新农村建设中乡镇政府职能转变的分析文档格式.docx
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推进招商引资,增加就业和财政收入。
履行好促进乡镇经济发展职责,既要有科学的产业规划,还要有区县级经济部门的积极支持和配合,才能真正实现乡镇全面、协调、可持续的科学发展。
单单仅从这一点看来,乡镇的政府职能改革就势在必行。
首先,乡镇的经济发展要有科学的产业规划。
乡镇的经济发展规划要和区县的5年规划同步,由区县发展改革部门根据乡镇的实际统一制定,由区县级政府颁布,各乡镇实施。
如果市场和经济形势发生重大变化,规划可随之做出适当的调整。
比如:
城郊乡镇要作为城区的卫星,重点配套工业经济和城市经济,发展中小企业、果蔬基地和提供城市休闲空间等;
交通干道乡镇重点应在城镇化,农业产业化,农产品加工等;
山区乡镇重点应在生态建设、林业经济、特色经济、畜禽养殖等。
有了规划就有指导、有目标,不会出现今天搞这样,明天搞那样,东一榔头西一棒,甚至留下烂摊子。
其次,乡镇的经济发展要有经济部门的支持和配合。
部门掌握着项目、资金、技术、审批权等重要资源,乡镇熟悉辖区的资源优势和基础条件,乡镇的产业发展、产业调整必须依赖乡镇和部门的有机融合。
如果部门把自己摆在领导的位置上,乡镇的事不是主动去解决,而是需要乡镇上门“公关”,必然增加关系成本,影响工作效率,导致项目、资金的摆布不科学。
当然,乡镇必须积极研究发展路子,创造和改善发展环境,否则,部门也只能“干着急”。
(二)加强农村公共服务重在财力支持和政策倾斜
加强农村公共服务,是还原乡镇政府的本质,解决政府的缺位问题,是乡镇政府职能转变的重点。
农村基本公共服务主要包括:
为农民提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障、基本健康保障,维护生存权;
加强农田水利和乡村道路、节水灌溉、人畜饮水、农村沼气等农村基础设施建设,为新农村建设提供农业科技创新和技术推广服务,为农民群众及子女提供基本的教育和文化服务,增强发展能力。
要提供这些基本公共服务,既需要大量的财力、物力,也需要积极的政策倾斜。
首先,乡镇公共服务需要上级财力支持。
公共服务具有公益性和公共性,是回报给社会和公民的非盈利性服务。
乡镇公共服务的根本在于投入,而乡镇财政能力非常有限,根本没有财力用于能够直接获取收益的公共服务,乡镇政府心有余而力不足,要真正搞好公共服务,只有依靠上级支持财力、物力。
其次,乡镇公共服务需要上级政策倾斜。
在政策导向上要始终坚持城乡统筹,优化资源配置,引导国家资源、社会资源和市场资源流向农村,逐步实现城乡均衡化。
特别是农村教育、卫生、农业技术推广等比较容易通过政策引导,提高农村服务水平。
(三)加强社会管理需要有充分的授权和必要的功能
乡镇社会管理职责的具体内涵主要包括宣传国家法律法规,贯彻执行上级各项政策;
培育、管理和规范社会组织;
调整社会利益关系;
化解社会矛盾,维护社会公正、社会秩序和社会稳定;
孕育和谐文明的社会氛围,创造良好的社会环境,做到每个公民各尽所能、各得其所。
社会管理工作量大面广,要做好必须具备一定的权力和功能。
首先,乡镇社会管理要有充分的权力。
乡镇的社会管理就是解决各种复杂矛盾和问题,比如:
安全监管,信访稳定,社会治安,公共突发事件,贯彻落实各项政策等等。
解决这些问题既要有需要承担风险和责任。
按照有责有权、权责对等的原则,履行社会管理职责必须有相应的权力去约束管理对象。
其次,乡镇社会管理要有完善的功能。
有了权力还要有发挥权力的工具,一是要有适应社会管理的体制保障,每一项管理职责能够落实到具体的机构和人员,比如解决社会治安问题应该有政法工具;
二是要有适应社会管理的机制保障,比如由乡镇管理的机构和人员怎么得到上级业务部门的指导,由部门派驻乡镇的机构和人员怎么接受乡镇党委政府的领导。
(四)推进基层民主
推进基层民主要维护和发挥好村民自治,乡镇是我国政权结构的最基层,乡镇政府不能把村组当成下属行政组织,以行政命令的方式进行管理,而应该加强对村民自治组织的指导和服务,充分发挥自治组织的作用,自我管理,自我发展,提高村民自治组织的管理能力。
推进基层民主还要做到党务、政务、村务公开,实现阳光操作、透明服务,让群众参与决策和监督,农村和谐才有基础。
二,乡镇政府职能转变的制约因素探析
以上论述了乡镇职能的具体内容,下面就合理定位乡镇政府职能,推动乡镇政府职能转变的制约性问题做一阐述。
目前各乡镇政府存在着职能“缺位”与职能“越位”的问题,与“越位”问题相比,“缺位”问题更加突出。
据此可以认为制约职能转变的有如下四大因素:
1.与事权不相称的财力。
目前乡镇的财力主要用于发放人头经费,干事的钱非常紧缺。
一个中等发展水平的乡镇75%以上的财力用于乡镇机关和事业单位人员工资支出,还有约15%的财力用于招待、通讯、交通等办公经费,真正能够用于发展公益事业的资金仅有10%左右。
在这种情况下,大部分乡镇根本没有多少财力用来兴办公益事业、开展公共服务。
农村税费改革后,乡镇财政大多依靠上级转移支付,乡镇财政的支付能力和自主能力都较差,掣肘了乡镇提供农村公共服务的能力。
农村农田水利和乡村道路基础设施建设都还比较薄弱,但乡镇普遍指望上级财政支持,而且乡镇一般还会截留部分上级的项目资金,用来保乡镇的运转。
很多乡镇还保证不了公务员的津补贴,保证不了事业单位的正常运行经费。
2.缺少自主权的工作机制。
调研中发现,乡镇政府作为最基层的政权组织,上级政府和几乎所有部门都可以对其发号施令。
乡镇政府突发性、应急性的事务非常多,自身的工作安排经常被打乱,工作的自主权很小。
尤其当上级的考核指标过多过滥时,乡镇政府只能把主要精力放在完成上级交办的任务、应付各种的检查评比上,而没有足够的时间去谋划本地区的发展。
3.不相协调的条块关系。
近些年来的县乡关系调整,都是加强县直部门权力,削弱乡镇政府的权力,如工商、税收、林业、教育、卫生、国土部门管理体制的调整等。
对此,乡镇干部戏称为“上级部门垂直了,乡镇政府捶弯了”。
在这种体制下,乡镇政府对本地区各种资源的配置能力和经济社会的管理能力越来越弱,但当某个方面的工作出问题时,上级党委、政府追究的往往却是乡镇的责任。
乡镇与部门的关系不顺畅,部门总愿意把自己当成领导,高出乡镇一级,习惯于把责任放下去,权力收上来;
事情派下去,利益拿上来。
突出表现在:
部门片面强调乡镇的机构和人员编制,疏于对现有人员的业务指导培训、提高业务技能,乡镇普遍感到有人用不上;
对于责任和事情常常以“属地原则”为借口下放,但同时不把相应的行政审批许可下放,不把利益交给乡镇。
4.不相适应的干部队伍。
尽管改革开放20多年来,乡镇干部的素质有了较大改善,但与新形势下乡镇政府职能转变的要求相比还难以适应。
不少乡镇干部没有接受过正规的大中专教育,法律、经济、管理、农业等方面的专业知识缺乏。
同时,乡镇干部长期习惯于行政推动式的工作方式,主动为农民服务的意识还没有完全树立,其积极性不高。
造成乡镇干部积极性不高主要原因在于:
一是收入分配机制问题。
行政人员和事业人员在一个“锅里”拿工资,做的事情也都是大家的,而事业人员的工资待遇要少,这样挫伤了事业人员的工作积极性。
只有少数财力比较好的乡镇,实现了公务员和事业人员统筹。
同时,公务员的津补贴实行财政统筹,也给乡镇调动职工积极性带来了手段缺失的难度,干好干坏一个样,干与不干一个样,不违纪、不犯法,津补贴照常拿。
二是干部交流问题。
乡镇干部交流不畅,也是干部积极性不高的重要原因之一。
一方面,我镇由于体制调整后,镇级机关和县属事业单位的人员普遍偏多,没有交流空间,乡镇与城区的干部交流受到梗阻,乡镇一些优秀的干部难以通过自己积极工作,获得改变工作环境的机会,慢慢地安于现状,热情不足了。
另一方面,一些乡镇领导认为,乡镇领导与部门领导没有放在同一平台上,搞出成绩也难到部门当领导,所以个别乡镇领导宁当“维持会长”,不求有功,但求无过。
三是乡镇机构编制的不适应问题。
乡镇领导职数偏多。
领导多了,在分工上有交叉,一个科室面对多个领导,无所适从,领导缺抓手,工作容易懈怠。
乡镇的机构编制管理与实际有些不适应,乡镇的机构和编制分为行政和事业,在人事工资政策上有较大差别,但乡镇的工作是“一个面”,不是“一条线”,而且乡镇的行政和事业都是服务型的,乡镇的实际工作常常是打总体战,分不开行政和事业,实现不了“政事分开、互不混岗”的要求。
三,如何科学有效地进行乡镇政府职能转变。
乡镇职能科学转变是农村现代化的一个重大而又紧迫的课题,关系新农村建设的健康推进和全面小康社会目标的如期实现,这也是构建社会主义和谐社会,有效践行科学发展观的必然要求,是时代的要求也是人民的呼声。
科学有效地转变乡镇政府职能可以从以下几个方面进行实践:
1,乡镇工作必须转变。
税费改革后,乡镇工作面临许多困惑,尽管按照中省部署经过多次改革,取得了一定成效,但是乡镇职能转变没有根本突破,不少乡镇上班“轮流坐庄”,干部仅仅有三分之一的时间留在乡镇上,还有不少干部只领工资不上班。
针对这种现状,引发理论界的乡镇“存废”只说,归纳起来就是“撤销论”,“保留论”,“自治论”。
其实乡镇工作就是社会学讲的社会治理,从中国封建社会的“皇权”到现在人民当家作主,国家从来没有放弃过乡村治理,这是因为我国长期处于农耕文明阶段,这就是中国的国情。
我国目前尚处于工业化初期,“三农”问题始终是我过现代化建设长期而艰巨的任务。
乡镇一级是“三农”问题解决的直接组织者和解决者。
是党和政府联系广大人民群众的纽带和桥梁,因此,乡镇工作只能加强不能削弱甚至是撤销。
实践证明,只有坚定不移地加强乡镇工作,才能使得推进乡镇政府职能转变变得可能和行之有效。
2,乡镇职能必须创新。
创新就是解放思想,更新观念。
解放思想,黄金万两。
观念更新,万两黄金。
今年,中央和省委相继出台了《关于深化乡镇机构改革的指导意见》和《关于加强和改进乡镇工作的若干意见》,这标志着新一轮乡镇机构改革全面启动。
借此东风并求实创新,才能大刀阔斧地开展乡镇职能转变工作:
科学定位乡镇职能,合理设置政府机构,创新体制机制。
在实践中一些具体的做法可以借鉴,比如:
“集中式办公,窗口式服务”;
工作模式有“分散服务”向“集中服务”;
选聘农业技术人员和乡镇干部担任农村技术指导员,深入基层一线开展工作;
鼓励乡村干部到村任职,保留机关干部待遇。
诸如此种,都是建立在不唯书,不唯上,只唯实的理念上的,是在实践中总结创造出来的。
理论创新离不开实践。
目前乡镇职能如何转变,全国尚没有固定的模式,必须要充分发挥广大人民群众的创新精神,因地制宜,不断探索。
3,乡镇发展方式必须转变。
当的十七届五中全会指出,加快转变经济发展方式是我国经济社会的巨大而深刻的变革,必须贯穿经济社会发展的全过程和各部门。
乡镇要适应工业化,城镇化,现代化的要求,与时俱进加快经济发展方式方的转变。
把政府职能和发展方式结合起来,以政府职能转变推进发展方式转变,通过转变发展方式提高和推进政府职能的效率和质量。
坚持科学行政,民主行政,依法行政,规范乡镇职能行为,运用经济手段,法律手段发展和管理经济;
坚持在职能范围内服务到位不越位,充分发挥市场主体作用,积极探索政府与企业,政府与社会合力推进经济社会发展;
重视和引导好环境优化工作,在软环境上下功夫,协调好龙头企业和产业协会等的关系;
大力推进乡镇干部的职能转换,加快乡镇干部由生产管理型向经济服务型转变;
拓宽农民就业渠道,把促进农民增收作为转变乡镇政府职能的中心任务。
乡镇作为国家行政的最基础和最基层,必须找准位置,转换角色,全面弱化各项行政管理职能,强化公共管理和社会服务职能,要在深层次上从市场中走出来,减少对微观经济活动的直接干预,保证市场和农民的市场主体地位。
提升服务水平,努力打造精干,高效,务实的服务型乡镇政府。
4,乡镇干部素质必须提高。
组织成员的素质对组织有较大影响,人是最活跃的生产力。
近几年,一方面,乡镇人员受“只出不进”政策的制约,一批涉农专业的大学生和农技干部被拒之乡镇门外,乡镇干部出现断层现象。
另一方面,编制没有法定化,乡镇人员准入不严,一些文化层次较低的人员充斥乡镇政府机关,多数乡镇50%左右的干部为退伍军人。
乡镇干部文化技术低,政策水平欠缺,法律知识和服务能力严重不足,这些已经不能适应经济社会的发展和乡镇政府职能的转变,这些也是乡镇普遍存在的严重问题和突出问题,更是乡镇政府职能转变的难的根本原因。
乡镇没有人事权,问题表现在乡镇,实际根源在上面。
只靠乡镇吃药打针,头痛医头脚痛医脚,根本问题得不到解决。
有关部门要全力以赴为乡镇排忧解难,跟乡镇创造一个良好的软性环境。
如:
加强对乡镇干部的再培训和再引导,把年轻有为的干部放到经济发达地区挂职锻炼学习;
组织学习相关法律知识,市场知识,职业技能等内容。
使乡镇干部真正成为胜任农村工作的“行家里手”,驾驭农村经济的“好把势”。
只有这样,乡镇干部才能适应时代的发展要求,应对乡镇政府职能的转变。
四,乡镇政府科学转变职能的影响
转变政府职能,在相当程度上是政府放权。
因此官观念和行为方式的转变至关重要。
广大党员干部一定要看到时代的深刻变革,自觉服从大局,从我做起,不断探索,以完成完善社会主义市场经济体制的伟大历史使命。
同时,中国的国情决定了农业和农村的发展事关全局,只有真正把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,才能把握住经济社会发展的主动权。
党的十六届五中全会提出了推进社会主义新农村建设的任务,具有重大的历史意义和现实意义。
全面建设小康社会、加快推进现代化,农业和农村始终是难点和重点。
必须站在全局的高度,把建设社会主义新农村作为现代化进程中的一项重要历史使命,成为全党全社会的共同认识和共同行动。
建设社会主义新农村,必须认真贯彻党在农村的一系列方针政策,同时积极稳妥地推进乡镇政府职能转变。
经过全党全国的不懈努力,使乡镇政府执政水平有一个较大的提高,使广大农民的生活有比较明显的改善,使农村基础设施建设得到切实加强,使农村各项社会事业全面发展,使农村基层民主建设继续推进。
归根到底,要切实保障农民的民主权利,使农民得到实实在在的物质利益。
这也是乡镇政府职能转变的题中之意。
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