中国区县级财政体制改革研究以广州市番禺区为例精简版Word文档格式.docx
- 文档编号:20564957
- 上传时间:2023-01-24
- 格式:DOCX
- 页数:12
- 大小:35.93KB
中国区县级财政体制改革研究以广州市番禺区为例精简版Word文档格式.docx
《中国区县级财政体制改革研究以广州市番禺区为例精简版Word文档格式.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《中国区县级财政体制改革研究以广州市番禺区为例精简版Word文档格式.docx(12页珍藏版)》请在冰豆网上搜索。
(二)番禺区税收收入总体情况
从属地税收总量角度分析,2006—2010年番禺区属地税收收入总量分别完成98.73亿元、116.72亿元、128.67亿元、138.75亿元和163.61亿元,年均增长15.7%,高于地方生产总值(GDP)13.8%的年均增速。
(详见图2)
图2
从市、区库税收分享量的角度分析,2006—2010年间,市库税收收入从2006年的7.71亿元增长到2010年的17.64亿元,年均增长22.3%;
区库税收收入则从2006年的26.68亿元增长到2010年的47.96亿元,年均仅增长15.8%。
以上数据表明,虽然“十一五”期间番禺区经济发展对市、区两级税收的贡献较大,但按现行市对番禺区的财政管理体制更有利于市级税收收入的增长,市库增速较区库高出6.5个百分点,在分享地区经济发展成果方面,市级要远远多于区级。
二、番禺区财政体制现存的问题
自分税分成财政体制实施以来,番禺区财政收入持续稳定增长,财政收入规模不断扩大,基本公共服务水平逐步提高。
但由于受多方面因素的影响,番禺区在财力保障机制实际执行中遇到了许多困难和问题,导致近年来番禺区财政长期处于资金严重短缺的局面,影响了番禺区基本公共服务的供给能力和基本公共服务均等化进程。
(一)民生等刚性支出压力逐年增大
随着城市化进程的加快推进,番禺区已成为广州市“南拓”战略的主战场,原老城区居民迁入番禺区生活和工作的人员不断增加。
全区人口从2006年的147.26万人增长到2010年的176.65万人,增长了20%;
财政供养人员从2006年的2.93万人增长到2010年的4.03万人,增长了37.5%。
由于人口总量膨胀,社会管理事务量不断增加,用于民生方面的财政支出也逐年递增,财政支出压力巨大。
经统计,番禺区民生支出总额(包括一般预算支出和基金预算支出)从2006年的331136万元增长到2010年752157万元,年均增长率达22.77%,但番禺区财力增长满足不了公共服务需求的增长。
(二)番禺地方财力上划日益加剧
广州市不断调整市、区财政管理体制,加大财力上划力度,不利于建立区级财力保障机制。
2006年,广州市实施《关于完善市对区财政管理体制的实施方案》(穗府函〔2006〕18号),使番禺区新增财力持续加速上划市财政。
根据广州市政府《关于完善市对区(县级市)财政管理体制的意见》(穗府函〔2010〕91号)的精神,从2009年起广州市调整对区(县级市)财政管理体制,进一步加大调控力度。
经过两轮财政体制调整,广州市在番禺区年度新增财力的分享比例已超过四成,并将随着番禺区经济的增长呈加速上升的趋势。
据测算,广州市在2006至2010年间分别从番禺区上划财力10335万元、15801万元、22477万元、52289万元和74801万元(详见图6),相当于番禺区当年新增财力的28.69%、30.8%、37.69%、76.77%和73.29%。
上划财力数额的年均增长率达71.67%,远大于番禺区同期税收收入15%的年均增长率。
图6
(三)政策性增支超过区(县)财力的增长
广州市委、市政府自2007年以来,相继出台了《关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的决定》(穗字〔2007〕2号,简称“惠民66条”)和《关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的补充意见》(穗字〔2008〕9号,简称“补充17条”)。
为贯彻落实各级党委、政府的民生政策,各级财政都加大了政策性支出。
由于政策集中出台,标准不断提高,而且配套项目繁多,区(县)财政政策性增支增长快,财力需求压力大,财力难以承受。
(四)广州市对区(县)转移支付方法不尽合理
1、采取绝对财力总量来简单确定转移支付上解净额。
目前,番禺区常住人口总量176.65万人,在广州市各区(县)中仅次于白云区排名第二。
人口总量的进一步膨胀,随之而来的社会治安、医疗卫生、文化教育、养老保险等社会管理事务不断增加,相应的财政支出也不断增加。
按理番禺区应获得上级更多的财政补助,但现行财政管理体制主要是从绝对财力总量的角度来考虑,通过大比例增量上解和降低标准线的横向转移支付来简单计算转移支付净额,以达到广州市级集中财力的最终目的,根本没有考虑到地区实际承担的社会管理事务所需的基本支出。
因此,番禺区是广州市内上划财力最多的地区之一,直接削弱了番禺地方财力的增长,从而使番禺区难以承担不断增加的基本社会管理事务支出和城市建设的投入。
2、随着简政强区(县)事权改革的深入,广州市级事权下放到区(县)后,没有实现财力随事权转移到区(县),导致区(县)财政支出负担加重。
广州市政府各部门事权不断下放到区(县),事权下放时规定财随事转,财力相应下放到区(县),但实际情况往往是事权下放快,财力下放慢。
即使下放财力也往往只是下放基数,而对于事权下放后各年度新增财力的需求,广州市财政则不负担,导致事权下放一次,区(县)财政支出负担就加重一次。
3、帮扶贫困地区专项支出由区重复负担。
本轮广州市对各区财政体制调整的工作目标是“增强市级宏观调控能力,促进区域基本公共服务均等化,增强各区域共同持续协调发展的能力”。
因此,番禺区已通过财政体制的调整上解市级财力,并由市级负责统筹协调区域发展。
同时,根据广州市委、市政府2011年关于实施扶贫开发工作的精神,我区对口增城市派潭镇开展扶贫工作所需资金按照上年度一般预算收入的1%计提扶贫专项资金。
由此,番禺区实际上双重负担了区域协调发展的工作任务。
三、区(县)级财政体制现存问题的原因
(一)事权与支出责任划分不清
事权划分包括政府与市场间事权的划分和政府间事权的划分。
1994年,国务院颁布实施的中央与地方分税制财政体制,没有对政府与市场之间、中央与地方政府之间的事权进行清晰的界定。
1、政府与市场间事权划分不清
分税制财政体制的目标就在于提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。
省以下政府间财政体制沿用了这种做法,也是着重于提高省本级财政收入占全省财政收入的比重。
政府事权基本上沿袭了1994年市场经济体制改革前的政府事权,特别是经济发展的事权没有交给市场。
各级政府一直没有确立有限政府的观念。
这就使得政府超越自己的能力,行使许多本应该由市场行使的事权,既阻碍了经济发展,又使政府财力紧张,产生了财力与事权不匹配的现象。
由此可见,政府与市场的边界不清,政府的观念与职能没有真正实现转变是问题的根源。
在促进经济发展方面,政府不是着力于培育市场,充分发挥市场机制的作用,而是过分强调市场的缺陷,仍然受传统观念的影响,喜欢自己亲力亲为。
这反映在财政支出结构中,经济建设支出依然占了很大的比重。
因此,正确处理政府与市场的关系,实现政府观念和职能的转变,真正实现“大市场”、“小政府”,是构建财力与事权相匹配的财政管理体制的基础。
2、政府间事权划分不清
我国政府间事权和支出责任没有清晰的界定,更没有建立上下级政府间事权的合理协商谈判机制,往往上级政府掌握了规则的制定权,下级政府则被动地接受上级政府安排的事权。
上级政府在制定体制划分事权时,往往只是模糊、简单地划分上下级政府事权的大类,除外交、国防外,中央与省、市、区(县)、乡镇政府的事权基本是相同的。
上级政府并不会主动、清晰地界定事权行使在上下级政府间的具体支出责任。
这样上级政府可以根据自己的需要随时将自己事权行使的支出责任交给下级政府(即事权下放),从而使基层政府财力受到分税制税收收入划分的硬约束,但是事权与支出责任却没有明确的制度约束。
这就导致了财力来源的硬约束与事权的软约束之间的矛盾。
随着上级政府出台的各项改革政策的执行,基层政府承担的事权不断增加,新增财力满足不了日益增长的财政支出需求,导致财力与事权不匹配。
(二)财政级次过多
1994年,我国启动了自上而下的分税制财政体制改革,但分税制改革还很不规范和完善,地方各级政府之间并未同步进行相应的分权改革。
我国从中央到省、市,再到区(县)、乡镇共有五级政府,相应地也有五个财政层级。
一方面财政层级过多加大了地方政府间事权与支出责任划分的难度,也降低了分税制收入划分的规范性和可行性。
政府行政级次越多,政府间财政关系就越复杂,协调政府间财政关系就越困难,职责与资源划分就越复杂。
上级政府往往凭借对下级政府的管理权力,制定有利于自己的分税规则和财政体制,甚至可以随意调动下级政府的财力,并将自己的支出责任向下转嫁,因此存在着收入往上集中、事权向下转移、财力与事权不相匹配的现象,从而导致基层政府承担起超出自身能力的巨大民生支出责任。
另一方面行政级次过多,在一定程度上加剧了机构臃肿和行政效率低下等问题,给社会、纳税人带来沉重的负担。
信息传递链条越长,信息失真率就越高,信息传递速度就越慢;
相反,中间环节越少,信息传递速度就快,信息失真率就越低。
在交通便捷、信息发达的知识经济时代,少层级、大幅度的扁平化的结构应该成为现代组织层级结构的主导模式。
再次在市管区(县)体制下,政府对经济的过多规制和过分干预,不仅导致了行政成本的上升,甚至整个社会交易成本也被拉升。
(三)转移支付不够规范合理
财政转移支付是指上级政府通过预算安排对下级政府无偿的资金拨付。
我国现行的财政转移支付主要分为一般性转移支付和专项转移支付两大类。
一般性转移支付不规定用途,可由地方作为财力统筹安排使用,旨在促进地方政府提供基本公共服务的均等化和保障国家重大政策的实施。
专项转移支付是下级政府因承担上级政府委托的事务或政府间共同事务等,享受的上级补助资金。
专项转移支付是为了实现中央的特定政策目标而执行的有条件的转移支付,实行专款专用,主要包括一般预算安排、基金预算安排和国债资金安排等。
1995年中央出台过渡期转移支付办法后,各地按照中央的办法,结合本地实际陆续实施了省以下均衡性转移支付。
但由于各地转移支付的目标、内容、形式、测算方法、用途、监督等缺乏统一的规范和标准,导致省以下转移支付制度五花八门。
上下级政府之间往往采取一对一谈判、一事一议、讨价还价的理财方式,转移支付缺乏总体设计,项目设计不够科学,结构不够合理,分配方法不够规范,运行效率不高,未能发挥均衡地方财力的作用,挫伤了区(县)级政府的积极性。
四、区(县)级财政体制改革的建议
(一)科学界定地方政府间财力与事权
政府间事权与支出责任的划分,是政府间财政关系的重要内容和逻辑前提。
党的十八大报告指出,“加快改革财税体制,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。
“财力与事权相匹配”是一条适合我国国情的原则。
较之“财权与事权相匹配”,这条原则更强调动态性和约束性。
一是不论财权、事权、财力如何变化,财力必须跟着事权走。
事权下移,则财力下移;
事权移到哪一级,财力就下移到那一级。
从操作上来看,财力的移动也比财权的划分更为容易。
这条原则适应改革时代各级政府之间的“增量事权”频繁变化的特点。
二是对上级政府构成约束。
各级政府都要做到财力与事权相匹配,这无疑是对上一级政府的要求。
在这个原则下,上一级政府有权力上移财权,也有责任和义务下移财力,在其所辖区域内的各级政府之间做到财力与事权相匹配。
如对市一级政府而言,这条原则就意味着有责任和义务在市范围内做到市与区纵向的财政平衡和各区横向的财政平衡,使市区政府的财力与其事权相匹配,至于用什么方式、方法,各市根据具体情况确定。
可以上移事权、也可以下移财力;
而财力下移是通过财权下移,还是通过转移支付,则可以相机选择。
1.政府间事权划分的基本原则
在各级地方政府间进行合理的事权与支出划分是完善地方财政体制的基础。
解决地方政府财政体制中存在的问题,必须在重新梳理地方政府财政级次的基础上,合理确定各级地方政府间的事权与支出责任。
正确划分事权,要遵循以下几个原则:
(1)市场优先原则。
政府间职能的配置以清晰界定政府与市场的边界为前提。
对于市场能够有效发挥资源配置基础性作用的事务,应由市场完成;
对是市场不能有效提供公共物品和服务的失灵领域,如环境保护、社会治安、收入分配、消除垄断、国家安全等方面,应由政府承担。
(2)受益原则。
受益原则是公共财政理论的基本要求,公共产品的受益范围及层级是有差异的,受益范围的大小决定着事权的归属。
凡是与国家利益密切相关,受益范围惠及全民的公共服务,如国防、外交等,应由中央负责。
其余以特定区域居民为服务对象,受益范围限于某一区域的服务,如省或地方基础设施,则由相关地方政府负责。
(3)规模原则。
在经济活动中,事权有大小之分,有些事权是下一级政府无力承担的,如基础设施跨越数市、县之境,有些事情技术性强、难度高,有些事情只有集各市、县(区)之力才可以完成,这样的事权应归省级财政,一市一县(区)能独力完成的事权应归基层负责。
(4)效率原则。
效率原则就是要求政府少花钱、多办事,提升公共服务的效率。
由于地方政府贴近群众,能及时听取社会公众对政府服务的要求和意见,具有获得和加工偏好的天然优势,与较高层级的政府相比,地方政府可以比较准确地反映居民对公共产品的偏好程度,决策成本比较低,更容易克服公共产品供给与需求不相匹配的矛盾,更能有效地提供地方公共产品,财政资源的配置效率比较高。
同时也有利于居民对地方政府提供公共产品的监督。
(5)公平原则。
所谓公平就是指各地居民在一些主要方面基本上享受同等服务,避免由于各地服务能力的不同而导致社会公众享受政府服务的差别过大,影响其基本生活。
2.政府间事权划分的国际比较
政府间事权和支出责任的明确划分是财政体制有效运行的基础和前提。
成熟市场经济国家政府间事权划分普遍遵循市场经济的基本规则,注重通过法律方式界定各级政府的事权。
如实行联邦制的美国、德国、澳大利亚等,联邦政府所拥有的权力都在国家宪法中予以明确的规定。
在宪法中没有列举的权力,则属于地方政府,因而地方政府权力较大,自治色彩很浓。
但在英国、法国、日本等单一制国家,宪法并不明确划分中央政府与地方政府的权力,而是笼统地规定由中央政府决定。
因此,可以说地方政府的权力是由中央政府的立法机关授予的。
表1部分国家政府间事权划分的主要法律列表
国别
立法形式
美国
宪法、美国法典、国内收入法、联邦储备法、各州宪法等
加拿大
1867年英属北美法案,各省城市法案等
英国
权利法案、地方政府法、地方政府社会服务发等
德国
联邦基本法、各州的州宪法等
瑞典
政府法案、地方政府法案
法国
宪法、权力下放法案
意大利
宪法
西班牙
宪法、西班牙组织法等
日本
日本国宪法、地方自治法等
澳大利亚
联邦宪法、州法律、财政管理与责任法案等
新西兰
宪法、公共财政法等
巴西
宪法、州法律等
埃及
宪法、1979年143号法案等
马来西亚
印度
波兰
宪法、地方政府法等
捷克
宪法、共和国特别法等
俄罗斯
宪法、预算法等
从《部分国家政府间事权划分的主要法律列表》(详见表1)可以看出,成熟市场经济国家普遍是通过具有较高层次效力的法律,来清晰界定政府间事权和财权的关系。
各级政府都有各自比较明确的事权范围和职责,不论是大小事权还是共有事权都有法可依。
各级政府责任清晰,各行其是,从而实现了分级财政体制的有效运行。
与成熟市场经济国家相比,我国处理政府间财政关系的主要依据是政府及其部门制定的一系列《决定》、《命令》、《办法》等规范性文件,立法层次明显偏低,约束力不强,缺乏权威性和稳定性。
因此,要改善我国分级财政体制,协调处理好政府间财政关系,就必须用法律形式来明确界定我国政府间的事权、支出责任、收入划分以及转移支付等,把握好适度集权和分权的尺度。
3.完善我国政府间财力与事权划分的相关法律
借鉴成熟市场经济国家处理政府间财政关系的国际经验,结合我国的具体国情,构建我国政府间财力与事权划分的法律框架,进一步理顺中央和地方政府之间的财政关系,实现政府间职责权限、支出责任和财政关系的法治化和民主化。
(1)完善《中华人民共和国宪法》
《中华人民共和国宪法》只规定了中央与地方政府的组织形式、中央与地方应有职权的划分等,但没有对政府间财权划分作出明确的规定,使我国中央与地方政府财政集权与分权缺乏法律依据。
政府间财政关系的稳定性不足,直接影响中央政府的权威,不利于调动地方政府的主动性和积极性。
因此,建议修订《中华人民共和国宪法》,增加政府间事权与财权划分的条款,理清中央政府与地方政府的职责权限、事权范围、划分标准、财政支出责任等,从而建立起我国政府间事权与财权划分的宪法基础。
(2)修订《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》只对地方各级人民代表大会、县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会、地方各级人民政府的有关职权作了规定,但是没有详细规范中央和地方政府的事权和财权。
建议修改完善《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,统一现阶段各级政府事权划分标准,尽可能明确细分各级政府在基本公共服务领域交叉或重叠的事权,并形成共担机制。
要适时地将改革形成的各级政府的事权范围、支出责任、利益配置等用法律形式固定下来,从而把中央和地方的财政分配关系纳入法制化的轨道。
(3)建立健全税收法律体系
建国后,经过5次的税制改革,我国已基本建立比较完整的税收法律体系,但却缺乏一部介于宪法与具体税法之间的税收基本法,用以规定税收方面最基本和最重要的问题。
此外,目前我国税收法律体系中除《个人所得税法》、《企业所得税法》及《税收征收管理法》外,其余均为行政法规和地方政府规章,存在立法层次低、立法分散的问题,部分规定甚至相互冲突。
因此,建议制订《税收基本法》,作为在《宪法》统领下的税收法律体系总纲性法律。
《税收基本法》应明确划分中央和地方的税收权限,并规范税收法制原则、税收管理基本体制、税制结构、税种设计、纳税人权利与义务、征税机关职责与义务等内容,规定税收与政府间事权财权划分相适应,并在立法倾向上考虑适度增加地方政府的税权。
(4)修订《中华人民共和国预算法》
《中华人民共和国预算法》没有对各级政府的支出责任作出明确的法律规定,而是将中央和地方预算支出项目划分的具体办法和调整的权力赋予了国务院。
为此,建议加快修订《中华人民共和国预算法》,以法律的形式重构预算分配权,在明确划分各级政府事权的基础上,科学配置各级政府的财权和财力,并给予地方政府适度的税收权、发债权和收费权。
规范转移支付制度,明确各级财政体制的变动和调整都要经过法律程序,以确保政府间财政关系的稳定。
(二)简化财政层级,实行省管区财,逐步实现财政管理层级扁平化
1、调整优化财政层级
政府行政级次设置合理与否的主要技术标志是管理能力与管理需要的协调。
从经济学的角度来说,应该在有效管理的前提下,以全国总的管理耗费最小为标准,使各级政府管理能力的释放达到最优化。
鉴于我国财政级次过多所存在的问题,为提高财政效率,建立“中央财政——省级财政——市(县、区)财政”三级财政。
其中,中央政府全权负责一些具有宏观性的财政职责;
省级政府负责本省内一些相对具有宏观性的政府职责;
市和区(县)政府是直接为居民提供公共服务的基本单位。
2、省管区(县)财政体制的优越性
破解基层财政困难,必须通过财政体制创新,取消“市管区(县)”,推行“省管区(县)”的财政体制改革。
在瞬息万变的信息时代,建立以区(县)为主的扁平化财政管理模式,可以有效地避免“肠梗塞”,减少行政成本,提高行政效率,保障中央政令畅通。
省管区(县)财政体制,是指在现行行政体制与法律框架内,省级财政直接管理地(市)级和区(县)级财政,地方政府间在事权和支出责任、收入的划分,以及省对下转移支付、专项拨款、各项结算、预算资金调度等方面,都由省级财政直接对地(市)和区(县)级财政。
省直管区(县)的管理方式具有以下明显的优势:
一是有利于发挥省级财政在省辖区内对财力差异的调控作用,帮助困难区(县)解决财政运转的困难。
二是有利于减少财政管理层次,降低行政成本,提高工作效率和科学决策的水平。
三是有利于避免地级市财政截留、挤占区(县)财政的资金,避免地级市财政对区(县)财政的不恰当集中。
四是充分发挥区(县)级财政自主管理、自主创新的积极性,尊重其首创精神和选择权力,鼓励其突破路径依赖而获得创新效率。
(三)完善转移支付制度,提高资金的均等化功效
1、加快转移支付法制建设
推进转移支付立法工作,以法律的形式规范政府间财力的转移,实现基本公共服务均等化。
在政府间转移支付的法规方面,我国财政部在1995年制定了过渡期财政转移支付办法,属于部门规章性质,立法层次较低,而且未能适应日益增长的转移支付资金规模的需要。
我国应参照国际通行的做法,研究制定《政府间转移支付法》,对转移支付体系进行总体设计,从转移支付的概念、范围、分类、目标、原则、程序、分配制度、预算管理、绩效评价、监督管理等方面作出具体的规定,不断提高转移支付的透明度和法制化水平,努力促进各地经济和社会的均衡发展。
2、明确转移支付制度目标,建立科学的测算体系
政府间转移支付的最终目标是实现基本公共服务均等化。
要实现这个目标,就必须规范转移支付资金的分配,采用“因素法”对各级政府的标准财政收入和标准支出需求进行测算,建立公共服务标准体系和均等化标准。
以科学的方法测算转移支付的数额,选取税基、人口数量、地域面积、人口密度、经济发展程度、人均GDP、城市化程度、自然条件等不易受人为控制的客观因素,结合各地区的实际情况,并充分考虑各地区支出成本的差异、财政收入的努力程度等进行测算。
同时利用现代信息技术,搞好财政转移支付信息库建设,通过数据的搜集、整理、分析和利用,不断提高转移支付管理科学化水平。
3、优化财政转移支付的结构
按照党的十七大提出的:
“健全中央和地方财力
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 中国 区县 财政 体制改革 研究 广州市 番禺 精简