中国老年人经济保障政策现状与问题.docx
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中国老年人经济保障政策现状与问题
中国老年人经济保障政策
现状与问题
按收入来源分,老年人口获取收入的主要渠道有四种,即养老保险、家庭养老、个人储蓄养老,以及各项转移性收入(韩鹏,2007)。
养老保险包括基本养老保险、社会养老保险和企业年金,其中以基本养老保险为主;家庭养老表现为儿女或亲属供养;通过个人储蓄养老获得的养老收入则表现为个人储蓄金;各项转移性收入主要包括低保、高龄津贴等,这一部分来源于社会保障制度的收入是低收入老年人的主要经济来源之一。
一养老保险
(一)基本养老保险现状
基本养老保险亦称国家基本养老保险,是政府为保障社会成员在年老退休后,能够获得固定的基本生活来源而通过强制手段实施的一种养老制度。
我国现行的城市养老保险制度以《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发﹝2005﹞38号)为法律依据。
公务员和事业单位职工养老保险制度照旧,依然遵照计划经济时期的办法。
但是,事业单位养老保险制度的改革已经启动,正在国内部分省市试行。
改革的方向和办法与企业职工“社会统筹与个人账户相结合”的模式相同(潘锦棠,2010)。
我国农村社会养老保险是根据国家“七五”计划要求,从1986年开始探索,1991年进行试点而逐步建立起来的。
农村社会养老保险的主要做法是:
以个人缴费为主、集体补助为辅,国家给予政策扶持;采取个人账户基金储备积累的保险模式,个人缴费和集体补助全部记在个人名下;基金以县级为平衡核算单位,根据国家政策规定管理运营(目前主要是存银行和买国债),个人账户基金积累期实行分段计息;参保人满60周岁后,根据其个人账户基金积累本息和平均余命确定养老金发放标准;在工作方法上实行政府引导与农民自愿相结合。
(二)基本养老保险的主要问题
1.城镇基本养老保险基金压力大
我国现行养老保险基金坚持国家、企业、个人三方共同负担,按照“以支定收、略有结余、留有部分积累”的原则筹集。
城镇养老保险基金在收入和结余上都持续增长,随着人口老龄化的加快,基金的支出也在不断增加(见表8-1)。
不容乐观的是,2008年全国社会保障基金资产总额为5623.70亿元,投资收益率为-6.79%,亏损394亿元。
在基金保值增值方面,虽然规定实行社会统筹与个人账户相结合,但现阶段我国养老保险费大多被用于支付现期的退休金,对于剩余资金,政府规定除保留两个月支付款外,其余金额的80%左右购买政府债券或存入银行,投资运营能力较弱,出现了个人账户空账的现象,再加上冒领保险、提前退休及贪污腐败、基金被挪作他用等现象的发生,对未来养老保险基金带来了沉重负担。
表8-1城镇基本养老保险基金情况
中国社会科学院世界社会保险研究中心主任郑秉文在一次研讨会上介绍,中国养老金“空账”规模约1.3万亿元。
社会保险的养老金保值前景极不乐观。
在老龄化高峰来临之际,这显然不是什么好消息。
图8-1城镇基本养老保险基金年增长状况
从图8-1可以看出,2003年以来,我国城镇基本养老保险基金的收入和支出都在逐年增长,而结余保持平稳但略有下降。
说明基金收入虽多,但支出压力也大,要有积累比较困难。
随着我国老年人口的迅速增多,养老保险的支出压力会越来越大。
由于社会养老保险是对收入的替代,随着收入水平的提高,养老保险的支出也应增长,这对已经很有限的资金又是不小的考验。
2.农村养老保险初步建立
自20世纪80年代中期以来,我国农村社会养老保险开始探索性地建立,但发展一直比较缓慢。
到2009年末,全国参加农村养老保险的人数为8691万人,比上年末增加3096万人。
全年共有1556万农民领取了养老金,比上年增加1044万人。
全年共支付养老金76亿元,比上年增长33.8%。
2009年末有27个省、自治区的320个县(市、区、旗)和4个直辖市的部分区县被列入首批新型农村社会养老保险试点,农村养老保险基金累计结存681亿元。
表8-2各地区农村社会养老保险情况(2008年)
由于城镇养老保险的运营情况不容乐观,因此不少农民对农村社会养老保险的信心不足,目前新农保的统筹层次还比较低,而且多在县级,如何对收取上来的新农保资金进行有效管理,实现保值增值是一个巨大挑战。
(三)企业年金
企业年金,又称企业补充养老保险,是指在政府强制实施的基本养老保险制度之外,企业在国家政策的指导下,根据自身经济实力和经济状况建立的,旨在为本企业职工提供一定程度退休收入保障的制度。
近年来,随着各政府部门的大力推动与实践,以及金融机构的积极参与,企业年金在我国已得到初步发展。
劳动和社会保障部2000年对我国城镇企业建立企业年金制度现状的调查结果显示,截至2000年底,企业年金制度覆盖人员为560.33万人,占国家基本养老保险参保人员的5.3%,参保企业有16247家,企业年金积累基金总量达191.9亿元,人均3425元(李雯铮,2008)。
这与西方发达国家相比仍有很大的差距。
二家庭养老
当老年人口的生活费用是由儿女或其他亲属直接给付,而不是从养老保障机构领取时,就可以认定这种养老模式为家庭养老。
现阶段,子女数仍然是一个不能忽视的养老因素。
1992年中国老年人供养体系调查数据表明,在控制老年人年龄及其他自变量以后,子女数对于老年人家庭供养具有显著作用,证明子女供养老年人在中国当前条件下仍然占据十分重要的地位(郭志刚等,1996)。
住房与养老方式也相关。
1993年津、沪两地住房与家庭生活调查资料数据显示,住房是影响中国家庭模式的重要因素。
在影响已婚子女与父母共居的三因素中,传统观念正在变化,现实需求是双向的,均不足以维持两代人共居的结构模式。
只有家庭资源,特别是住房资源,在作为共居模式决定因素方面起着十分重要的作用(姚远,2001)。
三个人储蓄养老
个人储蓄养老在整个国家的养老体系中起着一定的补充作用,是个人层次上的辅助性养老金收入来源,也是个人平滑生命周期内收入的一种个人储蓄行为。
总的来说,个人储蓄养老主要有积蓄养老、在银行储蓄、参加个人养老保险等表现形式。
建立个人储蓄养老保险制度是在1991年发布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》中提出来的,其中第二条提出:
“随着经济的发展,逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。
改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法,实行国家、企业、个人三方共同负担,职工个人也要缴纳一定的费用。
”此后,相关部门也多次发文强调过,但还未提出实质性的措施(王洪春、张占平,2005)。
四社会救助
受计划经济体制时期城乡分割的制度影响,长期以来我国的社会保障制度和政策取向以社会保险为主、社会救助为辅。
国务院分别于1997年、1999年颁布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》和《城市居民最低生活保障条例》,标志着我国城镇生活救助制度建设进入全面提高发展阶段。
2007年,国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,目标是通过在全国范围建立农村最低生活保障制度,将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围,稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。
2009年,温家宝总理提出将农村扶贫标准提高到1196元,将低收入人口全部纳入扶贫对象,由此形成了救助维持生存、开发促进发展的“两轮驱动”扶贫开发制度。
2011年,国家将扶贫标准提高到2300元,当年覆盖1亿多贫困人口。
这标志着,我国政府将加强公共财政对贫困人口的公共服务,调整过去以社会保险为主的社会保障结构,加大社会救助的力度(徐丽萍、王小林,2010)。
(一)最低生活保障制度
根据现阶段我国贫困人口分布的特点,最低生活保障对象主要是以下三类人员:
一是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民;二是领取失业救济金期间或失业保险期满仍未重新就业,家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的居民;三是在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后,其家庭人均收入仍低于当地最低生活保障标准的居民。
我国城市居民最低生活保障制度的建立由上海发起。
1993年6月,上海市民政局率先进行了建立城市最低生活保障线的探索,并得到了肯定。
1999年6月底,全国660个城市、1505个县人民政府所在镇建立了城市居民最低生活保障制度,覆盖面分别达到99%和92%。
自2000年起,低保工作的重心开始由建立制度转移到规范和完善制度上来。
2001年底,全国纳入低保范围的人数达到1170万人。
截至2010年底,全国共有城市低保对象1145万户、2310.5万人;全年各级财政共支出低保资金524.7亿元,其中中央财政补助资金占69.7%。
全国共有农村低保对象2528.7万户、5214万人;全年共发放农村低保资金445亿元,其中中央补助资金占60.4%[1]。
最低生活保障制度作为最为基本的社会救助制度,实现了城乡均等覆盖,并稳步向应保尽保迈进,为稳定、持久、有效地解决农村贫困人口的温饱问题提供了制度保障。
2010年,全国城市低保平均标准为每人每月251.2元,月人均补助189.0元;全国农村低保平均标准为每人每月117元,月人均补助74元[2]。
最低生活保障制度框架本身存在一定缺陷:
救济功能单一,保障标准偏低,地区间差异过大;政府承担了部分社会和企业责任;城乡居民之间的差别明显,未能实现城乡统筹。
在操作层面也不完善:
地方财政困难,低保资金不能及时到位;待遇接受者的收入核实难;基层工作人员严重不足、素质不高;家庭财产需要重新定位。
(二)五保供养
对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、失能社员,给予保吃、保穿、保烧,给予年幼的保教和年老的死后保葬五个方面的保障,简称“五保”,享受这种照顾的家庭和人员习惯上被人们称为“五保户”或“五保对象”,有关这方面的政策称为“五保政策”。
税费改革前,农村五保供养资金主要来源于“村提留乡统筹”。
税费改革后,由于用于五保供养的资金主要来源于农业附加税以及乡镇财政补贴,在减轻农民负担的同时,农村五保供养也面临资金严重短缺、供养标准下降、集中供养不能发挥供养优势等艰难境况(王晓瑞,2004)。
2006年3月1日,新修订的《农村五保供养工作条例》(以下简称新条例)正式施行。
此次修订,与1994年的《农村五保供养工作条例》(以下简称原条例)相比,新条例的体系更加完整,内容更加丰富,措施更加可行,其基本精神主要体现在以下几个方面。
一是实现了五保供养从农民集体内部的互助共济体制,向国家财政供养为主,集体保障、土地保障和社会帮扶为辅的现代社会保障体制的历史性转变。
新条例明确五保供养由政府主导,供养资金在地方人民政府预算中安排,中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助。
二是创建了五保供养标准的自然增长机制,为五保供养对象共享国家改革发展的成果提供了制度保障。
新条例提高了供养标准制定机关的行政级别,规定可由省级人民政府制定,也可由设区的市级或者县级人民政府制定。
同时规定,供养标准根据当地村民平均生活水平的提高适时调整,建立起了供养标准的自然增长机制。
三是加强了农村五保供养服务机构的建设与管理。
新条例明确各级人民政府应当把农村五保供养服务机构建设纳入经济社会发展规划,县级人民政府和乡镇政府应当提供必要的设备、管理资金并配备必要的工作人员,工作人员应当经过必要的培训。
四是明确了依法监督管理的措施办法。
新条例明确了各级相关部门监督管理五保供养工作的职责与措施,建立了社会公告制度,接受社会监督,提出了农村五保供养服务机构应当执行国家相关制度规定的要求。
同时,还增设“法律责任”一章内容,对有关工作人员以及机构的违法违纪行为,明确了相应的法律责任。
目前我国已纳入供养的农村五保对象有328.5万人,年人均供养水平为989元,他们的基本生活得到了较好的保障,其中有63.2万名五保对象在全国3万多所敬老院里接受集中供
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