后金融危机时代我国金融监管的发展方向.doc
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后金融危机时代我国金融监管的发展方向
——以金融消费者权益保护为视角
摘要:
始于2007年的金融危机其最危险阶段已经过去,现在各国正将注意力转向对金融体系的巩固与完善。
在美、英、法等国政府及欧盟纷纷在2009年启动金融改革计划,并将对金融消费者的保护作为本次金融改革的重心,以重建金融消费者对金融市场的信心的时刻,我国应借以创建上海金融中心为契机,将以日趋重要的金融消费者权利保护作为我国金融监管体制改革的方向之一,确立消费者的倾斜保护原则、全面保护原则和适度保护原则等金融监管立法原则,建立以金融消费者权利保护为导向的金融监管体制。
关键词:
金融消费者金融监管金融危机权利保护金融市场
一、引言
肇始于美国而迅速蔓延至全球的金融危机,在对各国金融监管模式全面检验的同时,也将金融消费者保护问题提到各国面前。
自金融危机至今,世界各国都积极做出反应以减少危机对本国金融体系带来的影响,并进而达成共识:
金融消费者的保护应作为金融监管的出发点与基础理念,以此防范金融危机的发生,维护金融消费者对金融市场的信心。
二、金融消费者及其权利的法律界定
(一)金融消费者概念界定分析
自2000年英国《金融服务和市场法案》(FinancialServicesandMarketsAct2000)首次以立法的形式确定了“金融消费者”的法定概念FinancialServicesandMarketsAct2000,PartⅠ.5(3):
“Consumers”meanspersons—(a)whoareconsumersforthepurposesofsection138;or(b)who,inrelationtoregulatedactivitiescarriedonotherwisethanbyauthorizedpersons,wouldbeconsumersforthosepurposesiftheactivitieswerecarriedonbyauthorizedpersons.”
,作为现代金融法制日益关注的核心概念,金融消费者也进入各国立法、监管、司法等部门的视野而倍受重视。
1.笔者认为,金融消费者的法律界定应该从消费者概念出发探析其内涵
根据我国《消费者权益保护法》规定,消费者是指为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务人。
一般认为消费者是为满足个人或家庭的生活需要而购买、使用商品或者接受服务的自然人。
张严方:
《消费者保护法研究》,法律出版社2003年版,第119页。
即构成消费者有以下因素:
主体是自然人;行为是购买、使用商品或接受服务;目的是为了生活需要。
例如,个人为了生存需要,在市场上购买日常生活用品;为了精神愉悦而选择远足或者旅行等等。
金融消费者是消费者的一种类型,是消费者概念在金融领域的延伸,美国1999年《金融服务现代化法》给“金融消费者”的定义是:
“为个人、家庭成员或家务目的而从金融机构得到金融产品或服务的个人”。
我国学者也有套用消费者一般定义曾指出“所谓金融消费者,实际上是指为生活需要购买、使用金融产品或接受金融服务的个体社会成员”。
王伟玲:
《金融消费者权益及其保护初探》,载《重庆社会科学》,2002年第5期。
所以笔者认为,金融消费者是指与银行或者非银行金融机构建立金融服务合同关系,接受金融服务的自然人。
2.特殊的消费者——资本市场的个人投资者
“我们把到银行存款,或者与保险公司签订保险合同的个人描述成消费者可能没什么困难,但是当我们将投资人也视为消费者时往往面临阻碍。
”PeterCartwright,"ConsumerProtectioninFinancialServices",KluwerLawInternational,1999,p.5
将资本市场上的个人投资者也称为“金融消费者”,的确是需要审视和解释的。
证券市场上的投资者可以分为两类:
个人投资者和机构投资者。
以股票市场为例,机构投资者包括证券投资基金、各类金融机构和非金融机构,它们资金实力雄厚,其投资的目的不仅限于获取股息红利,还在于通过买卖目标公司的股票,实现对其的参股或控股,以加强与目标公司的联系,甚至控制其经营决策。
但是个人无论是办理银行存贷款、购买保险合同、投资股票债券、申请信用卡,还是购买各种个人理财产品等,都是为了满足生活中对结算、信用或资金运用等某方面的金融需求,因此也必然是消费者,只不过是资本市场的消费者。
何颖:
《金融消费者刍议》,载《金融法苑》,2008年第75辑。
(二)金融消费者的权利探析
金融消费者是消费者的特殊形式,那么就在享有普通消费者的一般权利外,还必然会根据与金融业务的实际情况而享有以下权利:
1.金融消费安全权。
金融消费者在使用、购买金融产品和接受金融服务时依法享有其人身和财产不受侵害的权利。
在金融消费活动中,确保金融消费者存款、信用卡和股票等资产的安全是很重要。
2.金融消费选择权。
金融消费选择权是金融消费者的基本权利,金融消费者可以根据其意愿自主选择金融机构,消费方式、消费数额、消费时间和地点不受任何单位和个人的不合理干预。
3.金融获知权。
金融获知权是指金融消费者在金融消费活动中,享有获得与金融交易有关的必要信息,包括服务内容及其他相关信息的权利。
金融机构负有为金融消费者提供真实信息的义务。
例如,金融单位不得擅自隐瞒或提高、降低存贷款利率;遇到对转账、开户、汇票结算等业务不清楚的客户,金融单位应主动提供信息咨询。
4.金融消费公平交易权。
金融机构与消费者进行交易时,应当遵循公平、诚实信用、遵守法律规范、不违反公认的商业道德的原则,金融机构不得强行向消费者推销产品或提供服务,不得在合同中作出对消费者不公平、不合理的规定,或者减轻、免除其损害消费者合法权益后所应当承担的民事责任的条款。
金融机构在收取各项服务费用时,必须严格遵守国家有关法律法规和价格政策,执行有关收费标准。
5.金融消费求偿权。
金融消费者在消费活动中,如果合法权益被侵害,有权依据合同约定或法律规定请求赔偿。
这项权利的实现,也是消费者的合法权益能否真正得到保护的关键所在。
三、后金融危机时代的我国金融消费者权利保护的现状
(一)立法方面缺乏对消费者保护监管职责的具体构建
我国法律在金融消费者保护方面有两个层次。
一是《消费者权益保护法》、《人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《银行业监督管理法》等基本法律,二是中国人民银行,保监会,银监会,证监会等监管机构制定的规章制度。
1.在第一个层次上,并没有体现出对金融消费者这一弱势群体的特别保护。
如《商业银行法》在第一条明确地指出:
“为了保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益,规范商业银行的行为,提高信贷资产质量,加强监督管理,保障商业银行的稳健运行,维护金融秩序,促进社会主义市场经济的发展,制定本法”。
也即是这部法律的保护对象不仅仅是“保护存款人和其他客户的合法权益”,而且是同商业银行的保护并列一起,没有强调金融消费者保护的特殊性。
2.在第二个层次上,各监管机构制定的规章制度之间经常有明显冲突,这就导致各金融机构在执行时无法兼顾真正的弱势群体——金融消费者,自然也严重影响了法规的权威性。
当然,银监会的监管规章试图在消费者保护的一些热点问题方面做出努力,如银行服务价格问题。
但这种机制存在明显的局限,因为具体规则无法对千差万别的服务及其收费做出统一规范;另外,过于普遍地推行强制性规则,势必导致市场规则受到挑战。
李金泽:
《论我国银行业消费者保护与自律机制之完善》,载《时代法学》,2004年6月。
(二)金融消费者的消费质量不高
金融消费者的消费质量主要是由金融机构提供的服务质量决定。
服务质量包括技术质量和职能质量。
技术质量主要指科学技术能力,职能质量山包括员工态度、服务诚意、亲和力、风度、个性、与客户的联系、内部关系等。
目前我国金融机构所提供的金融服务的技术质量与职能质量都存在一些不足。
林丽敏:
《刍议金融监管的重要目标——金融消费者权利保护》,载《重庆工商大学学报(社会科学版)》2009年12月
首先,金融机构的科技手段还不能完全满足某些新型金融产品发展的需要,可能损害消费者的消费质量。
如网络银行使用中的保密性问题,银行卡在ATM机上使用时吞卡的问题等。
另外,我国金融机构“客户第一、服务至上”的经营理念还没有真正树立,部分国有大型金融机构“门难进、脸难看、事难办”的官行形象没有彻底改变,部分员工服务态度与服务水平不高,也影响了消费者的消费质量。
(三)金融机构与金融消费者之间信息不对称,获取的消费信息不充分。
金融消费是一种对相关专业知识要求较高的消费经济活动,掌握相关的国家政策、法规和金融常识是合理地进行金融消费、保障消费者权益的前提。
但大多数普通消费者掌握的信息不充分,金融消费的合理性与维权能力都可能受到影响。
如在银行保险业务发展中,因为保险代理业务收入较高,部分银行将保险公司通过银行销售的投资分红型人寿保险当作“储蓄”卖,对存款人宣称“分红储蓄”比同期存款利率高,误导消费者进行保险消费。
马洪雨、康耀坤:
《危机背景下金融消费者保护法律制度研究》,载《证券市场导报》,2010年2月号
(四)消费者自身对金融消费的风险认识不足,识别金融诈骗与其他犯罪的能力不强,存在一定的消费风险。
金融消费风险的形式多种多样,如信用风险、经营风险、购买力风险、市场风险、利率风险等,普通消费者往往对这些风险认识不够充分。
如部分社会公众对商业银行、信用社、储金会、信托投资机构等不同性质的金融机构认识较为模糊,甚至认为能存钱的就是银行,是银行就不会有风险,但这种错误认识很可能泞致金融消费的风险发生。
四、将金融消费者权利保护作为金融监管目标的现实意义
由于专业知识、资金规模、信息的占有和传播等方面的不足,消费者在与专业化的金融机构进行交易时,处于“天然的”弱势地位。
这种弱势地位是消费者权利受到侵害的直接原因。
而这一问题又无法依靠市场机制自身加以解决,根本的办法还是需要法律或国家公权力的介入,通过对消费者施以特别保护,实现交易双方实质上的平等。
(一)从经济学角度来看,微观金融机构总是倾向于生产更多的金融商品以谋求利润最大化,这种单个机构的理性行为在无约束的条件下,可能导致市场调节的失效和金融系统乃至实体经济的危机。
2008年9月爆发的金融危机正是这一结论的最好例证。
金融业市场失灵具体有以下两个重要因素:
一是金融产品的复杂性,包括金融产品的风险收益形式、费用及利润结构、提前退出的惩罚机制、税收负担等等。
正确理解这些内容要求消费者对相关专业知识有相当的了解,而这显然是不现实的,这就使得消费者在与金融机构订立合同的过程中处于劣势的地位。
因此政府必须对金融机构进行监管,保证产品特性的透明化。
建立有效的资源配置和合理的价格竞争机制以方便消费者的选择。
二是金融机构的复杂性。
金融机构的结构、规模等等相当复杂,使得消费者无法正确评估相应金融产品提供者的风险,也很难在不同的金融产品提供者之间进行比较。
对金融机构的到期偿付能力,消费者往往存在较强的预期。
杨静:
《金融消费中的消费者权益保护》,载《企业技术开发》,2004年12月
这就使得金融机构存在一定道德风险,监管机构减小这种风险,削弱金融机构的垄断能力也能够提高对消费者保护的力度。
(二)从信息分配的角度来看,金融监管机构必须对金融消费者进行特别保护。
如前所述,金融产品的复杂性和消费者缺乏相应的金融知识形成了金融机构与消费者之间的信息不对称,使消费者在交易中处于弱势地位。
金融监管当局应将公开信息披露作为金融机构必须遵守的纪律机制,改变这种信息不对称的状况,使消费者提高自我保护能力,督促金融机构公平、公正对待消费者。
五、在金融消费者权利保护方面的域外金融监管实践及借鉴——以美国立法实践为例
美国从2
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