经济体制改革的核心文档格式.docx

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　　就产权改革本身来说，可能比国有企业更复杂。

　　现实中的集体企业，有真的，有假的（单纯戴红帽子）。

　　也有真假难分的和所有权主体不明确的。

　　十六届三中全会的决定中已经明确提出，以产权改革为重点深化集体企业改革，这是非常正确的。

　　6.农村土地制度改革。

　　毫无疑问，土地制度改革的实质是土地产权改革，无论是土地家庭联产承包制还是现在的土地经营权的流转，以及可能的进一步其它形式的改革，都是如此。

　　应该说，家庭联产承包制，是中国产权改革的巨大成功，但是，它不等于土地产权制度改革的终结，还需要适应新的情况进一步创新土地制度。

　　此外还有税费制度、社会保障体制、教育和科技体制等方面的改革，虽然不直接属于产权改革，但是都是因为单一的公有产权变成了多种产权、公有产权本身的具体形式也发生了变化，才要求对这些体制进行改革。

　　随着产权改革的深入和产权格局的变化，将会对整个社会的经济、政治各个方面产生重大影响。

　　首先，收入分配体制、分配依据和分配格局已经、并且还将发生重大变化。

　　因为产权不仅意味着收入，而且意味着获取收入的手段或依据。

　　其次，影响资源配置。

　　资源配置包含两重含义：

一是实物资源的空间布局（流量和流向）；

二是对资源产权的分配。

　　从某种意义上说，资源产权的配置比资源实体本身的配置更重要，对优化资源配置的影响更大。

　　再次，影响对国民经济的宏观调控，包括调控对象及其重点、调控手段等，都会发生重大影响。

　　最后，必然会影响政治体制。

　　马克思主义的基本原理之一就是经济基础决定上层建筑。

　　产权关系变了，与市场经济接轨了，政治体制肯定也要相应改革，以便与市场经济体制适应。

　　我们现在对这些影响还缺乏深入的理论研究，在实践中，也还缺乏经验。

　　二、要构建新型国有资产管理体制目前，首先应该讨论如何使大量的国有资产从竞争性领域退出来，然后再讨论构建什么样的国有资产管理体制，以便对多种国有资产实施有效的管理。

　　因为，如果维持国有资产分布的现状，或者以现有的分布状况作为讨论问题的对象，设计或构建出来的国有资产管理体制，肯定是不适应市场经济体制要求的。

　　当然，将来国有资产仍然有退出和进入的问题，但是到市场体制比较健全的时候，按市场原则的进入与退出和现在作为体制改革的内容或任务的进入和退出是完全不同的。

　　这里假定作为体制改革的国有资产退出任务已经完成，在这前提下讨论有关国有资产管理及管理体制的一些问题。

　　十六大报告关于深化国有资产管理制改革的论述被置于突出位置。

　　在对近年来实践经验和理论研究总结的基础上，从改革的指导思想和改革总原则上有了重大突破。

　　以下几个方面的信息或内容是最重要的：

1.对国有经济管理的重点将发生重大转移，国家从着力于对企业的管理转向着力于对国有资产的管理，即从重点管企业转向重点管资产——管资产或资本的流向、流量、进入和退出：

从追求搞活企业转向搞活资产，追求投资效益（宏观和微观效益）。

　　尽管从上个世纪90年代中后期开始，讨论国有企业改革时，从总体思路上已经开始由搞活企业转向国有经济的战略性调整，但是却没有十六大报告中这样明确阐述，也没有明确提出国有资产管理体制改革的框架。

　　2.强调国家作为出资人的权利、义务和责任相统一，建立管人和管资产、管事相结合的国有资产管理体制。

　　这是针对现有国有资产管理体制的缺陷或不适用性提出的，是一个重大突破。

　　现有体制的主要缺陷就在于：

国有资产的实际产权主体（不是法律上的归属）虚置，有人决策却无人负责，收益没有保障；

管人的不管事，不管资产；

管事、管资产的管不了人；

管资产的是多个部门，而且各自不仅不知道怎么管资产，相互之间还存在利益矛盾和摩擦。

　　新的国有资产管理体制应该最大限度地克服这些缺陷。

　　3.由中央政府和地方政府（省、地市两级）分别代表国家履行出资人职责，实际上就是中央、地方政府分别作为所有者代表行使所有权。

　　相对于原来统一所有、分级管理的体制而言，这是更符合市场经济要求，更符合中国国情，更能调动各级政府投资、管理积极性的分权体制。

　　虽然十六大报告中关于国有资产管理体制改革有了重大的突破，对新体制有了原则性的框架，从而改革有了方向，但是具体的改革方案以及一些相关问题、甚至是重要问题，仍然需要深入而且具体的探索。

　　主要问题有：

首先，也是最关键的：

如何实现管人和管事、管资产相结合、谁管人，管什么人。

　　按照十六大以后确定的机构改革方案，原来的国资局和经贸委撤消，相应职能合并到新组建的国资委，企业工委合并到国资委。

　　那么，应该是国资委管人管事管资产，它怎么管人？

管什么人？

怎么管资产？

肯定是它具体找人去代理国有资产。

　　所以问题的关键之关键是它如何管人、管什么人？

国有资产管理体制的基本模式是：

组建国有资产经营公司（一般是国有独资），这些经营公司都是独立的企业法人，受国资委的委托行使国有资产的投资决策和管理权，他们决定国有资产投资的流量和流向。

　　国资委对这些公司来说是委托人，这些公司是代理人，从而构成委托代理关系。

　　那么，国资委就是通过对这些经营公司的人的管理来实现管事和管资产，而不是直接去管资产的经营之事。

　　这些经营公司也应该按现代企业制度要求，构建治理结构。

　　国资委管什么人呢？

按照十六届三中全会的决定，它作为国有资产经营公司的老板，决定公司的董事会和监事会的成员，经理人员（包括总经理和副总经理）应该由董事会从市场聘任。

　　国资委如何决定董事会和监事会成员？

我们应该设计这样一种机制：

首先，应该从组织上明确，它选派进国有独资企业或控股企业或参股企业的董事长、董事，都不是干部；

其次，这些人员的确定应该市场化、公开化。

　　由国资委制订一定的规则，出面组织一个委员会，委员会的成员应该包括政府官员、相应的经济学家、法学家、管理学家和相应行业的技术专家，还必须有人大代表。

　　这个委员会可以有一部分相对固定成员，一部分不固定成员（不同行业的技术专家参加不同的技术问题讨论）。

　　它负责选拔国资委要派的人员；

再次，招聘的条件应该合理、公开，可以有学历、专业、工作经理、政治素质等方面的条件，符合条件的都可以应聘。

　　国家公务员如果被聘用，必须放弃其干部资格。

　　再次，对这些派出人员，建立合理、可行的激励和约束机制。

　　最后，派出的监事或监事长，是否可以与派出的党委成员同一，双重身份，纳入干部序列，可以讨论。

　　要避免把党政机关的干部不经过委员会的严格选拔、不改变干部身份而派出管理国有资产和企业。

　　至于这些公司的党委会成员，一律按照组织部门的干部原则选派和任免，纳入干部管理系列。

　　而且，他们的个人待遇，为了有保障和便于监督，最好与其所工作的公司没有任何关系，完全由同级财政全额解决。

　　其次，不同级人民政府，作为不同的履行出资人职责的主体，他们之间的权利、义务、责任如何划分？

那些资产归中央，那些资产归地方？

有些企业是中央与地方联合投资、但是又界限不清的，如何界定产权？

地（市）级以下政府投资形成的资产，其所有权收益、经营决策权等归谁？

还有现在一些政府的部门，实际上主管着一部分国有资产（包括经营性的和非经营性的），例如，国家教育部所属大学的企业资产，是归教育部管的。

　　这些部门是否也是一个国有资产所有者、也独立履行出资人主体的职责？

如果是，它与中央、省、地市的国资委是什么关系？

如果不是，它们现在主管的国有资产任何处置？

这些问题都必须解决。

　　否则将引发产权矛盾。

　　最后，还有其他一些问题，例如：

（1）经营性国有资产与非经营性国有资产是否采取两种完全不同的管理体制？

如果是两种体制，对两种资产的管理如何协调？

两种管理体制如何协调？

如果是一种体制，在同一体制下如何管理两种不同的资产？

如何处理两种资产的相互转化问题？

（2）对于既不是非经营性资产、又不同于一般企业中的经营性资产的资产，如资源性资产、公共设施等，如何管理？

（3）对同样属于经营性的国有金融资产，是与其它资产一样，归口国资委管理，还是中央银行，还是专设一个金融性国有资产管委会？

其实不是一个可以随便划定就能解决的问题，需要认真研究。

　　三、《企业国有资产监督管理暂行条例》的几点评析《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《条例》）公布实施了。

　　对于国有资产按照市场经济的要求管理来说，无疑是有重大意义的，有了一个基本的具有一定可操作性的依据。

　　但是，作为一个暂行条例，无疑还具有探索性和试行性，需要在试行中总结经验，从而得到待完善。

　　它是一个统管全局的条例，不可能对现实中可能出现的所有具体问题都提供具体的操作方案，需要一些具体的配套规则，各地区也可以制定更加符合当地实际情况的具体规则。

　　当然，我们现在也可以对条例本身进行讨论和评价。

　　1.国家作为出资人的权利和义务不明确。

　　首先，应该说明的是：

国家作为出资人的权利和义务与国有资产监督管理机构的权利和义务是既有联系又有区别的。

　　国有资产监督管理机构是一个代理机构，是国家设立的，国家授权它代理出资人的职责。

　　可以说，它的一切权利和义务都是国家赋予的，都是国家的权利和义务。

　　其次，需要明白：

作为代表国家行使所有权的国有资产监督管理机构，其职能、性质、行为特征、权利和义务，既有与其它的非国有者有共性——它也是老板，在市场经济条件下，其它老板有的权利和义务，它都有；

同时，它又有自身的特殊性——它不是真正的老板，而是代理老板，是受托者，而且不是市场契约制度下的受托，而是行政授权。

　　这就决定了它不仅有作为一般老板或所有者的义务，还有向其委托者或授权者负责的义务。

　　而且，对它还有一个激励、约束和监督的问题。

　　再次，应该把权力和利益或权益分开。

　　权力就是职能或职责，界定的是必须做什么。

　　而权益是指作为所有者的收益（包括风险），界定的是必须得到什么、能得到什么。

　　义务和职责或权力有时很难分清，义务就是责任。

　　最后对《条例》有关国有资产监督管理机构权利和义务的界定做些评析。

　　对它应该和必须做什么即它的职责或权力或义务，界定较多，多数是合理的，但是，从条款排列看，有一些混乱。

　　第2章第13条界定其主要职责，第14条界定其主要义务，其实都是界定主要权力或主要职责。

　　第3、4、5、6章，虽然有不同的标题，但是，实质上还是界定国有资产监督管理机构的权力或职责，分别是用人权、重大事项决策权、财产权和监督权。

　　至于国有资产的收益权及收益的获取形式和处置形式和规则，恰恰在《条例》中没有界定，这是一个重大缺陷。

　　关于国有资产监督管理机构的权力或职责界定，最需要完善或最可能在操作中难办的是人事权。

　　管什么人？

怎样管人？

通过什么机制选拔董事长、董事、监事会成员？

这些人是什么身份——干部还是企业家？

哪些人有资格被选拔？

等等。

　　这些问题是关键的、又恰恰是《条例》没有规定清楚的。

　　而且，《条例》中对人事权的规定，管到了公司的总经理和副总经理，这与十六届三中全会的决定是不一致的，是否应该修改？

2.国有资产管理机构与企业负责人签的业绩考核合同不是严格意义上的合同。

　　国有资产监督管理机构与其选派的企业负责人签订的业绩合同，从现有的情况看，不是严格意义上的民事合同，因为双方不是严格平等的民事主体。

　　这种所谓合同，实质上是有关工作的目标责任制。

　　至于这种责任制好不好，是否还有更好的办法，那是可以再讨论的问题。

　　3.《条例》第23条关于国有股权转让的规定有旧痕迹。

　　《条例》第23条规定国有资产监督管理机构决定国有股权转让，这本身没有不合理，是对的。

　　关键是报本级人民政府批准，这实际上还是体现出政府的所有权职能与行政职能不分。

　　既然它是管理国有资产的专门部门，按道理就是它决策。

　　这体现出国有资产管理体制的过渡性，还有用行政手段管理国有资产的痕迹。

　　也许这是难免的。

　　4.对国有资产管理机构违规和处罚的规定过于笼统。

　　《条例》第38条关于国有资产管理机构违规的界定和处罚的规定过于笼统，缺乏可操作性。

　　这是一个巨大的隐患。

　　说是构成犯罪的要追究刑事责任，治什么罪？

越权罪？

没有这个罪名。

　　治渎职罪？

他不是渎职，而是太注重其职责了，过了头了。

　　我们可以有理由担心，很难防止国有资产管理机构及其委托者越权。

　　至于哪些方面可能越权，应该说，只要没有对政府及其授权机构合理而有力的约束，就有多方面越权的可能。

　　在人事安排和企业重大经营决策方面越权的可能性最大、危害也最大。

　　5.《条例》第41条对国有及国有控股企业负责人约束规定的依据模糊。

　　第41条的规定不能说没有作用，但是可以看出，这种规定，依据是模糊的，对企业负责人的定性也是模糊的。

　　是依据法律还是行政处罚条例？

是把企业负责人作为干部或公务员还是企业家？

如果是市场经济意义上的企业家，他的决策只要程序合法，即使决策失误、造成巨大损失，无论是行政处罚条例还是法律，都不能处罚他，当然，可以解聘他，他从此市场声誉不好。

　　他能力有问题却被选用了，该受处罚的不是他，而是管人的国有资产监督管理机构，是它用人失误、渎职；

如果认定企业负责人不是企业家，而是干部，那么，本身这种认定就是错的，而且处罚太轻，只是不再担任国有及国有控股企业的负责人，没有赔偿。

　　这与官员在一个地方渎职、造成损失，换一个地方或部门再做官是一样的。

　　当然，对企业负责人的处罚要与其职权和报酬对称。

　　我的感觉，还是没有完全转变观念，没有把企业负责人当成企业家。

　　也很担心这些所谓的企业负责人的产生和淘汰机制。

　　四、关于完善公司法人治理结构问题公司治理问题的实质是在委托代理和信息不对称条件下委托人对代理人的激励和约束问题。

　　所谓治理结构，就是关于委托人和代理人的责权利、从而激励和约束的一套制度或规则安排。

　　目前中国公司治理结构在法律规定、机构设置和实际运作上的不一致或矛盾，是必须予以重视和解决的。

　　从《公司法》的规定看，我国公司治理结构是借鉴欧洲大陆模式，既有董事会，又有监事会，是二元治理结构。

　　而从公司的机构设置看，是多元治理模式，既有董事会，监事会，还有党委会，职代会，工会等，后来又引入了英美公司的独立董事制度；

从公司的实际运作看，是一元治理结构，而且这种一元治理结构被推上了极端的集权化，即内部化控制。

　　可见，我国的公司治理结构还没有定型，实际上还在英美模式与欧洲大陆模式之间、现代公司治理结构与国有企业原来的治理结构之中徘徊和选择。

　　这种选择过程在一定意义上说是必然的，但是在这一过程中容易出现治而不理的现象。

　　因此，应该尽量缩短这一过程。

　　应该在比较、借鉴的基础上，结合中国的实际，确定相对最优的治理结构模式。

　　外部人内部化加剧了内部人控制。

　　更多的人已经关注到了我国公司治理中存在的比较严重的内部人控制问题，既企业内部的经营者权利过大，通过多种手段危害国家利益和中小股东的利益，甚至使公司陷于困境却无法追究其责任。

　　其实，比内部人控制更严重而又与内部人控制密切相关的问题是外部人内部化。

　　所谓外部人是指与企业相关但是不在企业经营者行列或者按规定不在企业经营者行列的人。

　　他们是一般股东以外的国有股权代表、党政机关的少数官员、原来行业主管部门改牌而来的行业性总公司的管理者等。

　　所谓外部人内部化，就是这些外部人因为能通过实施一定权力而能直接或间接地从公司中收益，从而与公司经营者即代理人串谋。

　　公司经营者也乐于收买他们，与之串谋，共同损害国有资产和其它股东利益，同时加剧公司治理结构混乱，加剧内部人控制。

　　这种现象确实很恶劣，对公司治理的危害甚大。

　　与公司治理结构密切相关的一个问题是国有股比例太高、从而国有股转让问题。

　　中国开始实行股份制时，由于害怕国有股被私人收购、从而影响公有制的主体地位，因此，规定国有股不能与公众股在同一个市场流通，只能通过协议转让给国有单位。

　　可是，没有想到：

这一规定对资本市场规范运作的负面作用；

没有想到国家或国有法人与其他股东具有同样的权利和机会，可以相机收购非国有股；

没有想到国有股不能利用二级市场的价格变化相机进出，实现国有股的增值或避免损失；

更加没有想到，等我们想通了，要出让国有股的时候，竟然困难重要。

　　这真是路径依赖的作用。

　　因为大量国有股转让意味着股票价格的大幅度下降，对于其它投资者来说意味着损失，对于国家来说，意味着股票市场的剧烈震动、甚至更严重的结果。

　　应该承认，我们在操作国有股转让事情上，有策略性失误，而这种策略失误足以使我们的正确的战略没能如愿实现。

　　我们大张旗鼓地宣传国有股减持，还不断地讨论方案，实际上是在膨胀对股票市场的压力。

　　正确的策略应该采取市场化、多渠道、少批量、不宣传。

　　MBO被引入我国，被认为是可以作为减持国有股从而完善治理结构的途径之一。

　　从理论上说是可能的。

　　但是必须有前提：

完善的资本市场；

相关的完备的法律及具体规则；

市场化的职业化的经理人员。

　　可是我国现实中管理层收购，这些前提几乎都没有。

　　所谓管理层收购，大体是两个套路，一种是：

企业经理人员（有些是董事长、党委书记和总经理一体的）凭着对公司财务的控制，先压低公司利润、甚至让其亏损，使公司股票价格下降，再以公司资产向银行抵押贷款来购买公司股票，然后再通过财务控制，增加公司利润和分红，从而分得较多红利，再以红利偿还银行贷款，于是算是完成了MBO。

　　这是直接的MBO；

还有一种间接套路：

其它路数都一样，不同的是，不是经理人员直接收购他所在公司的国有股，而是有控制权的经理人员，与其亲戚朋友或信得过的人一起注册一个私有公司，一般是他能控制这个公司，由这个公司去收购国有股，从而间接完成MBO。

　　实际上这两种方式都极有可能侵吞国有资产，而且现在无法可依，难以制约和惩处。

　　所以，我不同意在目前条件下实施MBO。

　　作者介绍：

黄少安，博士，教授，博士生导师，山东大学经济研究中心主任。

　　作者单位：

山东大学经济研究中心邮编：

250100政府和市场的关系：

经济体制改革的核心问题政府和市场的关系：

经济体制改革的核心问题发布时间：

2013年01月16日08:

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《求是》作者：

郑新立字号：

大中小打印我要评论党的十八大报告指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。

　　充分发挥市场调节的作用，才能保持经济发展的活力；

合理定位并履行好政府职能，才能维护宏观经济的稳定，两者有机结合、相辅相成，是国民经济持续健康发展的根本保障。

　　这既是对过去30多年改革经验的总结，也为今后的改革指明了方向和重点。

　　一、简政放权、增强企业活力，是中国改革的成功经验经过34年的改革，我们成功地实现了由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，从而释放出潜藏于十几亿人口中的巨大发展能量，创造了中国奇迹。

　　整个改革历程围绕着调整和改变政府与市场的关系来进行。

　　旧体制以政府包揽一切为主要特征：

在物资上统购统销，在人力上统包统配，在资金上统收统支，投资权集中掌握在中央政府手中。

　　由于否定了商品生产和商品交换，窒息了微观经济活力，实践证明阻碍了经济发展。

　　改革从简政放权、培育市场关系开始。

　　农村实行土地家庭联产承包责任制，农户成为独立的商品生产经营者，率先打破了旧体制的束缚。

　　紧接着又向工业、商业领域进军，出现了乡镇企业的异军突起。

　　城市改革从破除国有企业的铁饭碗和平均主义大锅饭开始，并引发了计划、投资、人事、工资、财税等宏观管理体制改革。

　　1992年党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标，十四届三中全会提出要培育和建立市场经济的四大支柱：

市场主体、市场体系、宏观调控体系和法制体系，改革进入了快速、有序推进的新阶段。

　　国有企业通过建立现代企业制度，与集体企业、私营企业、外资企业一样，成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。

　　统一、开放、竞争、有序的市场体系开始形成。

　　计划、财税、金融之间相互制衡、相互配合的宏观调控体系，在抑制通胀、扩大内需的实践中逐步完善。

　　与市场经济有关的法律体系迅速建立，对规范市场主体和政府行为、维护市场秩序，发挥着重要作用。

　　在市场经济体制的框架基本形成之后，2008年党的十七届三中全会又作出关于完善社会主义市场经济体制的决定，对如何进一步处理好政府与市场的关系提出了新要求。

　　在应对全球金融危机中，政府与企业密切配合，使市场经济体制经受了新考验，积累了宏观调控的新经验。

　　实践证明，我们的改革之所以能取得成功，关键在于坚持市场取向的改革。

　　这是适应社会主义初级阶段国情的正确选择。

　　旧体制的弊端集中到一点，就是脱离这一基本国情，违背社会主义物质利益原则，超越了市