调研报告关于艰苦边远地区基层公务员队伍建设问题的思考Word格式.docx
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调研报告关于艰苦边远地区基层公务员队伍建设问题的思考Word格式.docx
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根据问卷调查的结果,从学历构成看,具有硕士及以上学历人员占比为1.7%;
大学本科学历人员占比为60.8%;
大专学历人员占比为31.7%;
中专及以下学历人员占比为5.8%。
大专及以上学历占比高达94.2%。
思想作风建设得到加强
在思想建设方面,各地通过听报告、上党课、座谈交流等多种形式,进一步统一各地基层公务员为民服务的思想认识,引导其将谋发展、促民生作为基层工作的重中之重。
在作风建设方面,近年来,转作风、抓作风成为各地党建工作的重中之重,各地坚持把加强公务员作风建设贯穿于公务员队伍建设全过程。
广大公务员廉洁自律意识和服务意识进一步增强,机关工作效率进一步提高,一些群众关注的热点难点问题得到初步解决。
管理工作日趋规范
艰苦边远地区基层公务员管理已纳入法制化、规范化管理的轨道,主要表现在两个方面。
一是着力建立健全完善制度,管理法制化进程不断推进。
艰苦边远地区严格按照中央、省、市有关部署要求,全面贯彻落实《公务员法》及其配套法规,注重全面实施录用、考核、职务任免、奖励、惩戒、培训、交流与回避、工资福利保险、辞职辞退、退休、申诉控告等各项配套制度,真正使《公务员法》得到有效贯彻。
二是着力创新突破管理机制,规范日常管理工作。
在考录方面,坚持“凡进必考”,把好公务员队伍“入口”,并考虑到艰苦边远地区的具体情况,更加注重降低学历等考录门槛;
在考核方面,建立考核评价制度,促进公务员激励约束机制的建立;
在培训方面,注重落实公务员初任培训和积极组织广大公务员尤其是领导干部进行现场学习培训。
二、艰苦边远地区基层公务员队伍建设中存在的问题
队伍的稳定与可持续发展受到挑战
招人难、留人难问题凸显。
近年来,艰苦边远地区在大力推进公务员考录工作的同时,一些问题开始凸显,主要表现在部分艰苦边远地区存在招人难现象。
艰苦边远地区已成为基层公务员转换身份的跳板,人才难留现象非常普遍。
人社部颁发的《关于做好艰苦边远地区基层公务员考试录用工作的意见》针对艰苦边远地区县乡基层公务员招人难问题,专门提出要适当降低基层公务员进入门槛。
实际调研中发现,即便一些艰苦边远地区降低考录门槛,仍招不到公务员。
如2014年广西计划招考公务员9200多名,有776个职位因为无人报考、资格不够等原因未能开考,这776个职位绝大部分都在艰苦边远地区的基层县乡。
由于工作条件差、工作任务繁重、提拔无门、工资待遇低、福利少等多种原因,艰苦边远地区基层公务员工作上难以安心,很多人都把艰苦边远地区当作转换身份的跳板或培训基地,从而造成公务员队伍逆向流动和大量流失。
自2007年以来,广西壮族自治区某县有13%的公务员调离乡镇公务员队伍。
2010—2013年,陕西省某县8名公务员调往县外,占县级部门招录人员总数的10%。
“断档缺位”现象突出。
当前艰苦边远地区基层公务员队伍的可持续发展受到挑战,“断档缺位”现象突出,主要表现在两个方面。
一是呈现老龄化趋势,年龄结构呈现“倒金字塔形”。
以安徽省金寨县为例,1688名公务员中,30周岁以下的公务员228人,占13.5%;
30~40岁的公务员286人,占16.9%;
41~50岁的公务员721人,占42.7%;
51岁以上的公务员453人,占26.8%。
二是无序借调现象普遍存在,致使乡镇机关公务员“断档缺位”现象突出。
调研发现,一部分表现优秀的乡镇公务员被县级机关借调,另有一部分乡镇公务员则因不适应县、乡镇艰苦的工作和生活环境主动找关系借调走。
交流渠道不畅。
当前艰苦边远地区基层公务员中,除科级领导干部实行定期轮岗外,一般公务员极少流动,如有流动也主要限于由乡镇机关上调上级机关的逆向流动。
艰苦边远地区绝大多数公务员都是在同一部门工作十几年甚至几十年直至退休,终老乡镇,一辈子都是“在一个乡镇,做一项工作,处一个位次”,心理的认同感极差。
时间久了,容易导致工作倦怠和思维局限。
这既不利于公务员个人成长,也不利于提高艰苦边远地区基层公务员队伍积极性。
晋升空间狭窄。
对于绝大多数基层公务员来说,他们所处机构的规格和层次都较低,相应的职务层次也就更低,晋升空间狭小。
身处县乡机关的公务员,即便是有很高的水平和很强的能力,也可能因空间环境的限制终身为科员及以下公务员。
绝大多数公务员在30多年的工作中只有办事员与科员两个职业台阶,相当数量的公务员退休时都晋升不到副主任科员。
调研反映,广西壮族自治区百色市田林县具有30年工龄的科员占40%,基本得不到提拔。
在县以下的公务员中,70%左右的人几乎一辈子都没有晋升职务的机会。
工资福利待遇低。
当前,我国公务员工资实行与职务挂钩的职级工资制,艰苦边远地区基层公务员因职务和级别低,基本工资相应也低。
除基本工资之外的艰苦边远地区津贴,由于当地经济基础薄弱,财力有限,倾斜力度有限,因此津贴数额较低。
以广西壮族自治区浦北县公务员收入为例,普通科员每月工资总额只有2200元左右,副科级大约在2600元上下,正科级接近2900元。
较低的基本工资和地区津补贴使得艰苦边远地区基层公务员待遇难以满足住房、教育、医疗等基本生活需要。
此外,乡镇公务员因回家往返交通费、工作涉及的通信费以及住房等费用较高,不少基层公务员家庭经济困难,生活拮据,无力养家。
能力素质与现实需求脱节表现突出
基层公务员的能力素质直接影响着基层政府的行政管理效率和水平。
当前,艰苦边远地区基层公务员队伍整体素质与新时期县域和乡镇经济、社会、文化发展的现实需求存在一定脱节,主要表现在以下几个方面。
文化素质与乡镇快速发展的现实要求不相适应。
艰苦边远地区基层公务员队伍素质参差不齐。
从学历看,课题组问卷调查显示,受访者中,1.7%具有硕士及以上学历,60.8%具有本科学历,31.7%具有大专学历,5.8%受访者的学历为中专/高中以下。
尽管大专及以上学历所占比例非常高,但因部分公务员是参加工作后通过党校、自考、函授方式获取的进修学历,理论基础不够扎实、学习内容不够系统、对经济政策和管理知识掌握不深、不细、不全面,在一定程度上影响着工作质量的提升。
从专业结构看,基础性学科专业的人员较多,而涉及“三农”、园林、环保、城镇规划、法律、新闻、统计、财会、信息技术、经济管理等专业的人才较少,这在一定程度上影响了工作的成效。
能力素质与乡镇政府承担的职能要求不相适应。
甘肃省天水市秦安县五营乡任晓东书记认为,乡镇干部权力有限,责任无限,乡镇干部应具备全方位的能力素质。
用当地方言说,乡镇干部要“能点眼、能沾碗、能治罗锅子、能弄土鱼儿”,意思是乡镇干部既要能治病当医生,还要能当工匠、治理病害虫,指的是乡镇干部要具备“万金油”的本事,遇到各种问题都能应对。
面对乡镇建设的新形势、新任务,大多数老干部基层工作经验丰富,但由于自身起点低,进修培训的机会不多,导致思想观念陈旧,习惯于被动式接受工作,凭经验办事,难以适应现代办公的需要;
年轻干部学历层次虽然较高,理论知识储备较多,但实践经验不足,基层工作经验不够丰富,在处理基层矛盾纠纷、深入基层吃苦耐劳、与群众打交道、谋划基层发展等方面有所欠缺。
依法行政能力与新形势新要求不相适应。
基层公务人员是基层依法行政的主体,身处基层一线,是国家机关(政府)与社会成员之间的桥梁,其依法行政的观念和能力直接影响国家依法行政的推进。
当前,随着我国依法治国进程的加快和人民群众法律意识的增强,艰苦边远地区基层公务员队伍依法行政能力已难以适应发展需求,在实践中不当行政问题比较突出,具体表现为越权行政、失职不作为、滥用自由裁量权、违反法定程序或正当程序等。
乡镇机构责权利不对等现象普遍存在
随着改革的不断推进,在乡镇基层出现一些问题,比较突出的表现在乡镇一级政府的权力大幅收窄。
调研中发现,艰苦边远地区基层乡镇公务员“责、权、利”不对等现象突出。
课题组问卷统计结果显示,累计有67%的受访者认为责、权、利“不对等”和“很不对等”,认为“对等”的仅有8.6%,不到1/10。
艰苦边远地区基层乡镇公务员“责、权、利”不对等具体表现在以下三个方面。
缺编现象严重,难以应对繁重的工作职能。
在管理型政府向服务型政府转变的形势下,艰苦边远地区乡镇政府具体承担各种惠农政策的执行和落实,如新农合、城乡居民养老保险、低保、农机购置、粮食、退耕还林、粮农补助、扶贫、农村安全饮水、农村道路建设、农村文化建设、残联、拥军优属、危旧房改造等。
乡镇一级政府承担的职能不断增加,基层公务员承担的工作任务繁重,工作量增长,工作负荷重,且经常被要求限时完成工作。
尽管职能范围扩展和工作任务加大,但机构不增设,编制不增加,导致机构设置与承担的职能不相匹配,人员配备与担负的任务不相适应。
以陕西省麟游县为例,县级部门中,除公检法外,平均每个部门不足8名公务员,除了领导编制,平均每个部门一般工作人员平均只有4名,加之有的工作部门加挂其他机构牌子,工作人员就显得更少,工作人员超负荷现象比较突出。
财政投入不足,缺乏对基层公务员财政的倾斜。
当前,对艰苦边远地区乡镇政府及其公务员的财政投入严重不足,津补贴、办公经费、差旅和培训经费等需要财政提供保障的经费,越到基层越薄弱,致使工作开展得不到应有的经费保障。
以陕西省麟游县丈八镇为例,乡镇办公经费非常有限,现有27名公务员编制,年办公经费却只有13万元。
差旅费现采用2009年标准,乡镇公务员去县城出差,只能按照5元钱的餐补和60元的住宿标准消费,而县城的餐费至少需要8元,普通标间的费用至少需120元。
驻村干部下乡补助则按照3元钱的标准进行补贴。
下乡只能是自己走或骑摩托车,连油费都不够,更不用说吃饭费用了。
财政投入的不足使得艰苦边远地区政府“责任大而权力小”的现象凸显,责权利不相匹配。
培训严重不足,未保障基层公务员应有的培训权。
培训是提高公务员队伍能力素质的必要条件。
艰苦边远地区基层公务员培训存在以下问题。
一是一般公务员的培训严重不足。
科级干部享受培训机会较多,而一般公务员接受培训(尤其是现场培训)学习的机会不足。
课题组问卷分析结果显示,在受访者当中,每年参加现场业务培训时间不足8小时的占34.6%,比例最高;
培训时间达到48小时以上的,比例为22.7%,位居其次。
乡镇培训对象集中在科级干部,主要是乡(镇)党委书记、乡(镇)长,一般公务员难以获得培训机会。
培训不足导致在新形势下“老干部”不懂政策,“新干部”不懂方法,农村工作开展难度大。
二是培训内容缺乏针对性。
在有限的培训中,大部分培训仅限于学习思想政治理论,不能贴近基层政府工作实际,未着眼于提高基层公务员在推进乡镇工作中所必需的公共服务能力、应对复杂局面的能力、依法行政的能力等方面的培训,实用性不强。
三是培训经费投入严重不足。
由于艰苦边远地区的经济发展水平有限,即使人事部门对公务员培训经费有明确规定,落实起来仍存在一定的困难,而且财政没有对公务员培训作出专项资金预算,导致经费难以支撑公务员培训所需。
队伍所处的环境堪忧
艰苦边远地区基层公务员所处的自然地理环境大多恶劣—有边远省界县、穷困山区县,有边境国境县、边疆县;
有高寒山区县,有的甚至位于无水少植被的山区或沙漠地带,这些地区自然资源稀缺、交通闭塞、通信条件差、经济发展滞后、自然环境恶劣。
不仅如此,他们的工作条件非常艰苦,大多数乡镇公务员因离家远,基础设施相对落后,交通不便,工作时间基本上都住在乡镇。
其宿舍居住环境差,不仅空间狭小,且大多没有通自来水。
有些地方基层公务员甚至处于“吃不上肉,洗不了澡,上不了厕,回不了家”的艰难处境。
由于工作量不断增加,尤其是行政职能下放后,基层各部门忙于各种检查和日常工作,公务员不仅难以享受国务院规定的年休假和节日休假,而且在沉重的工作压力和不良的社会舆论环境(基层公务员被污名化)下,部分公务员甚至较早出现了失眠、健忘、精神忧郁现象,主观幸福感偏低。
此外,艰苦边远地区基层公务员实际收入普遍偏低,很多已婚公务员还面临两地分居、赡养双方父母、抚养子女、购房困难等一大堆实际问题,不仅工作与生活冲突严重,且家庭生活常常“捉襟见肘”;
相当一部分未婚公务员则面临“成家之困”,对安家无法定位,养家深感力薄。
三、艰苦边远地区基层公务员队伍建设问题原因分析
宏观层面:
“多头”管理体制严重制约资源配置效率
目前我国的机构编制、组织人事、财政预算在体制上相互分离,编制管理部门负责核定编制指标,组织人事部门负责招录及日常管理,财政预算部门负责核拨工资与经费。
“多头”管理体制实现的不是有效率的纵向“分权”,而是横向上的相互“牵制”,从根本上导致了编制管理、财政管理与人事管理相脱节的现象。
就编制管理而言,编制应该适应履行职能的需要,进行适时动态调整。
而实际上,真正能调整的编制很少。
据调研,2003年中央编办核定编制后的十多年里,一些地方县直机关很少招录公务员,造成基层公务员年龄结构不合理,断层严重。
此外,由于编制标准的制定是自上而下的国家政策层面的宏观考量,没有科学、合理考虑各地经济社会发展的实际状况,一些随着社会发展职能弱化的部门编制没有减少,一些亟须加强的部门却因为编制受限无法增加人手。
公务员编制固化甚至僵化的现状,严重影响了艰苦边远地区基层政府职能的有效履行。
财政管理上,1994年分税制改革后,我国财权向上集中,事权向下转移,基层政府承担了许多原本由上级政府承担的职责,使地方支出加大,导致了县乡基层财政在政策变革中的弱势地位。
在财权向上集中的同时,县乡财政的基本事权支出范围却在扩大,与其财权极不匹配。
艰苦边远地区县乡财政收入总量偏低和财力虚弱。
在取消农业税和除烟叶以外的契税后,许多乡(镇)机构甚至主要靠上级财政转移支付来维持其机构的正常运转。
而当前我国财政以本级为中心、本级为重点的体制决定了本级政府只顾本级财政,而辖区财政责任机制缺失导致各地方政府对下级尤其是县乡财政没有相应的责任机制。
艰苦边远地区基层政府组织人事管理缺乏充足的财政支持与保障,导致了基层政府行政经费短缺、基层人员工资福利待遇偏低和培训机会缺乏等状况的出现。
中观层面:
“大一统”的公务员管理机制难以匹配管理需求
我国基层公务员管理机制是在传统干部人事制度的基础上建立起来的“大一统”模式,未区分不同地区、不同层级的公务员的独特性和核心需要,这种模式难以满足不同地区、不同层级差异化的管理需求。
主要表现在以下两个方面。
一是考录制度针对性不强。
由于职位分类制度的缺乏,在制定公务员招考计划时设定了统一的标准,未能按照具体职位的具体需求进行差异化的笔试、面试和考察,导致考录进来的乡镇公务员与基层艰苦边远地区的岗位需求严重不匹配。
二是晋升制度限定了其发展空间。
因职位分类制度的缺乏,对艰苦边远地区基层公务员的管理大多按照综合管理类公务员的管理模式,其职位通道狭窄,晋升台阶有限,限制了基层公务员的发展空间。
微观层面:
职业保障与激励严重不足限制了个体发展
尽管艰苦边远地区基层公务员承担着管理基层政府事务和社会公共事务的重要职能,对基层政权稳定和社会经济发展具有至关重要、不可替代的关键作用,但与其薪酬福利、职业发展和能力建设相关的有效激励却长期处于严重不足甚至缺乏的状态,这不仅影响到队伍的稳定与可持续发展,也严重影响了艰苦边远地区基层公务员队伍整体建设。
首先,艰苦边远地区基层公务员的薪酬保障与激励不足。
其薪酬水平难以满足个人和家庭的生活需要,与其他行业从业人员收入水平相比收入偏低,且与经济条件发达地区的公务员薪酬收入差距较大。
薪酬保障与激励不足不仅会影响到他们工作的主动性、积极性,同时也影响队伍的稳定性与可持续性。
其次,职业发展规划激励不足。
在公务员职业生涯发展中,由于缺乏职业咨询、职业发展信息和预测系统、职业路径设计等内容,公务员不能较好地认识和分析自身特性、职业适配性以及SWOT(优势、劣势、机遇、危险)等,不利于他们对自身的职业生涯进行合理规划;
机关也无法对公务员提供有效的职业生涯发展援助,无法针对个人职业生涯价值和目标对他们提供帮助。
再次,培训激励不足。
当前,在政府从管理型政府向服务型政府转变、从人治政府向法治政府转变的阶段,基层公务员的能力素质应与政府职能转变相匹配。
因此,应对其培训需求进行分析,将培训与政府行政工作中的重点、热点问题相结合,将培训与管理实际紧密联系,着眼于提高基层公务员在推进乡镇工作中所必需的公共服务能力、应对复杂局面的能力、依法行政的能力等,开展针对性、有效性培训。
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