的生态发展，甚至仅仅抓住局部的经济利益而放弃了新时代要求下提到的整体的生态可持续发展。

在这种理念导致我国环境保护方面侧重于防止污染，而对环境的保护和改善方面缺乏具体的措施，只是仅仅做了原则性的规定。

二缺乏监管和执法不到位

现如今与我们人类共同的栖息地，即全球上发生的环境的事件是非常多的，大到全球变暖、使用核武器而破坏我们共同的家园，小到与我们的生活息息相关的环境污染等事件的发生是非常频繁的。

问题是针对这些事件，相关政府出台的措施是越来越多的，但是环境污染等事件的数量并没有减少，反而随着社会生活的各个方面的快速发展，环境污染的数量反而逐步增加，关键原因在于法律制度体系本身存在很多问题以外，更重要的是监管和执法方面的缺乏。

现实中我们采取的那些治理措施我们进行反思，可以看出从污染者而言，发生这些事件之后一般情况下采取的是经济处罚，但是有巨额收入的大的企业来说光在经济上进行处罚，并没有起到一种威慑作用，经济处罚对这些企业来说什么都不是，同时这些企业也愿意接受这种惩罚。

从我国执法现状可以看出，有执法和监管不到位、采取一条河水的治理方式导致相关部门遇到问题时候执法部门相互依赖、相互推诿的情况严重，导致执法行为的效率低下等问题。

三立法授权使得法规体现该部门的利益

我国立法机关对于专业性比较强的法律的制定，是要委托给相关行政部门起草法律，最后由我国立法机关来把关并通过。

这样做虽然是解决了专业性比较强的难题等问题，但是这样做就有一种弊端，那就是该法律的制定中充斥着该部门的利益。

另一种是比如说修订的《环境保护法》的第15条明确规定：

“国务院环境主管部门制定国家环境质量标准。

省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未做规定的项目，可以制定地方环境质量标准;

对国家环境质量标准中已作规定的项目，可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准。

地方环境质量标准应当报国务院环境主管部门备案”。

这个条款就明确规定了国家层次的环境质量标准的规定权限授权于中央政府环境相关的主管部门，此机关未规定的，要授权到省一级人民政府来制定地方环境质量标准。

这样一来就出现了地方环境政府部门之间产生的博弈以及中央政府环境部门和相关政府部门之间发生的博弈，因此在全国范围内统一实施具有很大的难度，同时在地方上更容易形成各地互异，而且会在一定程度上影响执行。

三、生态文明建设法律制度之合理建构

鉴于上述的问题，以及建立生态文明建设之需求，笔者认为可以从以下几点对生态文明建设之法律制度进行合理的建构：

一完善与生态文明相关的法律制度以及立法理念

纵览我国现阶段所采取的生态文明建设相关的法律制度，它所涉及到的范围是非常广泛的，并数目可观，但是恰恰这些法律制度对于生态文明建设方面所起到的效率并不乐观。

与生态相关的立法理念不应该停留在理论界，必须是以法律原则或者公民权利的形式明确于宪法当中，要成为生态文明建设的总的方向。

同时还可以将把新时代要求下提出的可持续发展列入生态文明建设当中，以此来确立并完善生态文明建设之立法的指导思想。

针对生态文明建设之法律制度的不完善，笔者认为要明确并完善自然资源产权制度、自然资源用途管制、排污权交易、生态补偿制度和环境损害赔偿制度等。

现阶段我国自然资源产权是以集体和全民所有两种主体来实施，但在实践当中就出现了国家与集体和个人之间，因争夺资源导致很多资源遭到毁损，公共资源成为了腐败和浪费的代号。

鉴于这种现象我们明确自然资源的产权，即使用自然资源的主体，在有效利用自然资源的同时也要起到一种保护生态环境的作用，并对自然资源得到合理地支配。

在“十一五”规划当中明确提出了四种主体功能区的规划，即限制、优化、重点和禁止等四个方面开发的规划②。

结合我国国情，并针对环境功能区，依照不同的区域、功能和用途采取适合自身的生态绩效和政绩考核标准。

在限制开发区域内主要以核算生态产品的价格，在重点开发地区以考核服务业和工业的产品价值。

面对复杂的生态补偿机制，涉及到中央与地方、东西部地区与上下游地区等重大利益，很难形成统一的意见，因此我们将把生态补偿作为一种法律制度，必然为我国生态文明建设作保障。

现阶段我国环境损害赔偿制度难以支持生态损害，因此我们要加强损害赔偿制度方面的立法，并通过生态损害救济基金制度、民事责任制度、专门的环境公益诉讼等制度完善我国环境损害赔偿制度。

二建立并完善生态文明建设保护机制

我国一般通过行政救济方式与司法救济方式对实践中存在的环境纠纷进行处理。

采取此处理模式，涉及到的利益广泛，影响深远，能够避免环保事故所带来的对大气和土壤等方面造成严重污染。

同时，对于环境损害赔偿责任的这一问题得到有效的解决，同时又能保证公平和正义，应当同时接入司法和行政两方面的救济方式，应当先由权威的第三方做出全面的评估以后，依据第三方得出的结论由相关的环境行政部门依照相关的法律法规、法律程序做出环境赔偿决定，最后由司法机关对相关的行政部门做出的决定进行审理后，做出裁定或者判决。

因此，对我国现行的