俄罗斯国家应急救援管理政策及其相关法律法规Word格式.docx
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预防和消除紧急情况的统一国家体系
1.1绪论
几十年来,前苏联保护联邦共同体和地方行政区免遭各种灾害(包括有害材料引发的意外事件)的威胁,属于国家民防事务的管辖范围。
像其它国家一样,应急管理政策是起源于国家抵御各种各样的自然灾害和技术性灾害,有害材料的威胁,以及恐怖组织袭击。
应急管理政策是国家防御系统的有机组成部分,负责保护本国公民免遭军事攻击,它最初是用来防御核袭击。
在上个世纪的50年代和60年代的冷战期间,这样的一个系统有其明显的政治背景。
然而,广义上的国家安全,这些内容应该被考虑得更详细和具体。
早在1956年,三个非军事合作委员会在北大西洋公约组织的报告中提到:
今天,安全远不仅仅是指军事上的意义。
加强政治磋商和经济合作,能源的发展,教育的进步,民众的支持,所有这些都可以成为一艘坚利的战舰或者装备精良的部队来保护国家的安全或是联盟的安全[1]。
不管这些改革论者是否理解国家和国际安全,这都不会在各个国家的政策中得到实现,也包括前苏联。
20世纪的70年代和80年代和平时期的潜在危险包括社会冲突,恐怖组织袭击,越来越多的自然灾害和技术性灾害逐渐成为国家安全和公共安全所考虑的主要问题,这些都必需在国家政策的中优先得到改变。
其间,又一次几乎有二十多年这种情况没有得到改变,从而越来越多的社会危险因素刺激了突发事件和灾害的发生。
除此之外,前苏联政府一直努力保留相关政策,尤其是在处理自然灾害和技术性灾害时,他们把“无伤亡,无损失”作为努力的目标,把它与每次危机联系到一起,通过媒体使公众都了解它,遇到紧急情况时知道该如何处理。
与此同时,这种危机的范围和严重程度随着缺乏管理的工业化步伐的加速而扩大,都市化也是因为经济政策上的片面侧重而产生的。
现在,最重要的是人类健康和环境状态之间的相互影响,一方面,灾难性工业事故是因为尚不发达的科学技术和不完善的安全管理方法而导致的;
另一方面,也是由于技术性灾害和灾难,尤其是那些含有危险有害物质的和严重破坏环境的突发事件,这些都可以解释为什么前苏联在这二十年间发生的各种突发危险事件中的遭受了如此多的人员伤亡和经济损失。
仅仅是80年代,这些事故就影响了几百万人,每年大约有15万人伤亡。
这个数据中至少有6.5万人是因为工业事故而直接死亡的,他们都是英年早逝。
我们所估计的经济损失包括总的直接经济损失和间接经济损失,加上前面提到的自然灾害所造成的损失,这个总量已经占到国内生产总值的12-15%[2]。
那仅仅是前苏联伟大的政治改革和经济改革,就像众所周知的世界上最严重的核泄漏事件——80年代中期发生的切尔诺贝利核泄漏事件,这个泄漏事件更能说明安全已经从旧的军事意义上的国家安全转变为广义上的安全,仔细想一下,和平时期的战争威胁和非战争性的威胁就像硬币的正反两面一样都很重要。
从这段时期来看,这些问题渐渐成为国家发展和国家安全政策的重要有机组成部分。
这篇文章集中介绍了现今俄罗斯有关灾害处理和应急管理方面的法律法规。
政策中对处理技术性灾害(包括有害材料)作了特别强调。
俄罗斯的减灾处理政策的发展过程有极其重要的意义,与之相关的有几个方面的原因。
第一,在很多国家,应急救援管理属于民防事务的范畴,因而这也使俄罗斯也面临了无处不在的挑战。
第二,危险有害材料管理属于特殊的公共管理,每个公民必须透彻理解政府性的文件和政策,这样政府才能在管理过程中评定出不同方法对这些威胁所产生的效力。
第三,应急救援管理经过了很过国家验证——尤其是西方国家——曾走过弯路,即政府的立法会使有害材料所产生的威胁更令人感到害怕一些,从而使人们心生恐惧而免遭危险。
俄罗斯的这个案例可以提醒其它国家有关这方面的问题,以及立法与有效控制有害材料之间的关系。
1.2国家应急管理政策的有力实施
80年代,前苏联激进的政治改革符合时代的需要,那时发生了一系列的突发事件,灾害和毁灭性灾难,1986年苏联的切尔诺贝利核泄漏事件和1988年美国发生的大地震都是最具毁灭性的灾难。
这些特殊的境况的结合推动并加速了在现有的国家防御系统内进行改革。
1989年,苏联政府成立了“紧急事务国家委员会”。
几年以后,在俄联邦成立了一个类似的委员会作为紧急事务国家委员会的一个部长会议。
不久,这个委员会被移交到俄罗斯政府部门,并改其名称为“俄联邦民防、应急与减灾部”,简称为“紧急状态部”(EMERCOM)。
这是一个政府直属的国家委员会,无论是和平时期还是战争时期对领土内突发性的现实危机或者预期可能发生的危机进行处理,是国家政策中相对独立和关键的部分。
1991年10月苏联解散后成立了一些相对独立的政治实体,俄联邦政府是其中版图最大、人口最多并且是最发达的政治实体。
根据1993年的宪法,它是由两类实体组成(SoubyektiFederatsii):
国家性质的实体和行政性质的实体。
国家性质的实体包括:
21个自治共和国,10个自治专区(okruga),以及1个自治州(oblast)。
行政性质的实体由6个行政区域(kraia),49个地方区域以及2个城邦(莫斯科和圣·
彼得堡)组成。
行政区一级,民众集中选举出最高的地区长官或者是行政长官作为首领。
联邦一级,由全体民众选举出的总统掌握着整个州的重要权力。
联邦实体和地方政府产生分歧时,这个总统就要做出最终的决策,总统还要下达国内政策的指导方针或者外交政策,包括国土安全和由他掌握最高指挥权的军方政策。
总统有权力任命行政区政府的部长大臣,当然,这个任命也得经过俄罗斯国家杜马(议会下院)的批准,联邦立法实体中较低一级的议院是俄议会上院。
像上面所提到的政治和行政改革一样,就应急管理来讲,俄罗斯“紧急状态部”的和前苏联的是不一样的。
1922年,政府立法中第261条强调了“紧急状态部”在俄罗斯政府里的重要地位,并保留它在发展和执行国家安全系统时对自然灾害和技术性灾害等突发事件(包括有害材料)有提供应急救援的职责。
同时,除俄罗斯之外的联邦实体仍然具有处理其余类型的危险情况包括“地区间的冲突”。
联邦共同体和地方区域的应急管理策略作为国家安全政策中的一部分实际上由俄罗斯的总统及其顾问团(安全委员会)制定和执行。
1994年,俄罗斯联邦立法机关通过了联邦共同体应急管理法案,以抵御联邦共同体领土范围内发生的自然灾害和技术性灾害(或者灾难)。
这说明了“紧急状态部”已经转变为俄罗斯联邦政府直属部门,具有民防性,对突发事件和自然灾害有应急救援的职责,并且建立了俄罗斯联邦预防和消除紧急情况的统一国家体系(USEPE)。
上个世纪90年代中期,这些立法机构和组织的改革增加了有关发展和实施应急管理政策的组织机构的数量,并且扩展了它们的工作范围。
因而,俄罗斯联邦用于发展USEPE(预防和消除紧急情况的统一国家体系)的经费预算也大大增加了。
在1997年的财政收入中,这些经费预算超过了800,000万卢布,占总财政支出的2.1%,已经远远超出了政府用于应急救援的专项拨款金额。
从更广泛的意义上讲,上面提到的改革明显的强调了俄罗斯联邦政府应急救援管理政策在国家发展和国家安全政策中的特殊地位。
这在1996年俄总统对联邦的年度报告中有所注明:
要致力于国家的防御问题。
他特别的强调了在发生自然灾害时,以及其它国家安全管理系统中涉及到的灾害时一定要保护每个公民的利益和俄罗斯联邦的利益。
应该把USEPE(预防和消除紧急情况的统一国家体系)细化并实施下去。
下面的内容是对其法律、制度框架和发展问题进行进一步探讨。
1.3国家应急救援法律法规的发展和变化
前苏联解体后,紧随着激进的政治和社会经济变革俄联邦的立法随之发生了至关重要的变化:
发展并制定关于国家防御、环境保护、紧急情况和灾难应急管理方面的第一个俄罗斯联邦法律。
这些都成为制订国家应急管理政策的制度框架,尤其是在建立USEPE(预防和消除紧急情况的统一国家体系)时。
1.3.1法律法规发展的基本趋势
这个过程表明了在完整的国家法律体系内两个相对立的发展趋势逐渐融合为一个整体,对突发事件和灾难的应急救援是其中很重要的部分。
其中之一包含了立法的多变性。
这都加速了新法律和新法规的出台,值得一提的就是关于应急救援管理政策的出台。
到2001年为止,俄罗斯联邦关于应急救援的法律法规包括:
已经通过了大约40个联邦法律和大约100个联邦法规,俄罗斯联邦政治实体的立法机构也通过了超过1000个的行政区法案。
这就使得各个联邦实体颁发的几百条法律和法规必须需与USEPE(预防和消除紧急情况的统一国家体系)统一起来[3-5]。
越来越趋于多变的应急和减灾法案,是俄罗斯法律体系的一个特殊分支,正逐渐成为联邦立法中所特有的现象。
从一方面讲,法律法规越来越趋于综合意味着,俄罗斯联邦的立法者正试图把现行的法案整理使之更系统化和组织化。
从另一方面讲,这需要以国际法的基本准则为依据把现行的法案进行调整和统一。
国际上有关应急和灾害处理的组织都曾用过这个方法如:
国际原子能组织,联合国救灾组织,联合国环境规划署,世界卫生组织,世界气象组织等。
在这个领域里前苏联和现今的俄罗斯都加入了世界性和地区性的公约组织(并不比西方国家晚或者是比西方国家稍微晚了一点),但是一些国家应急和减灾法律的出台稍微迟一些,或者在某些重要的领域内根本就没有出台法律法规。
多变性和综合性可以使俄罗斯联邦应急救援的立法更加集中化。
不像大多数西方国家那样,数十年间行政区(国家,州等)的立法都不曾改变,一直以国家发展和应急管理政策为基础。
俄罗斯联邦各个实体模仿现有的联邦管理政策,积极制定自己的法案。
不管俄罗斯宪法相对于联邦或者地方是否具有权威性,这些都会发生。
这也与现行的地区性社会经济立法形成对比,例如,它们的比例关系,私有企业,征税,这些都带有地方特点,与俄联邦的法律有所不同。
此外,有时(一些专家估计大约有10-12%)地方经济立法与俄联邦的法律相抵触,这也迫使俄罗斯的新总统采取强硬措施对部分地方性法规进行修正,以保证法律的权威性和整个立法的体系化。
就应急管理法律来讲,它的发展趋势部分是源于应急管理的高度集权化,这都是经过与经济政策和社会政策的对比得来的。
然而,即使是这样的发展趋势也是俄罗斯长达几个世纪的历史和文化留下来的遗产的积累,在法律领域内也是这样。
这很可能说明了地方的法律法规在发展和实施时,实际上是完全附属于联邦政府的。
当然上面提到的情况并不等于说地方法律法规相对于联邦级法律法规低一级。
除了上面所提到的,值得说明的是在应急救援管理方面,地方级的法案对联邦级的法案起到一定的缓冲作用。
这就意味着法案的制定逐渐由“主导支配型”和“主动适应型”向着“能提前预料并且更灵活的方向”发展。
这样的一个转变说明了立法者本身就在努力改变俄罗斯联邦的经费预算的分配,即联邦政府用于“减灾”、“应急救援响应”、“灾后重建”之间的经费分配。
从1996年到1999年,用于减灾(包括政府用于应急响应的专项资金)和用于灾后恢复和重建的经费比例基本持平。
另外,在1999和2005年之间,联邦政府打算实施一个更全面的计划来减少自然灾害和技术性灾害所带来的损失。
[6]
除了上面提及的2000年年初俄罗斯的重大改革,有必要强调的是在应急救援和减灾立法方面,基本上还是以联邦的立法为标准,而且仍然趋向定位于做好防范工作和应急响应上而不是防止灾害和减灾上。
后者在立法上仍然没有优先权,在资金方面的投入也不多。
原因之一是需要在短时间内转换整个国家的应急管理和减灾的立法政策(和制度体系),列出所有的重大危险源(也包括危险材料)和各个发展阶段的应急管理方法。
另一方面是因为目前的迫切需要和一成不变的共享现有的一些应急管理资源。
相对于预防灾害来讲,加强应急救援管理和灾后重建方面的建设需要投入更多的资金。
而且,上面引用了的俄罗斯联邦的例子,俄罗斯联邦投在预防灾害以及减灾上的资金和投在恢复以及灾后重建上的资金比例是1:
1.5。
部分是由于财政部长觉得尽可能得减少用于灾害预防方面的资金投入是正确的。
如果没有紧急情况发生,这种做法会是一个毫无意义的投入。
同时,这样一个决定也是在公众的强烈压力下做出的,他们要求投入更多的资金给受灾的联邦实体并且当突发事件和灾难发生时要毫无延迟的给他们援助。
1.3.2立法发展的主要方向
俄罗斯在立法方面的坚定改革有两个主要的方面。
其中一个方面是针对新出现的危险源(包括有害材料)出台新的法律和法案来降低受害的可能性。
此外,用新的方法和手段来整理现有的各种应急和减灾法法规是很有必要的。
立法改革的另一方面意味着协调现行的法案并将其专业化。
这种发展和整理对现行的法律、法规以及指导是很好的改善和补充,这样在做应急管理工作时,可以更好的明确各个联邦实体和相关服务机构的职责并协调他们之间的工作。
实际上,应急管理政策的这两个方面是紧密联在一起的。
这样会或多或少的加强立法结构的整体化,能更好的应对突发事件,更迅速的对紧急情况和灾难做出应急响应,以及尽快进行灾后重建。
俄罗斯的应急管理政策暗含了立法者的思路,这个思路假定各个联邦实体在应急组织里承担了相对独立的职责,这和在非紧急状态下的情况是不一样的。
理论上,这要求标准化法案全面发展,这样在应急管理领域内就能为所有的法案和法规提供有效的支持。
上面提到的1994年的联邦应急法案满足了这样的一个需求,这个法案了制定和颁布了:
·
基本准则,任务,职责和USEPE(预防和消除紧急情况的统一国家体系)组织的主要特点;
联邦的职责,区域和地方政府职责,尤其是民防领域内联邦和行政区的应急服务;
针对紧急情况和灾难的公共预防准则;
当联邦和区域处于紧急状态时,对他们的财政和物质方面的援助程序;
民防领域内专家组以及监督和管理部门的任务、作用和职责;
拥有各种行业的专家可以保证现行的法律法规能覆盖到所有可能出现的紧急情况。
然而,无论联邦应急法案的覆盖面多么广多么细致,它不可能是完整毫无遗漏的。
这个法案负责保护公众以抵抗自然灾害和技术性灾害(也包括危害材料),但是不包括冲突性质的突发事件(暴乱,骚动以及地方性的战乱)。
这些类型的突发事件可以由其它法案涉及到。
即使是最完善的法律保护也不可能构建出一个的能够协调应急管理领域内所有关系的法律体系,这不足为奇。
要想创建一个这样的体系,需要对相关的法律法规资源进行整合,整合后的资源能够提供联邦和行政区在处理突发事件时的特殊职责和突发事件的类型。
1.3.3应急管理和减灾立法的类型
前面提到的法律资源应该是指现行的法律法规或者是它们的一些结合,在俄罗斯仍然缺少这方面的资源。
不如将这些不成体系的国家应急管理和减灾法律法规综合化,使其成为一个体系。
同时,国家有能力解决这个问题,将来可以将这两套现行的基本应急管理法案进行比较。
这样就有条件将其归为系统的(综合的)和特殊的(专业性)法案。
以前各级联邦和行政区负责应对各种类型的突发事件和灾害,然而这些专业性的法案只在出现特殊的紧急情况时才执行它的应急管理功能。
在对这两种类型的法案进行解释之前,有必要重申无论它对研究和理解现行的法律法规多么有用,在俄罗斯这种解释在很大程度上是有条件要求的。
实际上,许多这样的法案具有“特殊紧急情况下”和“特殊职能”的特点,它只涉及某些特殊类型的突发事件(或着灾难),发挥特殊的应急服务功能。
在俄罗斯,综合法案只提供国家应急管理政策的基本的概念性框架、准则、目标和任务。
这包括了大约40个联邦法律,在这里只能提及其中最重要的部分。
首先,1993年俄罗斯联邦宪法采用了它。
在它的特殊章节中明确了公民的生命、健康以及财产的有受保护的权利,这都是国家应急管理和减灾政策的主要目的。
俄罗斯总统在宣布国家应急管理政策时,强调了宪法对这些权利和义务进行了一定约束以确保公民在遇到危机时的安全。
此外,1992年的国家安全法案明确了国家应急管理的任务和目标,包括了“国家防御”“安全”以及“国家防御和安全系统”。
这个法案里规定了在应急管理方面的国防和安全系统基本准则、的构成和职能。
这个法案的第10章对国家防御系统内的联邦立法机构、执行机构和司法机构的职权进行了划分。
里面也提到的联邦和行政区之间职权划分,这在俄罗斯联邦宪法里有更为明确的注释。
国家安全法案的第12章专门列出基本的应急救援力量和救援程序,以确保国家防御和安全政策的顺利实施,这是后来分别由总统和政府颁布的法令和法规增补后加入的。
早期提出的联邦应急法案作为综合的法案框架主要是针对和平时期非冲突性的紧急事务。
1994年被采用,1995-1998年经过了一系列政府法规(按自然灾害、技术性突发事件和灾难进行分类)的增补和详细注释,里面还明确了联邦对突发事件和灾难有应急响应的职能,它的任务、职能和组织结构也就是所谓的USEPE(预防和消除紧急情况的统一国家体系),它的救援力量、紧急事务信息交流及其它。
冲突类型的突发事件、灾难和危机超出了这个文件的范围,不予以考虑(可以参考[7])。
这里提到的仅仅是由各自的行政区安全机构执行的其它联邦法律,包括国内事务部,国防部,联邦安全服务部,联邦边境服务部及其它部门。
到了某种程度,这样的一个立法思路有它自己所特有的逻辑。
不考虑宪法的话,假定联邦应急管理法案应该增补和注明更广义上的安全法案,这些法案都是有关自然灾害和技术性灾害方面的法案(也包括有害材料)。
其间,这种思路约束并减弱了联邦应应急管理法案的综合性,使之向着更特殊化的方向发展。
更为重要的是,USEPE(预防和消除紧急情况的统一国家体系)的范围和全面性受限制,而这个制度体系要求全面性,这意味着俄联邦共同体和行政区还没有足够的能力抵御各种灾害的威胁。
俄罗斯应急管理和减灾立法的缺陷源于对概念的错误解释,把重点放在了危害的类型上,而不是放在对社会和环境所产生的影响上,以及社会对这种影响所产生的反应。
在后来的10到15年,各国学者批评了这种错误的解释,他们强调说,要用群体和社会学的标准来解释。
(请参考[8])。
实际上更重要的是应急管理政策中对各种危险的处理方法。
例如,美国和加拿大把它作为最适用和有效的工具来改善现行的国家应急立法和管理系统。
在俄罗斯应急管理和减灾立法里,特殊法案又自成体系。
这个体系可以再细分为两类:
特殊突发事件或灾难方面的法律法规(主要各种特殊的突发事件);
特殊应急职能和服务方面的法律法规(主要是应急管理职能或是服务)。
在第一类法案里重点涉及的是有害材料引发的危险事件。
例如,碰到危险化学材料和工作场所油溢漏的情况时,应该立即参照1997年的《工业危险生产安全法》,它类似于1996年欧共体各国颁布的《紧急突发事件处理法案》。
1991年的《环境保护法》中涉及了溢油事件的处理及其它危险泄漏的处理程序。
俄罗斯联邦针对放射性物质的立法是受切尔诺贝利泄漏事件的影响,1995年法律规定了原子能的使用规程以及必须承担为公众提供相关保护的责任。
在第二类法案里,应该能区分这些特殊的应急管理职能和这些特殊服务性工作。
其中值得一提的是,1993-1996年增补了1991年颁布的《民防法》(民防部),1994年颁布了《防火安全法》,1994年颁布了《紧急救援服务与救援人员权利法》,里面明确了救援人员执行的任务包括了预防和处理紧急事务,也处理意外事件(包括有害材料引发的突发事件)。
众多的总统令和政府出台的法规给联邦法规作了增补。
下一章里会提到一些法案,这些法案是关于协调特殊紧急事件管理职责方面的。
1.3.4关于预防和消除紧急情况及灾难的特殊法案
几乎每个综合性的法案和特殊法案都用了大量篇幅来描述应急救援和减灾。
这里面提供了发展和实施早期预警的措施以尽量减少灾害对人类、环境、社会以及经济发展带来的损失。
(危险设备也包括在内)这样的措施意味着制定计划方案并审核实际情况来杜绝或是制止这些被认为是安全标准所不能接受的生产行为。
1999年,国家环境保护委员会处理了将近100个有重大危险源的企业[3]。
俄罗斯法律也规定了预防措施以确保安全设施用于日常监测和控制,并由政府、公众和私有组织进行监督。
1.4国家应急管理组织机构的主要职能和特征
作为组织体系,USEPE(预防和消除紧急情况的统一国家体系)明确了联邦以及国家的职能,对于由各种危险因素引发的突发事件和灾难(包括有害材料)有应急响应和恢复的职责。
这就预先对USEPE(预防和消除紧急情况的统一国家体系)提出的两个要求。
首先,这个体系要全面覆盖应急救援的工作范围、职能、权威性和决策层等与应急救援政策有关的各部分内容。
第二,组织体系的框架应该考虑到集权制,并且采取从低层到顶层的方式来贯彻实施这些计划,依靠坚实的基础工作来做好应急救援管理工作。
1.4.1关于USEPE(预防和消除紧急情况的统一国家体系)的详细情况
按照上述提出的要求,USEPE(预防和消除紧急情况的统一国家体系)是按照空间(地理)和职能标准来进行划分的,它包括了两套子系统。
子系统也沿用了上述划分方式。
空间(或者领土的)划分区是由俄罗斯行政区(俄联邦实体和地方行政部门)按照现行的行政管理以及俄联邦宪法对国家领土的划分进行管理和组织。
这些子系统包括:
管理团体、公共行政部门、俄联邦实体行政部门的应急救援力量等,地方行政部门和组织都有责任帮助联邦实体和各个行政区抵抗自然灾害和技术性灾害。
因而,USEPE(预防和消除紧急情况的统一国家体系)合并了超过5000个的版图划分区,这里面包括89个州,约1000个城市化区域和大城市以及超过2200个位于偏远地区的城镇和乡村。
到2001年为止,这个体系已经含盖了88个州(除了车臣共和国),成立了576个应急管理委员会。
这个子系统的职能是由联邦行政最高权力机关来执行,它由联邦政府、军队组成,这也意味着联邦政府部门必须负责管辖区内发生的紧急情况的预备和应急响应。
据估计截止2001年,约30个子系统执行了20多种不同的职能,这些职能是由大约40个联邦行政实体(政府部门,国家委员会,联邦服务和监督管理机构)制定并执行的。
实施的子系统功能可以统一分成以下三类:
监控(监测和控制),运行管理(应急管理、应急响应和灾后恢复),后勤服务(物资供应、技术和财政支持等等)。
在这些应急管理功能中,在数量放面占据主导地位的是监测和控制,这在后勤服务中尤为常见。
在这项工作开展的初期,USEPE(预防和消除紧急情况的统一国家体系)把工作的重点放在应急响应和灾后重建上。
这个时期,前苏联各个联邦实体和行政区迫切的需要建立应急响应服务机构,而长期以来一直是由军队和地方警察代替执行这个职能。
然而,近些
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