农户层面水权交易中国农业大学经济管理学院文档格式.docx

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Keywords:

“Put-payprice”watertradingfarmerlevelwaterpricereform

目录：

引言6

1、中国传统水权交易模式的实践与经济分析1

1-1、水权交易的定义1

1-2、甘肃张掖灌溉用水权交易的经验与问题2

1-3、传统的水权交易的思想源流与经济分析4

2、“提补水价”制度变迁过程6

2-1、河沿镇种高村的节水实践6

2-2、从耿村到北苏闸村的节水实践8

2-3、国家庄村和盐提口村——“提补水价”制度的诞生8

3、“提补水价”制度原理分析、政策绩效与评价9

3-1、“提补水价”制度原理分析9

3-2、政策绩效与评价10

4、结论14

后记：

大麻森乡肖家村——农村生活用水改革试点15

参考文献：

15

致谢16

附录一：

农民用水者协会17

附录二：

民乐县洪水河灌区的水权交易18

图表目录

表1：

用水自然变化率计算表（非试点村用水量变化率）

表2：

纯井灌试点村制度实施各年节水率计算表

引言

随着经济的高速增长，中国水资源短缺程度日益加深。

水资源的缺乏已经成为制约部分城市经济发展的瓶颈，水危机现象在中国北方十分普遍。

如何构建节水型社会，提高水资源的使用效率，成为关系到国民经济是否能够健康发展的重大问题。

农业是中国名副其实的“用水大户”，用水量基本上维持在每年4000多亿立方米，占总用水量的比重在2004年达到65%。

然而中国农业用水效率较低，目前中国大部分地区仍然采取传统的大水漫灌方式，农业节水灌溉面积占有效灌溉面积的35%，灌溉水有效利用系数仅为0.45左右，全国平均单方灌溉水粮食产量约为1公斤。

如何提高农业用水的效率，减少农业用水的浪费，对于建立节水型社会有着重要的意义。

自从世纪之初，中国治水思路实现从传统上的工程水利向资源水利转变，从供给管理向需求管理转变以来，各地出现了不少优秀的节水制度创新。

河北衡水的“提补水价”制度是中国基层农业灌溉用水节水实践的重要代表。

它通过“一提一补”的实施，既提高到用水效率，减少了水资源的浪费，还在一定程度上加强了农户的节水意识。

我们经过实地调研发现：

“提补水价”名为节水政策，实质恰恰是一种水权交易的新模式。

“提补水价”制度的变迁过程，为检验和实践水权交易理论提供了重要的机会，也为其发展起到了很大的推动作用，更重要的是它为农户层面进行节水提供了一种很好的途径，具有广阔的发展前景。

本文在梳理“提补水价”制度变迁的基础上，对农户层面水权交易理论进行了探讨。

文章分为四部分：

第一部分，介绍水权交易的定义，明确文章讨论范围，在总结甘肃张掖经验的基础上，对传统的水权交易模式进行分析；

第二部分，描述“提补水价”制度的变迁过程，在制度运行收益大体不变的背景下，制度成本怎样逐步下降；

第三部分，提出对于“提补水价”制度的经济分析，并在描述政策绩效的基础上对相关问题进行探讨；

第四部分，总结全文。

1、中国传统水权交易模式的实践与经济分析

1-1、水权交易的定义

水权交易理论，最早由国外提出，并在国外率先进行实践。

智利自从1981年重新修订《水法》以来,已经有了20多年水权交易的经验;

墨西哥从20世纪90年代初开始,实施综合的水资源管理体制和法规体系改革,水权交易也随之发展起来。

美国加州从20世纪80年代初开始采用了一种渐进的改革来提高水市场的灵活性。

（王金霞等2002）

自世纪之初以来，运用市场机制和经济手段来合理分配水资源提高水资源利用效率、解决水事冲突、促进水资源持续有效利用和管理已经成为引起了中国水资源管理者的重视。

对于制度节水的具体路径，目前学界达成共识，中国水权制度建设的基本思路是，以水权交易为突破口，通过完善水权交易制度来推动整个水权制度的建设。

只有通过交易，水权的经济价值才能够得到体现，从而使清晰界定水权，进而保护水权的激励机制得到强化。

国内外关于水权交易的定义，比较有代表性的有以下两个。

Rosegrant（1994）认为，水权交易就是水资源使用权的部分或者全部通过市场来进行转让，它与土地转让是相分离的。

王亚华（2005）认为，水权交易市场，它是平等决策实体之间的水权交易大量发生的产物，是利用价格机制实现权利流转的方式。

在理论上，水权交易可以发生在各个层次上，比如，个体之间的私有产权交易，社团之间的集体产权交易，甚至政府或国家之间的公产交易，但实际上越是向上的层次，权利的流转更多地涉及政治程序，本质上是一种政治交易。

我们通常习惯上将水市场限定在取用水户层次，包括个体之间和取水社团之间的水权转让。

水权的交易可以是消费性的也可以是非消费性；

既可以是持续的，也可以是非持续的；

既可以是永久的，也可以是短期或偶尔的。

水权交易覆盖层面广泛，包括用水户层面的水权交易，社团层面的水权交易，地方层面的水权交易，甚至跨流域层面的水权交易。

鉴于水权交易讨论范围广泛，本文集中对中国农民用水户层面的水权交易模式——即农户与农户之间平等的水权交易——进行探讨。

1-2、甘肃张掖灌溉用水权交易的经验与问题

中国的水权交易尝试是在引进外国理论、借鉴外国经验的基础上，进行适应中国国情的改造。

早在2001年初，水利部领导人就提出“明晰水权，建立两套指标体系，实施总量控制和定额管理”的改革思路，作为指导节水型社会建设的理路依据。

这套思路最先在甘肃张掖得以实践。

这套思路可以归纳为以下三个方面：

（1）确立总量和定额两套指标。

一套是宏观的总量指标，把用水指标逐级分解，把水资源的使用权量化到每个流域、每个地区、每个城市、每个单位，层层有控制指标；

另一套是微观定额指标，结合总量指标，核定单位工业产品、人口、灌溉面积的用水定额。

两套指标同时实施，实行总量和定额双控制，把水权落实到每一个用水单元。

（2）运用多种手段保障水权的实施。

两套指标确立后，就要采取法律、经济、行政、科技等手段，使控制指标成为每一个用水单元的权利依据。

在市场经济条件下要特别强调经济手段的运用，实行基本水价和超定额用水累进加价。

（3）允许水权流转形成水市场。

用水户和用水单元节约的水量可以有偿转让，这样就形成了水权市场。

水权市场可以发生在用水的各个层面，例如地区之间、城市之间、单位之间、用户之间。

甘肃张掖市中国第一个节水型社会建设试点，也是率先将水权交易理论付诸实践的地方，是中国传统水权交易模式的代表。

为了探索节水型社会建设的具体途径和实现形式，2001年8月，张掖先后在临泽梨园河灌区、民乐洪水河灌区开展试点。

2001年10月，洪水河灌区发放了水权证（有效期五年），分配了初始水权。

王亚华（2005）的调研显示，民乐县洪水河灌区内部开始有水权交易发生。

简单地说就是，先根据区域用水规划和用水习惯制定一个村的用水总量，考虑到每户土地质量差异之后，将总用水量分配到每家每户，再确定每轮浇水的时候每个农户的用水定额。

在一个灌溉季度，农户如果用水超过定额就从其他用水少于定额的人处购买，形成了水权交易。

制度推行之后，洪水河灌区农户的灌溉用水总量显著减少。

洪水河库区之所以出现水权交易有两个值得关注的背景：

（1）黑河流域由于主要依靠高山融雪，年际水资源量变化不大，年初确定的水资源总量定额，不需要因为降水变化而更改。

洪水河灌区实行的是水库供水，灌区用水的不确定性较小，此种水资源特征进一步降低了市场再分配水权的成本。

（2）水资源在该灌区的稀缺程度极高，在作为节水型社会试点前，平均三亩地只有两亩能够浇上水。

农户从事水权交易的收益较高，在成为节水型社会试点前，该地区曾经出现了自发的水权交易。

然而，甘肃张掖的其他灌区却没有这样得天独厚的条件。

与洪水河灌区同时期开展试点的临泽县梨园河灌区，虽然也发放了水权证，并制定了水权交易的管理文件，但是却没有水权转让事件的发生，张掖地区的其他灌区更是如此。

在所有农户中，进行水权交易的农户的比例，还不到总农户的十分之一。

水权交易不活跃，从农户角度来看，主要有两方面原因。

第一，水权交易给农户带来的收益过低。

张掖农户占有的土地亩数小，依附于土地的水资源配额也少，因此交易带来的收益不明显。

农户之间土地亩数差别不大，农户差异性较小，也减少了出现大规模水权交易的可能性。

第二，水权交易制度运行成本过高。

从农户角度来看，将节约出来的用水拿出来交易，需要支付谈判的费用，寻找潜在购买者的费用。

当地很多农民认为如果一个灌溉季度的水资源定额不够浇，所得到的收益还不及交易成本，这也抑制了人们的交易热情。

而从水权交易制度的推行者角度看，确定一个地区水资源总量耗费了当地水务部门大量的精力、财力。

首先，如果实行先颁发水权证，再让各个用水户根据使用定额量的多少将剩余量进行交易——即“总量控制和定额管理”为基础的水权交易模式——就必须在年前定好该村用水总量以及各农户用水定额。

然而由于水资源受降水、气候、生态环境等多方因素的影响，年际变化很大。

每年都要进行勘测总量，再一层层分配下去的话，所花费的成本可想而知。

除非像洪水河灌区水量主要依靠高山冰雪融水，年际水资源总量变化不大，否则一年之初，想完全确定一个村一年的用水总量和每家每户的用水定额几乎不可能。

另外，随着一年降雨量的变化，颁发水权证的政府机关需要不断地对总量进行调整，这样将消耗巨大的工作量。

更重要的是因为用水定额需要调整，农户对自己最终拥有多少用水额度不清楚，对制度容易产生意见，也就无法形成交易。

当地还出现的另一个问题是，由于根据地区规划而非农民实际用水情况确定用水总量，加上张掖当地水资源短缺，因此分配给农户的灌溉用水定额也不多。

有的年景出现的情况是，分配给农民的水量还不足以满足大部分农户农作物正常生长的水量。

为了节水的目标，反而损害了农作物的生长和农民的利益，显然不是实施水权交易制度的初衷。

1-3、传统的水权交易的思想源流与经济分析

（1）传统水权交易的定额思想源流

通过交易制度达到资源的最优配置效率，最早的思想源流应该追溯到科斯（1960）的《社会成本问题》。

只要产权已经被界定清晰，在交易成本为零的情况下，无论初始的权利界定状况如何，市场都能够通过交易达到资源的优化配置。

人们将科斯的思想用于解决环境资源问题，就产生了排污权交易和水权交易等制度。

这两种模式虽然运用的领域相差甚远，但是都继承了一个核心思想——界定清楚产权，让市场自发达到资源配置的最优。

但是，容易被人们忽视的是，这些制度的实施都有一个重要的共同的前提即总量给定。

由上文甘肃张掖的案例，我们可以看出，传统的水权交易模式也是事先确定一个节水的目标，即该地区水资源使用总量，再通过划定每一个用水户的使用定额，再让用水户进行水权交易。

虽然理论推演很完美，然而在现实生活中，通过控制总量利用市场机制来达到减少污染或者节约资源的制度，在推行过程中遇到不少困难。

关键在于，在一个交易费用不为零的世界，想要运用市场机制配置资源，是要付出代价的。

比如支付建立计量到户的产权设施的成本，交易主体之间形成价格的沟通成本，在交易之前确定总量的成本。

从科斯（1937）《论企业的性质》一文中，我们吸取的营养是，虽然运用价格机制可以达到资源的优化配置，但是使用价格机制是有成本的。

进一步扩展，一项制度是否推行，需要考虑这项制度推行之后的收益以及推行这项制度所需要的成本。

（2）从制度运行收益和成本两方面看传统水权交易制度

对于在农户层面推行以总量控制为基础的水资源交易制度，我们先分析其成本。

从甘肃张掖案例可知，在农户层面推行水权交易制度，计量设施的投入和价格形成的成本并不是重要的制约因素，最大的制约因素就是事先一个地区的用水总量怎么确定。

在各种运用交易达到资源配置的制度中，事前确定总量都是需要耗费大量资源的工作。

就水权交易制度而言，由于水资源的不确定性，事先确定水资源总量需要支付更加巨大的成本。

在水权交易制度实行的过程中，确定一个村的用水总量存在困难。

如果想在一年之初，确定一个地区的用水总量，投入更是惊人的。

张掖地区确定总量和定额的时候，运用了“中国水科院的专业人员”以及“‘八五’攻关取得的西北内陆地区农作物灌溉需水量成果”，近乎国家级的力量。

这种根据地区用水规划和往年用水量确定的用水总量，可能出现张掖那种灌溉用水定额普遍过低的现象。

如果一年之内，降水量不断变化，用水定额还需要不断调整，工作繁琐。

从收益来看，在农户层面推行事先总量控制的水权交易制度，产生的收益有节水带来的生态效益、社会效益以及农户得到的经济效益。

以甘肃张掖来看，虽然推行的以“总量控制和定额管理”为基础的水权交易模式存在种种问题，但是也取得了不错的节水绩效，主要有两方面效应。

首先，私人用水权界定清晰。

每个人对能够使用多少水很清楚，每个人用了多少水也能够被清楚地计量。

就算不存在“交易”制度，相比之前用“大锅水”的公共产权情况，这种界定清晰的私人产权明显减少了浪费，还消除了公共产权行政分配可能产生的寻租现象。

其次，水交易制度地引入进一步促进了节水。

因为水资源在不同用水户之间具有不用的边际净收益，水资源从边际净收益低的用水户流向边际净收益高的用水户可以提高水资源的配置效率。

直观地说，存在交易制度，水资源就拥有了价值，农户节约的水可以通过转让获得收益，农户就产生了节约用水的动机。

虽然生态效益和社会效益是重要的，但农民作为水权交易的主体，最关注的还是采取水权交易制度，他能够获得多少经济效益。

中国的基本国情之一，是小农户分散的农业经营，全国户均土地经营规模不足0.5hm2。

在中国水权初始分配依赖地权的情况下，小规模的土地导致，通过水权交易，节水的农户最多只能获得几十元的收入。

这与国外相似的水权交易制度相比，农户利益收入相差甚远。

在澳大利亚墨累—达令流域——这个水权市场比较发达的流域。

农户平均经营的土地约3000hm2。

（澳大利亚自身的特点，水资源总量少，地区分布不均，降水年内、年际分配不均，也为澳大利亚的水权交易创造了条件。

）相当于中国一个中等乡镇经营土地的总和。

而美国农户平均经营土地也达到近250hm2。

这两个国家户均经营土地是中国农户的几百上千倍，也决定了他们以农户为基础的水权交易能够给农户带来巨大的经济利益。

这是中国农户层面水权交易无法企及的。

加之对于现代中国农民，其农业收入占其总收入比例不断下降。

灌溉用水权的价值对于农户也在逐渐下降。

这使得农户参与水权交易的经济效益进一步降低。

在制度运行交易成本巨大，而制度运行给参与主体带来的经济效益较少时。

一项制度的推动必将遇到巨大的问题。

以“总量控制，定额管理”为基础的水权交易模式在农户层面推广就遇到了这样的问题。

中国需要的农户层面水权交易制度，要么能大幅度提高制度参与者的经济利益，要么能大幅度减少制度的运行成本。

学者们认为，无论是哪种途径在中国短期内实现都存在困难。

于是得出结论，中国的水权市场难以走基于农户的交易模式，中国水权市场的主体，特别是出让方主体，主要应当是灌区、灌域和取水许可大户。

（王亚华，2010）

2、“提补水价”制度变迁过程

学者们的直觉是对的，以“总量控制，定额管理”为基础的张掖模式并不适合大面积推广。

然而学者们的想象力不够，因为在真实世界中，经过巧妙的制度设计，在中国的农户层面确实出现了大幅度降低水权交易制度运行成本的新模式。

这个就是河北桃城区发明的“提补水价”制度，这项制度是当地水务局从传统的水权交易模式出发，一步一步实践出来的制度。

衡水市桃城区位于河北省东南部，衡水市中部，属黑龙港地区。

2007年末，桃城区总面积590

，总人口45.99万人，人均占有水资源量22.06

/a，全区年实际用水量1.61亿

，而年水资源可利用量仅为0.83亿

（包括深层地下水限采量），不得不超采深层地下水近0.78亿

/a来维持社会经济可持续发展。

由于地下水严重超采，使得地下水位每年以2.3m的速度持续下降，造成桃城区漏斗中心水位埋深由1972年的15.92m，增加到2006年的94.06m，并且深度仍在继续增加。

桃城区已经成为了冀、枣、衡地下深层淡水沉降漏斗区中心，引发了地面沉降、咸水入侵等一系列问题。

水资源的日趋匮乏已经成为阻碍桃城经济社会实现更好更快发展的一大障碍。

面对如此严重的水资源短缺现状，全面大力节水，尤其要减少占总用水量63%以上的农业用水。

减少地下水超采，控制用水总量，保护有限的水资源是桃城区政府面临和必须解决的重要问题。

在这个背景下，2004年4月，衡水市桃城区被河北省水利厅确定为省级节水型社会建设试点。

桃城区水务局以此为契机，开展节水型社会建设试点工作。

2-1、河沿镇种高村的节水实践

桃城区水务局建设节水型社会的第一步，就是学习张掖经验。

2004年4月，衡水市桃城区被河北省水利厅确定为省级节水型社会建设试点。

此后3个月内，桃城区水务局先后派人到甘肃省张掖市这个国家级节水型社会建设试点参观学习。

2004年8月，桃城区水务局计划将张掖市的渠灌区理论应用在桃城区的井灌区。

目标明确后，桃城区水务局决定选取纯井灌区的河沿镇种高村作为第一个试点。

2004年10月1日，河沿镇种高村成为衡水市桃城区第一个节水型社会建设试点，开始在井灌区分配地下水水权。

河沿镇种高村试点在农业灌溉中率先实行的是以总量控制为基础的传统水权交易模式。

总量控制制度主要是：

依据当地的种植习惯、灌水定额和全区的水资源规划，确定了该村的亩均配水量为274立方米（当时调查的实际亩均用水量为305立方米，考虑到制度节水的因素，按节约10%计算）。

每个用水户都发放了《水权使用证》，详细记录了用水户的耕地面积、配水量和用水情况。

水量的分配时间是一个灌溉年度，即从2004年10月1日至2005年9月30日。

用水户超过水权证规定的水量每立方米加价20%。

每年的4月25日协会依据降水量对用水指标进行调整。

用水者依据节约的水量可以有偿转让，价格双方协商。

总量控制制度公布之后，水务局并没有等到一年之后就对原来的方案进行了修改。

主要考量有两个：

一、原来的方案实施时间太长，一年之后才能兑现。

水务局作为节水社会建设试点面临的约束条件，需要尽快看到制度实行的绩效。

二、仅仅按照村里全年每亩274立方米配水的指标实行节水，影响因素很多，需要将节水指标进一步细化。

为了配合在更短的时间内检查制度实行的绩效，水务局开发了一套定额控制的方法：

把每个灌溉时段某种作物的平均用水量作为奖罚基数。

这套定额管理制度是，将每一个年度分为5个灌溉时段，把每个灌溉时段某种作物的平均用水量作为奖罚基数。

推行奖励办法：

上下浮动5%不予奖罚；

用水量超过基数10立方米以内的，超出部分的水量每立方米处罚3分；

超出水量在10-20立方米之间的，超过部分的水量每立方米处罚7分，超用水量在20立方米以上的，超出部分的水量每立方米处罚1角。

如果节约用水则反之。

生活用水实行固定定额控制，控制定额是每人每天60升，定额之内水价是0.4元/立方米，超出定额的水价为0.6元/立方米。

在实施新的节水方案之