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从国家主权或者人民主权的意义上看，立法权是国家主权的体现，它集中体现了国家和全体人民的意志。

全国人大及其常委会作为国家最高立法机关，是反映全体人民意志和利益的代表机关，由它通过法定程序制定的法律，体现的是人民的主权和国家的主权。

3.独立性。

作为国家权力体系的重要组成部分，国家立法权是相对独立的权力，它独立于行政权和司法权之外，并高于行政权和司法权。

一方面，国务院、中央军委和最高人民法院、最高人民检察院对全国人大及其常委会有立法提案权，但这些机关享有的只是立法权中的部分程序性权力，而非完整的立法权，不得左右全国人大及其常委会的立法权。

另一方面，我国不实行三权分立制度，人民将国家的最高权力集中交由全国人大及其常委会行使。

在此基础上，全国人大及其常委会又将行政权和司法权交由行政机关、审判机关和检察机关行使，而自身保留了立法权和其他国家权力，这是保证行政机关和司法机关对人大负责、受人大监督的重要前提。

（二）国家立法权的行使全国人大常委会和全国人民代表大会共同行使立法权，并不意味着它就和全国人民代表大会享有平等的法律地位。

全国人大常委会是代表大会的常设机关，在代表大会闭会期间，可以经常性地行使国家立法权。

但是，常委会的国家立法权仍然从属于全国人民代表大会的国家立法权，对于全国人大常委会不适当的决定，全国人民代表大会有权予以改变或撤销。

二、全国人大的立法权限

（一）制定“基本法律”1.基本法律。

宪法规定，全国人大制定基本法律。

“基本法律”可以从以下两个方面理解：

一方面，从法律的性质上看，“基本法律”对某一类社会关系的调整和规范，在国家和社会生活中应当具有全局的、长远的、普遍的和根本的规范意义。

另一方面，从调整的内容上看，“基本法律”所涉及的事项应当是公民的基本权利和义务关系；

国家经济和社会生活中某一方面的基本关系；

国家政治生活各个方面的基本制度；

事关国家主权和国内市场统一的重大事项；

以及其他基本和重大的事项。

2.基本法律的范围。

基本法律的范围，包括刑事的基本法律、民事的基本法律、国家机构的基本法律和其他的基本法律。

所谓“其他的基本法律”，是指除刑事的、民事的和国家机构的以外其他方面必须由全国人民代表大会制定和修改的重要法律。

到目前为止，由全国人民代表大会制定和修改的基本法律有近40件，而其中为数不少属于“其他的基本法律”，主要包括兵役法、教育法、工会法、全民所有制工业企业法、外商投资企业和外国企业所得税法等。

而多年来立法和执法的实践也证明，全国人民代表大会制定的其他基本法律在国家和社会生活的不少方面都发挥了重大作用。

（二）全国人大有权制定和修改非基本法律宪法规定全国人大制定基本法律，并不意味着全国人大只能制定基本法律，非基本的法律全国人大就无权制定。

宪法规定的意义仅在于，基本法律必须由全国人大制定，至于非基本的法律，宪法虽然没有明确规定全国人大可以制定非基本法律，但宪法第六十二条规定，全国人大可以行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。

这当然包括可以制定非基本法律。

所以只要全国人大认为必要，它完全可以制定非基本法律。

总之，全国人大作为最高国家权力机关，其立法权限范围是十分宽泛的，不仅可以制定基本法律，也可以制定非基本法律，但重点应当是基本法律。

三、全国人大常委会的立法权限主要有以下两个方面：

（一）制定和修改非基本法律除基本法律以及涉及全国人大权限和工作程序的非基本法律外，凡应当由法律规定的事项，全国人大常委会都有权立法。

也就是说，绝大部分的非基本法律都属于全国人大常委会的立法权限范围。

（二）对全国人大制定的法律进行补充和修改主要有以下原因：

1.全国人大常委会作为全国人民代表大会的常设机关，是最高立法机关的组成部分，在全国人民代表大会闭会期间行使国家立法权。

2.全国人民代表大会人数多，每年只开一次会，会期很短，议程较多，不可能对各项法律进行补充和修改，而由全国人大常委会进行补充和修改，可以使全国人大集中精力处理好必须由它处理的重大问题。

3.由于社会生活的发展变化很快，新情况和新问题不断出现，因此，对全国人大制定法律的补充和修改任务相当繁重，应当成为一项经常性的工作。

赋予全国人大常委会行使该项权力，可以使一些急需补充和修改的法律及时得到补充和修改。

4.全国人大常委会对全国人大制定的法律进行补充和修改，不会影响全国人大行使立法权，也不存在架空全国人大的问题。

因为，一方面，全国人大认为必须由它进行补充和修改的法律，它有权决定自行补充和修改。

另一方面，宪法第六十二条规定，全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。

全国人大认为常委会的补充和修改不适当时，有权予以改变或者撤销。

同时，全国人大常委会对全国人大制定法律的补充和修改受到一定的限制：

第一，只能在全国人大闭会期间进行补充和修改：

第二，这种补充和修改必须限于“部分”的范围内，即在原有法律的基础上增加部分内容，或者对原有法律的内容进行部分改变。

但对“部分”的含义不能仅进行量的理解，不能认为补充修改的法律条文在数量上不得超过一定的比例；

第三，这种补充和修改不得同该法律的基本原则相抵触。

比如，全国人大常委会对上述个人所得税法虽然进行了很多修改和补充，但这种修改和补充非但没有与该法的基本原则抵触，相反，它进一步完善了该法深化税制改革、简化税制、公平税负的基本原则。

第八条【释义】本条是关于全国人大及其常委会专属立法权的规定。

一、专属立法权的含义专属立法权，是指一定范围内规范社会关系的事项，只能由特定的国家机关制定法律规范的权力。

对属于特定国家机关专属立法权限的事项，其他任何机关非经授权，不得进行立法；

如果其他机关XX又认为必须立法，也只能向专属立法权机关提出立法的动议，而不得自行立法。

二、划分全国人大及其常委会专属立法权限的必要性对全国人大及其常委会的专属立法权限尽可能作出具体列举又是必要的，具体理由是：

第一，为了保证国家政权始终掌握在人民手中，使立法真正体现人民自己的意志和利益，维护国家的统一和国内市场的统一，一些重要的立法权必须由全国人大及其常委会直接行使，中央行政机关和地方国家机关非经专门授权不能行使。

第二，在中央，对全国人大及其常委会与国务院的立法权限作出划分，有利于国务院更好地通过制定行政法规行使行政管理职权。

从我国近几年的立法实践来看，在划分法律和行政法规调整的界线方面已确立了一些标准，取得了一些经验。

比如，刑事、民事、国家机构方面的事项由法律规定，行政机关内部需全国统一的工作制度和工作程序可以由行政法规规定；

基本的行政管理体制和制度方面的事项由法律规定，行政管理体制和制度中某一方面的具体事项以及操作运转方面的事项可以由行政法规规定；

基本的经济制度和管理体制方面的事项由法律规定，经济体制中的操作运转事项以及经济、技术标准可以由行政法规规定。

第三，在地方，对全国人大及其常委会的专属立法权作出划分，有利于各地在维护国家法制统一的前提下，从本地的具体情况和实际需要出发，调动立法的主动性和积极性，加快地方法制建设的步伐，从而更好地依法管理好地方事务。

第四，明确划分中央立法机关的专属立法权限也是绝大多数国家的实际做法。

比如，在中央与地方立法权限的划分上，美国、德国、意大利、瑞士、巴基斯坦、奥地利、印度、马来西亚等国的宪法，都对中央的立法权限作了专门规定。

美国宪法明确规定了由国会立法的近20项专属权力德国基本法则列举了11项由联邦立法的专属权力。

法国宪法划分法律事项和法令事项，规定法律事项的立法权属于议会，法令事项的立法权属于政府，并将15项应当制定法律的事项列举出来。

国外的经验可以借鉴。

三、确定专属立法权限的原则确定全国人大及其常委会的专属立法权限遵循的原则：

（一）宪法原则宪法是国家的根本大法，是制定其他法律的依据。

制定立法法，划分全国人大及其常委会的专属立法权限也必须以宪法为依据。

宪法对全国人大及其常委会的专属立法权限，已经作出一些原则规定。

立法法可以根据宪法的规定，对全国人大及其常委会专属立法权限作出进一步的规定，使之更加明确化和系统化。

但是，这些规定必须严格依据宪法，不得同宪法相抵触。

（二）民主原则我国是人民当家作主的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。

全国人大及其常委会是代表人民行使国家立法权的机关，确定全国人大及其常委会的专属立法权限必须有利于直接和充分地反映人民的意愿，保护人民的权利。

（三）有利于维护国家统一原则我国是统一的多民族国家，幅员辽阔，各民族、地区之间有着长期的互相帮助、互相尊重、和睦相处、共同发展的优良传统。

国家的统一反映在立法上，就是法制的统一。

立法权限的划分必须有利于维护国家的统一，凡属涉及国家统一的事项，必须由全国人大及其常委会统一立法。

（四）有利于建立和维护国内统一市场原则当前，我国正致力于建立有中国特色的社会主义市场经济体制。

建立国内统一市场，是维护国家统一的需要。

市场的统一要求法制的统一。

对立法权限的划分必须有利于建立和维护统一的国内市场，而不能造成市场分割。

凡涉及建立和维护统一的国内市场的重要事项，必须由全国人大及其常委会立法予以规范。

（五）有利于提高效率和调动各方面积极性原则这一原则要求，在中央与地方的关系上，既要使中央有足够的权威以维护国家的统一和稳定，实现国家对经济的宏观调控，又要能够充分调动地方的积极性和创造性；

在权力机关与行政机关的关系上，既要使涉及国家和社会的重要事项必须由权力机关决定，以保证所作出的决策具有足够的民主性和权威性，又要使政府在对社会进行管理时有足够的权限和手段处理问题，能够对不断发生的各种紧急情况作出及时有效的反应，以维护正常的社会秩序。

本条列举了10项只能由全国人大及其常委会制定法律的事项，即全国人大及其常委会的专属立法权限。

它们分别是：

（一）有关国家主权的事项主权是指国家具有的独立自主地处理自己的对内和对外事务的最高权力。

它具有两方面的特性，即在国内是最高的；

对国外是独立的。

国家主权的内容十分广泛，大致包括以下几方面：

1.政治主权，是指国家有权自主选择政治制度和社会制度，有权制定法律和内政外交政策，而不受任何国家、政府间组织或国家集团的侵犯和干预。

2.经济主权，是指国家在经济上处于独立地位，有权制定经济和社会发展的政策，有权开发、利用和处置自己的资源和财富，而不受任何外来干预。

3.领土主权，是指国家对其全部领土（包括领陆、领水、领空）拥有所有权、管辖权、支配权和自卫权，而不受任何外来侵犯。

4.对外主权，是指国家在国际上享有的独立权和平等权，享有独立的国际法律人格，具有平等的国际交往权和缔结条约权，独立自主地执行其对外政策。

5.属人主权，是指国家拥有对具有该国国籍的人所具有的管辖、支配和处置的权力。

（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权目前，全国人大及其常委会已根据宪法，制定了选举法、代表法、全国人民代表大会组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、地方各级人民代表大会和人民政府组织法、全国人民代表大会议事规则、全国人大常委会议事规则等法律，对各级权力机关、行政机关、审判机关和检察机关的产生、组织和职权作出较全面的规定。

根据宪法的规定，我国国家机构的组织与活动需遵循以下原则：

1.民主集中制原则。

宪法第三条规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。

2.群众路线的原则。

宪法第二十七条规定，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。

”这一规定要求各国家机构在工作中始终贯彻群众路线的工作方法，紧紧依靠人民群众，密切联系人民群众，自觉接受人民群众的监督，更好地为人民服务。

3.集体领导和个人负责相结合的原则。

这一原则是民主集中制原则在国家机构领导制度中的具体体现。

4.精简和效益的原则。

宪法第二十七条规定，“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。

”这一规定也是一切国家机构必须遵循的基本原则。

5.社会主义法制原则。

宪法第五条规定，“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。

这一规定要求，一切国家机关和武装力量都必须遵守宪法和法律；

一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。

（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度1.民族区域自治制度是中国共产党运用马克思主义民族理论解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项重要政治制度。

2.特别行政区制度是体现我国“一国两制”基本方针的重要政治制度。

3.基层群众自治制度是社会主义民主政治的一个重要方面。

目前，全国人大及其常委会已制定了居民委员会组织法，制定和修订了村民委员会组织法，对城乡居民自治制度作了较详细的规定。

（四）犯罪和刑罚（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚1.对公民政治权利的剥夺的强制措施和处罚。

宪法第三十四条规定，“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”；

第二条规定，人民“通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”；

第三十五条规定，“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”；

第四十一条规定，公民对国家机关或者国家工作人员，以及他们的违法失职行为，有提出批评、建议、申诉、控告或者检举的权利。

2.限制人身自由的强制措施和处罚。

最早对公民人身自由给予确认的是英国1215年的自由大宪章，它规定任何自由民非经本国法律判决，不得被逮捕、监禁或者加以伤害。

法国1789年的人权宣言规定，“任何人都不应处于奴役之中。

”美国宪法第五条修正案规定，“不依正当法律程序，不得剥夺公民的生命、自由和财产”。

其他一些国家的宪法都有类似的规定。

（六）对非国有财产的征收通过征收实施非国有财产的国有化，是一项重要的国家职能，一般有以下特点：

第一，征收是一种国家行为；

第二，征收必须是出于公共利益的需要；

第三，征收必须以国家制定的法律为依据；

第四，征收的对象通常是有形财产而不是货币；

第五，征收具有强制性的特点；

第六，征收机关必须对被征收人给予合理的补偿。

以征收方式实现非国有财产的国有化，是在特殊情况下，为国家利益的需要而采用的一种特殊措施。

2.将非国有财产国有化必须由法律规定。

将非国有财产国有化一般是适应国家出现的紧急情况和特殊需要而采取的措施。

比如，国家处于战争、戒严状态，发生严重的自然灾害或者需要修建大型工程项目等情况出现时，为保护公共利益，才可以征收非国有财产。

在正常情况下，不能对非国有财产进行征收。

（七）民事基本制度民事基本制度包括以下几个方面：

1.有关民事主体资格的制度。

如有关自然人、法人以及合伙的制度。

2.有关物权方面的制度。

如有关财产所有权、共有权、相邻权、担保权、抵押权、留置权、国有企业经营权、土地使用权、房地产权等方面的制度。

3.有关知识产权方面的制度。

如有关著作权、专利权、商标权等方面的制度。

4.有关债权方面的制度。

全国人大已制定了合同法，对各类合同制度作出规定。

5.有关婚姻家庭、收养、继承等方面的制度。

（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度1.基本经济制度。

其内涵包括两个方面：

一是生产资料所有制的形式；

二是由生产资料所有制形式所决定的分配形式。

全国人大及其常委会已就基本经济制度进行了大量立法。

比如，制定了全民所有制工业企业法、外商投资企业法、中外合资企业法、中外合作企业法、个人独资企业法、合伙企业法、公司法等法律，对各种所有制形式及其分配制度作出规定。

2.宏观调控的基本制度。

为有效地组织、领导和管理经济活动，保证国民经济的持续和健康发展，不断改善人民生活，国家必须使用各种杠杆对经济的运行进行宏观调控。

宪法第十五条规定，“国家加强经济立法，完善宏观调控”；

“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。

”主要包括以下几个方面：

第一，有关财政的基本制度。

全国人大及其常委会已制定了预算法和加强中央预算审查监督的决定等法律。

第二，有关税收的基本制度。

全国人大及其常委会已制定或者修改了税收征收管理法、个人所得税法、中外合资企业所得税法、外国企业所得税法、外商投资企业和外国企业所得税法、关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定等法律，对有关税收制度作出规定。

第三，有关海关的基本制度。

全国人大常委会已制定了海关法。

第四，有关金融的基本制度。

全国人大及其常委会十分重视金融立法，已制定了中国人民银行法、商业银行法、票据法、保险法、证券法等法律。

第五，有关外贸的基本制度。

1994年，全国人大常委会已制定了对外贸易法，对有关外贸的基本制度作出规定。

（九）诉讼和仲裁制度（十）必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项“兜底性”的规定是十分必要的。

专属立法权以外的事项，全国人大及其常委会仍可以制定法律划出专属立法事项，只是说明，这些专属事项只能由全国人大及其常委会制定法律，其他国家机关非经授权不得对上述专属事项予以规范。

但这并不意味着，全国人大及其常委会只能在专属立法权范围内开展立法，对专属立法权之外的其他事项，比如有关教育、科学、文化、卫生、体育、环境保护等社会生活各个方面的事项，全国人大及其常委会仍然可以制定法律。

第九条【释义】本条是关于全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规的规定。

一、什么是授权立法本条规定的授权立法，是指全国人大及其常委会专门作出决定，授权国务院根据授权决定行使立法权的活动。

授权事项的范围包括以下几层含义：

1.授权的范围是全国人大及其常委会专属立法权范围内的事项。

对于属于全国人大及其常委会专属立法权范围的事项，国务院无权制定行政法规。

如果要制定行政法规，就应当取得授权。

2.该事项必须是全国人大及其常委会尚未制定法律予以调整的。

如果已经制定法律，就不须授权。

3.该事项必须是由全国人大及其常委会制定法律的条件还不成熟。

制定法律条件成熟的事项，就应当直接制定法律，也不须授权。

4.该事项必须是急需制定法规予以调整的，否则，将影响到国家政治、经济和社会生活的一个方面乃至全部，影响国务院行政管理工作的顺利进行。

5.该事项必须是可以授权的。

专属立法权范围内有些事项在任何情况下都只能由全国人大及其常委会制定法律，而不得授权国务院制定行政法规。

（二）授权主体授权主体，就是有权作出授权决定，赋予其他国家机关行使某种立法权的国家机关。

在立法法的制定过程中，对哪些主体可以作出授权，有三种不同意见：

一种意见认为，凡是有权制定法律、法规、规章的机关，都可以授权其他机关行使部分权力。

另一种意见认为，只有国家权力机关才能授权其他机关行使部分权力，行政机关的行政法规、规章制定权本身就是属于授权立法权，不能再授权其他机关行使。

第三种意见认为，只有全国人大及其常委会才能授权其他机关行使部分立法权，其他机关的立法权不是本身固有的，是国家通过宪法和法律授予的，因此，不能转授权给其他机关行使。

立法法只规定，全国人大及其常委会可以作出授权决定，将全国人大及其常委会的部分专属立法权授予其他有关机关行使。

根据立法法的规定，在我国，只有全国人大及其常委会才能成为授权主体。

这是因为，根据宪法规定，全国人大及其常委会行使国家立法权。

国家立法权具有最高性、主权性、独立性的特点，因此，它可以派生其他立法权。

虽然国务院可以制定行政法规，省、自治区、直辖市人大及其常委会可以制定和批准地方性法规，民族自治地方人民代表大会可以制定自治条例和单行条例，国务院各部门和有关地方政府可以制定规章，但行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的制定权不是国家立法权，其本身是国家授予的，不具有派生其他立法权的功能，不能授权其他机关行使立法权。

因此，国务院和省、自治区、直辖市人大及其常委会、民族自治地方的人民代表大会、国务院各部门和有关地方政府，不能成为授权主体。

（三）被授权主体被授权主体，是指被授予立法权的机关。

在立法法的制定过程中，对哪些主体可以成为被授权主体，曾有不同意见。

一种意见认为，全国人大及其常委会只能授权同级的行政机关和下一级的国家权力机关。

另一种意见认为，不应限于同级行政机关和下一级国家权力机关，只要全国人大及其常委会认为有必要授予某机关部分立法权，就可以授予。

实践中，全国人大及其常委会不仅授权过国务院，也授权过广东省、福建省人大及其常委会，还授权过深圳、珠海、汕头、厦门等市。

立法法本条规定，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，就专属立法权范围内的部分事项，先制定行政法规。

至于对地方上的国家机关授权立法问题，则没有作为一项基本制度规定下来，也没有撤销过去对有关地方的授权。

这可以理解为，如果实践中确有必要，仍可以采取个案解决的办法，授权某些地方国家机关立法。

下列事项不能授权国务院制定行政法规：

1有关犯罪和刑罚的事项；

2对公民政治权利的剥夺和限制公民人身自由的强制措施和处罚的事项；

3有关司法制度的事项等。

第十条授权决定应当明确授权的目的、范围。

被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。

被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。

二、授权目的和范围

（一）授权目的授权目的是指授权机关对