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加强预算绩效管理,是财政科学化精细化管理的出发点和落脚点。
预算绩效管理是财政科学化精细化管理的重要内容,是效率观念的拓展和提升。
加强预算绩效管理,要求预算编制时申报绩效目标,实施绩效运行监控,加强绩效监督和结果问责,建立预算安排与绩效评价结果有机结合机制,把绩效理念融入预算编制、执行、监督管理全过程,既可有效缓解财政收支紧张的矛盾,又可提高财政资金的使用效益,是进一步提升财政科学化精细化管理水平的有力抓手。
加强预算绩效管理,是财政改革发展到一定阶段的必然选择。
预算绩效管理更加关注公共部门直接提供服务的效率,加强预算绩效管理,促进财政工作从“重分配”向“重管理”、“重绩效”转变,解决财政资金使用的绩效和支出责任问题,是市场经济国家财政管理发展的一般规律,也是我国财政改革发展到一定阶段的必然选择。
二、各地预算绩效管理改革的实践经验
(一)组织机构逐步健全
截止目前,全国36省(市、自治区、计划单列市)级财政部门,已有河北、黑龙江、上海、江苏、浙江、福建、江西、青岛、湖北、湖南、广东、海南、贵州、云南等14个成立了单独的预算绩效管理机构,其他未单独设立机构的财政厅(局)也由相关处室(19个省市设在预算处、3个省市设在监督处)履行绩效管理职责,并有专门人员从事预算绩效管理工作。
截止目前,北京、河北、浙江、江苏等9个省市区的市、县设立绩效管理机构,如黑龙江省13个市(地)中有12个设立了专门机构(只有哈尔滨市工作职能在预算处),县(市)有40%设立了专门机构,其余分别设在国资、预算、国库等不同部门。
(二)规章制度不断完善
所有36个省级财政部门都制定了专门的预算绩效管理相关制度和办法,并随着实践工作的开展不断补充和完善,其中,河北、青岛直接以政府的文件发文,天津、内蒙、上海、浙江、宁波、广东、贵州等7个地区以政府办公厅的文件转发,其他均以财政厅(局)发文。
在此基础上,各地还制定了相应的配套文件,如内部工作流程、相关协调制度、规范性文本等等,如浙江省截止2009年底,全省各地共建立了相关制度305项,其中,办法规程类211项,内部协调类65项,绩效目标类7项,结果应用类9项,部门考核类5项,制度建设渐成体系。
(三)绩效评价工作稳步开展
各地进行绩效评价的范围逐步扩大,评价项目逐年增多,涉及的资金量逐年扩大。
如广东省省级全面铺开了对500万元以上项目或跨年度项目的绩效自评及其审核,并已常态化、规范化。
同时,形成了围绕省委、省政府中心工作、重大项目和民生保障等重点绩效评价项目的选取机制;
四川省2010年针对产业发展、民生保障、基础设施、行政运行四大支出,选取2009年80个大类项目进行绩效评价,涉及省级财政资金62亿元,占当年省级财政专项资金总额的20%;
云南省2010年共组织对41个关系民生、社会关注度高、资金数额较大的重点项目开展了绩效评价,其中:
评价2009年度实施的项目30个、2010年度效能政府建设重点评价民生项目10个、水利抗旱资金项目1个,涉及农业、林业、水利、扶贫、少数民族发展、教育、卫生、旅游、社会保障、科技、行政等领域,评价资金总额逾277.65亿元,其中:
中央预算资金104.35亿元,省财政资金66.95亿元,州市县(市区)财政资金5.90亿元,其他投入资金100.45亿元等等。
不完全统计,2010年全国省级部门纳入绩效评价的资金量约1600亿元。
(四)预算绩效管理范围不断拓宽
一是强调绩效目标管理。
如河北省以冀财预〔2010〕58号要求省级所有项目全面编制绩效内容并编制《部门预算绩效计划》文本;
江苏省开展专项资金预算绩效目标管理试点,专项资金项目预算绩效目标评审与2011年部门预算(一上环节)一并布置,整个“两上两下”过程同步进行;
浙江省财政厅出台的实施办法明确要求部门(单位)在编制项目预算时,应申报明确的项目绩效目标,并尽量予以细化,邀请省政府研究室、大专院校、省级有关部门的人员组成专家组,进行实地调研和论证,形成项目绩效目标细化论证报告等。
二是进行综合评价试点。
黑龙江省从2005年开始,连续三年开展了市县财政综合绩效评价工作;
浙江省探索单位整体支出评价,对疾病预防控制中心和卫生监督所实施整体支出绩效评价试点;
广东省针对基本公共服务均等化、珠三角基本公共服务一体化等重大综合支出政策,建立财政综合性评价机制,促进政府执政能力和管理服务水平的全面提升。
三是完善资金分配机制。
如广东省建立健全专项资金竞争性分配绩效管理机制,截至2009年底,省级共有12个部门单位28个项目试行了竞争性分配改革,涉及省级财政资金共107亿元;
实际完成竞争性分配的有22个项目,涉及省级财政资金近100亿元;
北京市在年初选择了部分重点项目,由财政局采用委托第三方、聘请专家、社会调查等方式对项目实施的必要性、可行性、绩效目标、项目内容、资金规模等事项进行事前评估,作为项目资金安排的参考依据。
(五)绩效评价结果应用方式多样
一是评价结果在一定范围内公开。
如北京市将评价结果在市级行政事业单位范围内公开,并上传至财政办公平台的专题网站,便于单位之间相互比较、借鉴和监督,确保评价结果的公开、公正。
广东省将项目绩效管理结果情况向省人大财经委、省审计厅、省监察厅、省人力资源社会保障厅等部门通报,并向相关省直部门和单位反馈,逐步建立绩效约束与激励机制。
四川省政府对绩效评价结果予以通报,评价报告函送相关部门,同时选择部分具有典型意义的项目在公开媒体予以公示。
二是上报政府或人大,提供决策参考。
浙江省将评价结果向政府或人大等部门汇报,引起领导重视,为领导决策提供参考。
广东省将每年度省级财政支出项目绩效自评结果、绩效督查、重点绩效评价情况上报省政府,为省政府领导和相关综合部门,为相关经济社会发展重大决策提供绩效参考。
三是评价结果作为预算安排主要依据。
山西省在编制年初项目支出预算时,将绩效评价结果作为编制和安排预算的重要参考依据,凡绩效考评不合格或较差的项目,相应核减或取消项目预算。
浙江省将评价结果提供给预算编制部门,作为预算编制和审核的重要依据,同时,将对评价项目总结的问题和建议抄送厅相关业务处和预算局,供预算审核参考。
四是评价结果应用于行政问责。
如北京市制定了12项专项考评实施细则,将绩效评价结果纳入政府行政问责体系;
河北省制定了《河北省预算绩效管理问责办法》,明确对政府及其授权部门在预算编制和执行过程中,由于故意或者过失导致预算绩效管理未达到相关要求,以致财政资金配置和执行绩效未能达到预期目标或规定标准的下级政府、本级公共部门(单位)及其责任人员实行绩效问责。
五是完善和加强项目管理。
浙江省将重点评价项目和自评抽查项目的评价结果及时反馈被评价单位,要求其针对评价发现的问题进行整改落实,不断完善项目管理。
四川省针对绩效评价发现的问题,督促省级相关部门完善管理办法,创新项目资金管理模式。
(六)预算绩效管理机制不断创新
河北省提出“十二五”期间各级政府都要实行比较规范的预算绩效管理,并从十个方面提出了进一步深化推进预算绩效管理的制度设计。
江苏省提出建立预算编制、预算执行、绩效管理、财政监督“四位一体”财政管理新机制,建立健全“当年预算编制、绩效目标管理、绩效跟踪管理、绩效评价、下年预算编制”良性循环闭合系统。
云南省提出把绩效管理融入财政资金管理的全过程,实行“三个结合”:
绩效目标审核与部门预算编制相结合,绩效评价结果与预算资金安排相结合,绩效目标实现程度与行政问责相结合,实现“预算编制有绩效目标,项目执行有绩效监管,项目完成有绩效评价,预算安排有评价依据”全过程管理。
(七)绩效管理基础工作继续加强
一是建立和完善指标体系。
如广东省根据“先简后繁,先易后难,由点及面”的原则,采取“定量指标”和“定性指标”相结合方式,建立动态指标库,所选用的指标既可从每类指标和备选指标库中选取,也可以根据评价对象的特性设置;
江苏省财政厅主要是从“投入指标”、“产出与效果指标”、“能力和条件指标”、“满意率指标”等四个方面构建综合评价指标体系。
河北省分四个层次构建财政支出绩效评价指标体系,从绩效指标体系的建设原则、目标、结构、步骤、组织管理等方面对财政支出指标体系建设做出全面规划。
上海市闵行区借鉴美国绩效评价实践,实行了PART绩效评价指标体系。
二是构建预算绩效管理信息系统。
浙江省逐步构建信息系统,建立全省参与绩效评价中介机构库、评价专家库、绩效评价指标库、信息共享平台,探索建立预算绩效管理信息系统;
福建省以2010年以开展“基础教育财政支出绩效评价”为契机,开发了福建省财政支出绩效评价管理系统;
广东省研究开发“1平台、4子系统、4库”信息管理系统,即:
“财政支出绩效信息管理平台,专家评审管理子系统、部门预算绩效目标管理子系统、财政专项资金全过程绩效管理子系统、财政综合支出绩效管理子系统,评价指标及标准库、项目库、专家库、资料档案库”。
海南省面向省直部门单位和各专业团体公开征集绩效评价专家,并与政府采购专家库实现资源共享,形成600多人规模的绩效评价专家库。
(八)市县预算绩效管理工作继续推进
部分省市在健全市县绩效管理机构的同时,积极推进基层绩效管理工作开展。
如安徽省出台《关于做好2010年市县预算支出绩效考评工作的通知》(皖财预〔2010〕563号),进一步加强对市县绩效管理工作的指导。
2009年选择2个市、10个县开展试点,2010年将试点范围扩大到所有的市(17个市)和全省一半的县(30个县)。
在评价项目数量上,要求2009年试点地区要在去年基础上,适当增加评价项目。
2010年新增试点地区至少选择2个不同类型的项目,以搭建评价框架为主,力求少而精。
督促指导各试点市县制定具体实施方案、合理选报项目、完善制度等,报省厅备案。
三、浦东预算绩效管理改革的经验和问题
(一)前期试点
2005年,浦东新区启动预算绩效管理改革探索,在取得一定成效的同时,在预算的绩效编审等环节也碰到了瓶颈。
近年来,尤其是2012年以来,区财政局加大改革探索力度,重点推进预算绩效编审改革试点,在预算绩效管理的关键环节取得了新突破。
主要做法如下。
1.课题研究。
2009年以来,区财政局与复旦大学绩效评价与管理中心合作,重点开展了《浦东新区绩效预算体系改革研究》、《进一步完善浦东预算绩效管理模式研究》等课题调研,在参考国际、国内先进地区经验基础上,就借鉴美国联邦政府项目评级工具(PART)、开展预算绩效编审改革试点提出了相关政策建议。
2.业务培训。
2012年3-4月,为进一步探索改革路径,形成改革共识,区财政局聘请财政部财科所、复旦大学等单位专家,组织区级重点预算部门的计划财务人员、职能处室人员130人,开展了以预算绩效管理为主线的专题业务培训,为推行预算绩效编审改革试点统一了思想认识。
3.方案制定。
2011年,随着“两区合并”、举办世博等阶段性重点财政工作任务的完成,财政工作重心进一步向改革和管理转移。
区财政局主要领导在听取复旦大学、上海财经大学的专家学者和局内部处室意见之后,指示局预算处开展改革方案设计工作,以加快推进预算绩效编审改革试点。
2012年,在初步方案基础上,为明确试点工作的实施路径,区财政局印发了《浦东新区区级部门项目支出预算绩效编审改革试点方案》(以下简称“《试点方案》”)。
该方案主要明确:
(1)2013年部门预算编制中,对纳入试点范围的项目,预算主管部门应明确3-5个绩效目标,绩效目标必须具体、可衡量、可获得,并与项目的决策和管理相关。
(2)预算主管部门必须围绕项目目标、项目计划和项目管理三个方面,对项目立项的科学性、支出的合理性和预算的可执行性进行自评,区财政局将在此基础上组织专家进行评审。
(3)专家评审结果为“优”和“良”的项目,将纳入预算编审的正常程序;
评审结果为“中”和“差”的项目,将分别采取再次评审、收回预算指标等措施。
此外,《试点方案》还具体明确了预算绩效编审的编审体系、职责分工、工作流程、实施步骤等。
4.流程整合。
将预算绩效编审的工作流程与2013年部门预算“二上二下”的工作流程整合起来:
(1)部门预算“一上”之后,区财政局商预算主管部门确定试点项目,并在部门预算“一下”时通知预算主管部门。
(2)在部门预算“二上”之前,预算主管部门开展试点项目自评工作,同时撰写《预算绩效编审报告》,并在部门预算“二上”时提交区财政局。
(3)部门预算“二上”之后,区财政局组织评审专家小组,开展试点项目预算绩效评审。
(4)区级部门预算(草案)报送区人代会审议之前,区财政局将复审结果通知预算主管部门,并会同预算主管部门做好部门预算(草案)完善工作。
5.组织实施。
根据《试点方案》和相关工作流程,主要抓好四个环节:
(1)确定项目。
通过专家建议和区财政局专业处室推荐相结合的方式,确定“科教兴医”等6个项目纳入试点范围,预算总金额为5.95亿元,项目涵盖了教育、卫生、公共安全、公共交通、物价等重点民生领域。
(2)专题培训。
区财政局组织6个试点单位的业务人员、财务人员43人,就《预算绩效编审报告》填报的重点、要点、难点进行了专题培训,并结合案例作了深入讲解。
(3)专家选聘。
为保证评审的客观、公正,区财政局通过多方渠道,选聘行业类专家、学术类专家、财经类专家和综合类专家33人,组成了6个项目的评审专家团队。
(4)项目评审。
在提前一周向专家发送项目《预算绩效编审报告(部门自评)》的基础上,2012年11月下旬,6个项目召开了专家评审会议。
评审会按以下流程开展:
首先,由预算主管部门对项目预算绩效进行陈述。
其次,由专家进行提问,预算主管部门进行现场答复。
再次,由参会的6-8个专家进行独立评分。
最后,由领衔专家总结,并宣布评审结果。
最终,6个项目的评审结果为:
“科教兴医”等2个项目为“优”,“科技强警”等4个项目为“良”,6个项目全部纳入了2013年部门预算(草案),报区人代会审议。
(二)探索深化
2013年,根据《上海市财政局2013年预算绩效管理工作要点》等文件精神,结合浦东工作实际,区财政局紧紧围绕“强化项目绩效目标管理”这一主线,在2014年部门预算编制工作中,重点实施项目绩效目标编报制度和开展项目绩效预算编制试点,预算绩效管理改革取得了新的进展。
1.筹划阶段。
为扎实有序推进项目绩效目标管理工作,区财政局制定了《浦东新区2014年“强化项目绩效目标管理”工作方案》(以下简称“《工作方案》”),明确了2014年强化项目绩效目标管理的目标任务、项目绩效目标编报办法和项目绩效预算编制试点方案,为推进此项工作提供了制度保障。
2013年7月22日,区财政局在2014年浦东新区财政预算编制工作会议上正式印发了《工作方案》。
2.推进阶段。
一是拟订推进设想。
为抓好推进落实,区财政局制定了《浦东新区2014年“强化项目绩效目标管理”工作推进设想》(以下简称“《推进设想》”),进一步明确了项目绩效目标审核的职责分工和时间节点,同时,制定了项目绩效预算编制试点工作涉及的“备选项目申报”、“评审专家管理”、“项目评审工作”等方面的规则。
二是制定工作规范。
为规范开展2014年项目绩效预算编制试点的项目评审工作,区财政局进一步制定了《浦东新区2014年项目绩效预算编制试点专家评审工作规范(试行)》(以下简称“《专家评审工作规范》”)和《浦东新区2014年项目绩效预算编制试点第三方评价机构评审工作规范(试行)》(以下简称“《第三方评价机构评审工作规范》”)。
三是开展业务培训。
一则区财政局于2013年9月13日召开2014年强化项目绩效目标管理工作推进会,由预算处牵头,对局各业务处室、监督中心和评审中心开展了相关业务培训和工作衔接。
二则2013年9月23日,区财政局组织参与项目绩效预算编制试点的18个部门和23个项目责任单位等共计106人,重点就《浦东新区区级项目绩效预算编制报告》(以下简称“《绩效报告》”)的编报、专家评审和第三方评价机构评审工作等进行了培训,为相关工作落实奠定了坚实的基础。
3.实施阶段。
一是项目绩效目标编报。
为有序推进项目绩效目标编报工作,在前期开展业务培训的基础上,区财政局又参考市级相关部门绩效目标编报的情况,制定了参考样式,提供各预算主管部门参考。
同时,区财政局按照《工作方案》明确的“2014年,实施项目绩效目标编报的专项资金比例达到区本级公共财政专项资金的30%左右”的目标,以及《推进设想》中提出的相关工作要求,切实抓好项目绩效目标编报工作。
二是项目绩效预算编制试点。
一则确定项目。
按照“合规性、关联性、倾向性”三个原则,区分“区重点项目、部门重点项目、部门一般项目”三个类型,区财政局从66个备选项目中,选定23个项目纳入正式试点计划(“一上”总金额15.46亿元),并于2013年9月中旬按项目类型分别下达给评审组织者。
二则绩效编审。
按照项目绩效预算编制试点的工作框架,23个试点项目的责任单位填报了《绩效报告(初稿)》,经预算主管部门审核后,于2013年10月25日前报送区财政局。
区财政局进行审核、项目责任单位和预算主管部门进行修改完善后,各单位于2013年10月31日前将《绩效报告(正式稿)》报送区财政局。
三则项目评审。
“区重点项目”的评审,采用“第三方评价机构评审”方式,由预算处牵头负责,具体由监督中心负责,评审中心配合。
“部门重点项目”和“部门一般项目”的评审,采用“专家评审”方式,分别以区财政局业务处室、预算主管部门为评审组织者。
11月中下旬,23个项目的评审工作基本按时间节点完成,评审结果为:
16个项目预算绩效等级为“优”,7个项目预算绩效等级为“良”,23个项目全部纳入2014年部门预算草案报区人代会审议。
四则结果应用。
“部门重点项目”和“部门一般项目”的专家评审结果、经专家复审的“区重点项目”的第三方评价机构评审结果,及时提交区财政局业务处室。
区财政局业务处室据此于2013年11月底前,对23个项目预算进行了调整和完善。
(三)初步成效
回顾近年来的实践探索,主要取得了以下四个方面成效:
1.预期目标全面实现。
一是从项目绩效目标编报来看,区级各部门2014年实施绩效目标编报的项目640个,公共财政资金47.6亿元,占区级公共预算安排的专项资金的36%,超过市财政局下达的30%的任务6个百分点。
二是从项目绩效预算编制试点来看,23个试点项目“二上”金额15.98亿元,其中,5个“区重点项目”预算9.64亿元,占60.3%;
8个“部门重点项目”预算4.15亿元,占26.0%;
10个“部门一般项目”预算2.19亿元,占13.7%。
上述两个方面均实现了《工作方案》中提出的预期目标。
2.制度建设稳步推进。
一是从项目绩效目标编报来看,《工作方案》明确了编报对象、项目选择、编报要求、目标审核和工作考核等具体做法,为浦东首次开展绩效目标编报工作提供了制度基础。
二是从项目绩效预算编制试点来看,在去年探索预算绩效编审改革的基础上,进一步制定了《专家评审工作规范》和《第三方评价机构评审工作规范》,其中,前者明确了评审材料、专家小组、会务组织、会议程序、评审结果等要求,后者明确了第三方评价机构的聘用、职责、选取,评审工作流程,评审结果应用及时间节点等,为相关评审组织者规范开展项目评审工作提供了业务指南。
3.工作机制逐步健全。
在2012年工作基础上,2013年进一步将项目绩效预算编制试点项目分为三类,并明确相应的项目评审组织者:
(1)区委区政府关注的重点项目(即“区重点项目”),由区财政局预算处牵头负责评审工作。
(2)预算主管部门重点项目(即“部门重点项目”),由区财政局业务处室牵头负责评审工作。
(3)预算主管部门一般项目(即“部门一般项目”),由各部门自行牵头负责评审工作。
三类项目的区分、界定及分工负责机制,既有利于调动各方面的积极性,又对扩大试点范围起到了“倍增器”的作用。
4.购买服务有序试水。
在项目绩效预算编制试点的项目评审环节,区财政局积极探索政府购买服务,按照“以往绩效评价业绩、项目的类型和特点、严格把控重点项目”三个原则,从20家入围第三方评价机构中选定5家,按照《第三方评价机构评审工作规范》有关规定,对5个“区重点项目”开展了项目评审。
这一举措的实施,初步建立了“受财政部门委托,对预算单位《绩效报告(自评)》进行评审,评审结果由专家把关,按时出具《评审报告》”的第三方评价机构参与机制,为今后扩大试点规模进行了有益的尝试。
(四)存在问题
1.绩效管理理念有待进一步增强。
各部门长期以来形成的“重安排,轻监督;
重争取,轻管理;
重使用,轻绩效”的思想短期难以改变,重产出、重结果的绩效管理理念尚未完全深入人心。
有的部门对预算绩效管理工作重视不够,缺乏主动性,应付的成分多于对管理问题的反思,没有将绩效管理工作作为一项日常性重要工作来抓。
2.规范的预算绩效管理模式还处于起步阶段。
预算编制过程中的绩效目标确定、预算执行过程中的绩效监控、绩效评价结果的应用和问责等规范的预算绩效管理模式还在探索之中。
3.预算绩效管理基础工作有待进一步加强。
首先是绩效评价指标体系还不完善,评价指标设定的科学性有待加强;
其次是绩效评价方法相对单一,主要应用横向比较法、预定目标与实
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