国有土地上房屋征收与补偿条例的主要内容及影响Word文档格式.docx
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2010年1月和12月,国务院法制办先后两次就《征收与补偿条例》向社会公开征求意见,则开创了行政立法征求意见的先例和记录,从中亦可足见条例的重要性和复杂性。
《征收与补偿条例》虽然没有任何直接或间接涉及检察机关的规定,但绝不代表检察机关与房屋征收工作无关。
民行检察部门作为承担对民事审判和行政诉讼进行法律监督的职能机构,在《拆迁管理条例》施行时期就曾依法办理过大量涉拆迁类的民事和行政申诉案件,积极履行了相应法律监督职能。
《征收与补偿条例》施行后,民行检察部门应当在监督理念、监督范围、监督重点、监督方式等方面进行调整,以更好地履行监督职能。
本文目的即在于通过分析《征收与补偿条例》与民行检察相关的重点内容并对比新旧条例的不同规定,对影响予以研判并提出相应对策。
一、《征收与补偿条例》与民行检察工作相关的重点内容解读暨与《拆迁管理条例》的相关比较
(一)立法目的问题
《征收与补偿条例》第一条规定:
“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动,维护公共利益,保障被征收房屋所有权人的合法权益,制定本条例”该规定是条例的立法目的或者立法宗旨所在,是条例的灵魂,也是准确理解和正当适用条例的关键所在,可以用“规范征收与补偿,公益与私益并重”来概括,同时彻底否定了《拆迁管理条例》所确立的“加强拆迁管理、保证建设项目顺利进行、维护拆迁当事人合法权益”的立法目的。
从“加强拆迁管理”到“规范征收补偿”的变化,体现出行政法所应当具备的“限制、规范行政权”的原则和品质,也体现出“从重拆迁建设管理到重民生重私益”的立法理念变革。
表明立法者对国有土地上房屋的征收和拆迁之间的关系有了新的认识,即将征收作为补偿的前提。
[1]民行检察在实际工作中,也应遵循上述立法目的,既要强化对政府及房屋征收部门征收与补偿活动合法性的法律监督,也要对公共利益和个人利益进行适当的利益衡量,尤其是要充分保障房屋所有权人的合法个人利益。
(二)政府角色问题
《征收与补偿条例》第四条规定:
“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
……”该规定的意义在于确立了政府作为房屋征收与补偿法律关系主体的地位,在明确赋予政府征收、补偿权力的同时,也对其课以相应的法律责任。
该规定与《拆迁管理条例》所确立的政府部门地位是完全不同的,《拆迁管理条例》对政府部门及其职能的界定中,只有国务院和县级以上地方人民政府的建设行政主管部门对房屋拆迁工作实施监督管理。
[2]新旧条例的区别因此首先表现在新条例确立了政府和房屋征收部门是以当事人身份参与征收和补偿,是征收与补偿法律关系的主体,而旧条例仅规定了建设行政主管部门作为拆迁工作的“监督管理”者,监督主要表现为向建设单位颁发拆迁许可证,管理则主要表现在对拆迁争议进行裁决,且未规定政府角色,即《征收与补偿条例》将《拆迁管理条例》中赋予拆迁管理部门的行政管理权上收到了政府;
其次表现在新条例把政府实际视为征收人的同时,废弃了旧条例所规定的建设单位作为拆迁人及房屋所有权人作为被拆迁人的概念,立法语言更为科学、合理。
[3]民行检察在实际工作中,应当顺应上述政府及房屋征收部门角色的转换,在监督范围及重点上,从《拆迁管理条例》时代对建设单位暨拆迁人的监督为重点转变为《征收与补偿条例》施行后对作为征收、补偿人的政府及房屋征收部门的监督为重点。
(三)公共利益问题
公共利益的界定一直是立法难点和热点,因其涉及到复杂的利益关系,影响到多方主体的实际利益,且受各国国情、文化传统影响较大。
诚如孙宪忠教授所言:
“公共利益问题很复杂,引起社会争议和炒作也很严重,包括怎样理解和实施公共利益,公共利益的界定等”[4]因此,无论是《宪法》(2004年修正后)第十三条“公民的合法的私有财产不受侵犯。
国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。
国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”还是《物权法》第四十二条“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
……”以及《城市房地产管理法》第六条,[5]虽然均提到了公共利益,但均未明确其范围,操作性和适用性不强,极易引发争议。
与公共利益的立法界定相比,公共利益的判断同样是一个难点和热点。
因为,“什么是公共利益这一问题固然重要,而谁来判断什么是公共利益也同样的重要。
在很多时候是什么并非核心问题,关键是享有判断权的人”[6]《征收与补偿条例》第八条以列举的方式明确了包括国防和外交需要在内的五种公共利益情形,[7]既与《宪法》、《物权法》、《城市房地产管理法》等上位法保持了一致,增强了法律的操作性和适用性,同时也禁止了出于商业利益目的或者其他利益进行征收、补偿的活动。
相形之下,《拆迁管理条例》通篇并无征收及公共利益的概念,更遑论对公共利益进行界定或者具体列举,也因此出现了大量为着商业利益进行拆迁的活动。
民行检察在实际工作中,将不可避免地面对如何正确判断公共利益并作出审查结论这一新题和难题,值得注意。
(四)征收决定问题
《征收补偿条例》第八条规定:
“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定:
……”从该规定不难看出,房屋征收决定是存在于行政主体即政府与行政相对人即房屋所有权人之间的一种典型行政行为,因其具有单方性、强制性、法定性等特征,双方也将因征收决定而形成一种行政法律关系。
相形之下,《拆迁管理条例》并无任何征收的规定,近似的规定则是拆迁行政许可,即拆迁房屋的建设单位通过向政府房屋拆迁管理部门申请而获得的一种许可,并凭此许可而直接开展拆迁工作。
不难看出,拆迁行政许可与征收决定存在根本性的不同,首先在于拆迁行政许可是一种依申请启动的行政行为,而征收则是依职权启动的行政行为;
其次,征收决定发生于政府与被征收人之间,而拆迁行政许可发生于拆迁管理部门与建设单位之间;
第三,征收决定作为一种行政行为将直接发生相应的财产权效果,即房屋所有权由原所有权人向政府转移,而拆迁行政许可则不具备这样的效果,其结果仅在于拆迁建设单位享有拆迁资格;
第四,征收决定受限于公共利益范围的约束,而拆迁行政许可则无此限制并仅受房屋拆迁管理部门的监督管理。
《征收与补偿条例》将城市房屋拆迁修正为国有土地上房屋征收,不仅仅是名称上的变化,更为重要的是还原了房屋征收的本质,修正了立法的指导思想,兼顾了公共利益的维护与被征收人合法权益的保障。
[8]同时,《征收与补偿条例》关于征收决定的制度废除了《拆迁管理条例》所规定的“在房屋仍然属于单位、个人合法所有的时候,拆迁人就可以依据与征收程序毫无关联的文件,取得拆除房屋的资格”的拆迁许可制度。
[9]民行检察在实际工作中,也将不再有申诉人对房屋拆迁许可不服提出的行政申诉,转而产生对征收决定不服提出的行政申诉。
(五)补偿协议问题
与《拆迁管理条例》规定的存在于拆迁人与被拆迁人之间的拆迁补偿安置协议系平等主体之间的民事合同性质不同的是,《征收与补偿条例》所规定的补偿协议的性质目前仍存有争议,因补偿协议的主体分别为房屋征收部门与被征收人,而非原来意义上的拆迁人与被拆迁人。
《征收与补偿条例》第二十五条规定:
“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定,就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项,订立补偿协议。
补偿协议订立后,一方当事人不履行补偿协议约定的义务的,另一方当事人可以依法提起诉讼”该规定确立的是补偿协议签订的主体、内容和救济方式。
从主体看,双方分别为房屋征收部门与被征收人;
从内容看则包括补偿方式、金额等在内的主要方面;
从救济方式看,则是依法提起诉讼。
就补偿协议的性质而言,从笔者掌握和了解的情况看,行政法学者主流意见是把补偿协议视为一种行政合同而非民事合同,并认为双方之间因此形成一种行政法律关系。
[10]笔者也赞同把补偿协议视为一种行政合同的意见。
因为,补偿协议作为政府征收部门推进房屋征收的一种措施,完全符合行政合同“行政主体以实施行政管理为目的,与行政相对人就有关事项经协商一致而达成协议”的概念并具备行政合同所具有的行政性、合意性、法定性等法律特征。
[11]虽然学者在补偿协议系行政合同的属性上基本一致,但对其相应的救济方式则存有争议。
如姜明安教授主编的《行政法与行政诉讼法》认为,行政合同纠纷属于行政纠纷,应通过行政救济途径解决。
[12]而王锡锌教授编著的《国有土地上房屋征收与补偿条例专家解读与法律适用》则认为:
“如果是房屋征收部门不履行补偿协议所确定的义务,或者履行的义务与补偿协议确定的不一致,如未按照协议内容提供货币补偿,提供产权调换的房屋不符合补偿协议所约定的要求等,那么被征收人由此向法院提起的诉讼,就是行政诉讼。
反之,如果是被征收人未履行补偿协议所确定的义务,如未按期搬迁等,房屋征收部门向法院提起的履约之诉,就是民事诉讼。
”[13]上述第一种意见实际是从“应然”的角度进行思考的,但在目前的行政诉讼框架下不具有可行性,因行政诉讼的受案范围仅限于具体行政行为,而行政合同尚不属于具体行政行为。
第二种意见针对同一补偿协议区分不同的原告设置两种不同的诉讼类型,似亦有违诉讼原理和规律。
笔者认为,立法者的本意应是把对补偿协议的诉讼救济方式确定为民事诉讼而非行政诉讼,因为如果是行政诉讼,就无法解释为何不可提起行政复议。
从与《拆迁管理条例》的比较来看,新条例的上述补偿协议与旧条例中的拆迁补偿安置协议区别是明显的。
首先,新条例的协议主体分别为房屋征收部门和被征收人,而旧条例的协议主体分别为拆迁建设单位和被拆迁人;
其次,新条例中补偿协议的救济方式为提起诉讼,而旧条例中拆迁补偿安置协议的救济方式不但有提起诉讼,还有在达不成协议的情形下可以向房屋拆迁管理部门申请行政裁决,且在诉讼期间可以先予强制执行。
(六)补偿决定问题
《征收与补偿条例》第二十六条规定:
“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。
……被征收人对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。
”该规定确立了作出补偿决定的主体、程序、条件、救济渠道等内容,从规定的内容也不难看出补偿决定具有强制性、单方性、法定性等行政行为的特征,特别需要注意的是主体的法定性即补偿主体为作出房屋征收决定的政府而非房屋征收部门。
因此,房屋补偿决定将在政府与被征收人之间形成行政法律关系而非民事法律关系。
相形之下,《拆迁管理条例》并无补偿决定的内容,近似的则是拆迁人与被拆迁人达不成补偿安置协议时由房屋拆迁管理部门作出的行政裁决,且对裁决不服时仅能以向人民法院起诉的方式予以救济。
[14]即《拆迁管理条例》未明确赋予被拆迁人行政复议的权利,也未明确诉讼的类型。
拆迁裁决与补偿决定的另一区别是,裁决可由拆迁人或者被拆迁人申请,而补偿决定由房屋征收部门向政府提出报请,被征收人无申请的权利,即两者的启动方式不同。
(七)法院强制执行补偿决定问题
《征收与管理条例》第二十八条规定:
“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行……。
”该规定可以用“司法强拆”来概括或形容,也是新条例区别于或者进步于旧条例的重要方面。
旧条例确立的是行政强拆与司法强拆并存的格局,且实践中多行政强拆而少司法强拆。
[15]该规定确立了人民法院对于补偿决定强制执行的司法审查权,旨在通过法院的独立性、程序性和专业性来保障补偿决定的合法和合理性。
从法律的协调性上来讲,《征收与补偿条例》如此规定其实源于全国人大常委会办公厅于2009年8月28日向社会公开征求意见的《行政强制法(草案)(三次审议稿)》(已于2011年6月30日由全国人大常委会审议通过)第十三条的规定,即行政强制执行由法律设定,排除了行政法规设定强制执行的可能性。
[16]需要注意的是,该规定没有明确司法强拆的模式,即人民法院是仅作出强制搬迁裁决,还是同时要负责具体的搬迁执行行为。
以上七个问题,仅是笔者认为《征收与补偿条例》与民行检察工作关系较为密切的方面。
实际上,条例尚有房屋补偿范围与标准、房地产价格评估、被征收人对于货币补偿和房屋产权调换的选择权、禁止采取暴力、威胁等方式迫使被征收人搬迁等重要内容,限于文章主题及篇幅,本文不再详述。
二、《征收与补偿条例》实施对民行检察工作的影响
(一)监督理念方面的影响
民行检察工作法律监督理念应当顺应房屋征收立法理念的变迁,即从着重于服务城市房屋拆迁管理和保障建设项目顺利进行,转变为规范房屋征收补偿活动与维护公共利益和保障被征收人的合法权益并重。
因此,应当着力改变以前办理涉拆迁申诉案件时所形成的“重大局、重整体、低支持率”定势和传统,在房屋所有权人的合法利益受到不当甚至违法征收、补偿的侵犯或者公共利益受到被征收人的不当妨碍时,务必严格履行法律监督职能,独立、有效地对确有错误判决采取抗诉、再审检察建议,对违法征收补偿活动采取纠正违法通知书、一般检察建议等监督手段,坚决纠正违法征收、补偿行为,以切实、有效地维护被征收人的合法利益和公共利益,为构建和谐征收补偿秩序作出检察机关应有的贡献。
(二)监督范围暨监督重点方面的影响
《征收与补偿条例》现已在整体上回归到行政法的属性和定位,政府作为征收人与被征收房屋所有权人作为被征收人成为基本的法律主体,明确了政府、房屋征收部门和被征收人之间在征收与补偿方面系行政法律关系,从而在争议类型上将形成存在于政府、房屋征收部门与被征收人之间以行政纠纷及行政申诉为主体的局面。
同时,《征收与补偿条例》扬弃了《拆迁管理条例》规定的包含房屋拆迁管理部门、拆迁人、被拆迁人等三方在内的法律主体架构,改变了《拆迁管理条例》规定的既有房屋拆迁管理部门与拆迁人之间因拆迁许可、拆迁裁决而形成行政法律关系,又有拆迁人与被拆迁人因拆迁补偿安置协议而形成民事法律关系,并以拆迁人与被拆迁人之间民事法律关系纠纷及申诉为主体的局面。
具体而言,《征收与补偿条例》将产生的申诉类型暨民行检察监督重点主要有:
1.因不服征收决定而提出的行政申诉
该类型申诉的主要理由可能表现为:
①征收主体不合法,如由房屋征收部门代市、县级人民政府发布征收决定;
②征收决定不符合公共利益的需要,如被征收人认为征收决定涉嫌商业利益或者私人利益;
③征收决定不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,保障性安居工程建设、旧城区改建未纳入市县级国民经济和社会发展年度计划;
④征收补偿方案未依法公布或者征求意见期限少30日;
⑤未按照有关规定进行社会稳定风险评估;
⑥公告房屋征收决定时未载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项;
⑦法院判决在认定事实、适用法律、法定程序等方面存在的问题。
由此可以看出,针对征收决定的申诉理由将是多样的。
反观《拆迁管理条例》施行时期,针对房屋拆迁许可提出的行政诉讼及行政申诉的理由则相对简单,即主要围绕条例所规定的申请拆迁许可时应向房屋拆迁管理部门提交的资料是否齐全。
因此,新条例实施后,针对征收决定的行政诉讼及申诉案件数量必将较之不服拆迁行政许可的数量有较大增长,且极有可能形成群体性诉讼或者申诉。
上述前三项申诉理由直接关系到征收决定的实体内容,如有不符规定情形,将直接影响到征收决定的合法性,在行政诉讼中法院将有权予以撤销,在行政申诉中检察机关也将有权就此提出抗诉或者再审检察建议。
第四至第六项申诉理由则主要是程序性事项,应区别对待。
对于轻微违反程序的情形,如对征收补偿方案的公开征求意见期限差几天不足30日或者征收决定未及时载明行政复议、行政诉讼权利等,笔者认为,因其并不足以对行政相对人即被征收人的合法权益产生实质影响,并不必一定要撤销征收决定。
[17]
就民行检察实际审查工作而言,除了第②项公共利益事由因基础设施、公共事业、保障性安居工程等系不确定性概念而在审查判断方面可能存在较大争议外,其余理由均比较确定并容易判断。
由此,涉征收决定类申诉的审查将形成以公共利益判断为重点和难点的格局。
2.因不履行补偿协议而提出的申诉
与房屋征收决定系市、县级人民政府单方行政行为不同,补偿协议是房屋征收部门与被征收人之间经合意而形成的一种行政合同,内容丰富,并直接关系到被征收人的切身利益。
因此,历来是房屋拆迁中的重要争议主题,也是政府和民众最为关注的问题。
实践中,绝大多数拆迁争议都是因为拆迁人与被拆迁人就补偿问题达不成一致而形成。
①补偿范围不符合规定,如未对停产停业损失予以补偿;
②补偿标准不符合规定,如严重低于类似房地产的市场价格;
③房地产价格评估机构选定办法不符合规定,如未经被征收人协商选定而直接由房屋征收部门指定;
④限制或者剥夺被征收人对货币补偿或者产权调换的选择权;
⑤认为补偿协议无效或者可撤销,如认为存在违反法律、法规强制性规定的情形;
⑥其他未按补偿协议约定履行的事项,如房屋征收部门未按约定支付补偿金额或者被征收人未按约定搬迁等;
⑦判决在认定事实、适用法律、法定程序等方面存在问题。
不难看出,《征收与补偿条例》施行后,针对补偿协议提出的申诉理由与《拆迁管理条例》施行时期针对拆迁补偿协议提出的申诉理由大体相同,且审查思路与重点亦差别不大。
理由是虽然补偿协议作为行政合同体现的是一种行政法律关系,但对补偿协议纠纷的审查判断仍不可避免地要适用或者参照《合同法》的相关规定来进行,如合同履行、合同无效等条款。
需要注意的是,《征收与补偿条例》在补偿方式方面明确了被征收人对货币补偿或者房屋产权调换有优先选择权,即被征收人选择房屋产权调换的,政府应当提供用于产权调换的房屋,而在《拆迁管理条例》中未明确被拆迁人的该项权利。
3.因不服补偿决定而提出的行政申诉
该类型申诉可能出现的申诉理由有:
①补偿决定未按照征收补偿方案进行,如低于补偿方案中的补偿标准;
②补偿决定主体不合法,如由房屋征收部门作出补偿决定;
③补偿决定事项不全,如遗漏条例第二十五条第一款规定的补偿协议的事项;
④补偿决定未在房屋征收范围内予以公告;
⑤判决在认定事实、适用法律、法定程序等方面存在错误。
需要注意的是,与《征收与补偿条例》规定了详细的征收决定程序性事项如公告、公布、听证、风险评估等不同,条例未明确补偿决定的程序性事项,也未明确被征收人对于补偿决定的参与权,如是否可以到政府陈述意见或者要求组织听证等。
因此,检察机关如何处理被征收人针对补偿决定程序性事项提出的申诉,需要慎重研究和对待。
(三)对人民法院强制执行补偿决定进行检察监督的影响
近年来,民行检察部门围绕人民法院“执行难、执行乱”问题进行了大量的理论调研和协作机制建设,取得了很好的成效,逐渐确立了对人民法院执行工作的检察监督机制。
中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》指出,要“完善检察机关对民事、行政诉讼实施法律监督的范围和程序”,就表明了目前检察机关对行政诉讼监督的范围和程序存在亟待改进之处。
2011年3月,最高人民法院、最高人民检察院联合下发了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》,进一步明确了对人民法院民事执行活动进行监督的正当性和必要性。
虽然,人民法院对于补偿决定的强制执行是一种行政强制执行而非民事强制执行,但笔者认为检察机关仍应当并有必要对其参照民事执行进行检察监督,因为行政强制执行也是人民法院行政诉讼的有机组成部分,其不可避免地存在与民事执行同样的问题,且在本质上都是人民法院对执行权的行使,检察机关对其进行监督有充分的正当性和合理性。
《征收与补偿条例》实施后,政府将不再拥有对补偿决定的强制执行权,而是统一交由人民法院对补偿决定进行审查并作出执行裁定,被征收人对执行裁定不服时将可能向检察机关进行申诉。
因此,民行检察部门将可能面临新增该类型申诉案件的形势和任务。
三、对策建议
(一)分设行政检察部门或者设立行政申诉办案组
由上述《征收与补偿条例》施行后对民行检察工作影响的分析不难看出,行政申诉将成为涉征收补偿案件的主要申诉类型,且对补偿协议的申诉目前按照民事申诉办理也主要是受限于《行政诉讼法》对受案范围的规定,将来也极有可能纳入行政申诉轨道。
民行检察部门成立及民行检察工作开展20余年以来,一直存在“重民事轻行政”的传统,行政检察工作专业化严重不足,制约了行政检察工作的开展。
2011年7月,曹建明检察长在全国检察机关第二次民事行政检察工作会议时明确指出:
“要适应工作发展需要,不断健全民行检察机构,有条件的省、市级检察院可以增设机构,逐步实行民事检察部门、行政检察部门分设。
”[18]截至目前,北京市检察机关中市院、分院已陆续完成行政检察机构的分设,吉林、山东、辽宁等省级院也陆
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