干部队伍建设的政治生态环境探析文档格式.docx

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”[1]政治生态环境对领导干部的从政观念、领导行为、精神状态和工作作风具有举足轻重的影响，因此，营造良好的政治生态环境是加强干部队伍建设根本之策①。

　　古人曰：

“水泉深则鱼鳖归之，树木盛则飞鸟归之，庶草茂则禽兽归之，人主贤则豪杰归之。

故圣王不务归之者，而务其所以归。

”[2]一个政党、一个国家、一个地区、一个组织之兴旺发达，不是勉强使人们归顺自己，而是要努力创造环境和条件，吸引五湖四海的优秀的人才汇聚到自己的事业中来。

当年延安的吸引力就是最好例证。

延安本是中国最贫穷落后的农村地区之一，远离城市文明，自然环境和物质条件十分贫瘠，但是成千上万的爱国青年冒着生命危险奔赴延安，1940年代初期就已形成约4万人的知识分子群体。

延安具有如此巨大吸引力的秘密在哪里？

毛泽东概括说：

“陕甘宁边区是全国最进步的地方，这里是民主的抗日根据地。

这里一没有贪官污吏，二没有土豪劣绅，三没有赌博，四没有娼妓，五没有小老婆，六没有叫花子，七没有结党营私之徒，八没有萎靡不振之气，九没有人吃摩擦饭，十没有人发国难财。

”[3]

　　现代领导学已经由倡导个体领导力提升向渗透于组织中的领导力方向转变。

这种领导力强调理念再造、远景和战略开发、学习型组织建设、相关成员的整合、互动以及良好工作环境的营造，尤其强调整个组织的核心价值观、体制机制、组织结构、组织目标、组织文化等因素以及组织成员的信念、合作和忠诚等，力图通过改善实体关系，更有效地为完成战略目标提供支持性的文化和制度环境。

在不断深化干部人事制度改革的今天，我们应高度重视政治生态环境的营造和组织变革力的提升，不能单就干部个体谈干部、单就一般现象谈问题、单就选人方式谈改革，必须高度重视相关环境，紧密联系政治、经济、社会、文化等方面的状况进行立体的、动态的、深层次的分析。

　　二、目前政治生态环境方面存在的突出问题

（一）“党政不分、以党代政”的体制和机制普遍存在。

犹如邓小平在上世纪80年代曾指出的：

“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。

党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。

全国各级都不同程度地存在这个问题。

”[4]328

（二）长期封建社会遗留的“官场文化”仍有较大市场。

中国封建政治的一大特点是权力高度集中。

在几千年的封建社会中，做人要“修身、齐家、治国、平天下”，最高境界是“治国、平天下”。

换句话说，把做官升官看作人生最高价值追求，并以此立功、立言、立德。

因此，整个社会便以是否为官、官职大小、官阶高低为价值尺度，来衡量人们的社会地位和人生价值。

“十年寒窗无人问，一朝成名天下知”，“朝为田舍郎，暮登天子堂”，这些耳熟能详的励志口头禅，就是“官本位”意识的真实写照。

封建主义余毒在干部队伍中的主要反映，一是权力至上、唯上是从，上级的意见（往往是个别领导者的意见）成为判断是非、善恶、美丑的唯一标准；

二是以官为尊、特权思想，政治待遇、社会名声、经济收入、医疗待遇、住房大小等等，一切都与职务紧密挂钩，所有人的身份、地位和价值都可折算为官阶来定尊卑；

三是“官贵民贱”、“官重民轻”，“万般皆下品，惟有做官高”，视被领导者为政治统治的工具和政治驯服的受体，一切都是为了统治人、桎梏人、驯服人；

四是“泛政治化”、玩弄权术，“一切为了权力”，甚至可以为满足政治体系的利益要求而牺牲社会和公众利益；

五是重权轻制，以言代法，制度、法令、政策的稳定性和连续性严重不足；

六是家长作风、独断专行，表现为家天下、一言堂、个人崇拜、任人唯亲、裙带关系、衙门作风等现象。

　　改革开放尤其是市场经济体制的全面推行，深刻地改变着中国社会的价值观。

但是，中国社会转型期更为复杂的格局是经济、政治、文化转型各有其路径、方向和规律，在时间和空间维度上，这几个方面都是有差异的，即使是像东部江浙、上海等一些经济现代化和社会开放化程度较高的地区，政治生态中的官场文化也还拖着长长的尾巴，内涵着中国政治文化传统的因子。

“在温州有一个现象，那些民营企业家啊，千方百计要进入到这个权力运行里面，拿钱买人大代表，买政协委员。

特别是他们愿意自己的孩子能进政府，非常看重。

”（SHZ26）②调查显示，44.7％的县委书记和县长认为，“长期封建社会遗留来的‘官场文化’影响”是目前干部人事工作中的深层次问题。

33.5％的县委书记和县长认为，那些想做领导干部的人“大多数是受利益和权力的驱使，他们当干部的欲望就是升官发财，其权力意识大于责任意识”。

事实上，改造几千年封建社会遗留下来的官场文化，近三十年的力度还远远不够，随着经济体制的转型，党政干部队伍建设也面临转型的必然要求。

“肃清封建主义残余影响，重点是切实改革并完善党和国家的制度，从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化。

”[4]336

　　（三）“潜规则”和吃喝风盛行。

在历史上，我国县一级是远离国家政治、经济、文化中心的“边陲地带”，素有“山高皇帝远”和“县下惟宗族”的说法。

目前在一些地方，“潜规则”胜过法律法规，一些领导干部成了下属的“老板”、“老大”，把党和人民的事业按家族生意来经营打理。

有的干部精于“不做事没事”、“做事会出事”和“不说好，说不好，不好说”的为官之道，有的干部奉行“不跑不送，原地不动；

只跑不送，平级调动；

又跑又送，提拔重用”。

有的干部以“揣摩上意”为做官真经，对上吹吹拍拍，曲意逢迎，对下喝五吃六，官派十足。

有的干部就像蜘蛛一样编织出丝丝缕缕的关系网，并沿着血缘、地缘、业缘、学缘、姻缘、官缘等多重关系网从低到高结成“蜂窝状关系网”，迎来送往、推杯换盏、夜夜笙歌。

某县委书记干了四年，不久前坚决请辞不干而考到某地高校做副职去了。

人家都觉得很奇怪，他说：

“那个地方是一个旅游地区，各级领导来来往往，每天接待遭不住，转着台子喝酒遭不住，别说干其他事情了。

”（SN3G14）

　　（四）任期制未能很好落实。

长期以来在基层干部中普遍存在“一年看，二年干，三年等着换”的现象，县委书记大多难得干完一届，多则二三年，少则一年半载就调走了。

问卷调查的结果显示，大多数县级党政“一把手”都没有完整干满一届任期，任现职时间平均为3.25年，61.2％的任现职3年及以下，71.8％的任现职时间在4年及以下，任现职5年以上的只有14.5％。

可见，党政领导干部任期制度在执行中事实上已经流于形式。

如此关键岗位上的领导干部频繁调动，严重影响基层政府和政权的稳定，也助长了领导干部的不良心理。

“对在任期内干一两年就提拔或调动的干部，大家认为有本事；

对干部任期满了才提拔的，大家会说他是轮到了才提拔；

对过了任期还没有提拔的，大家又会认为这个干部要么有问题，要么上面没有人。

于是乎，老实人吃亏，歪风邪气盛行……”[5]

　　（五）干事创业急功近利。

由于我国领导干部的选拔任用主要采用任命制，仍存在“少数人选人”和“在少数人中选人”的弊端，致使一些干部一门心思讨上级欢心，看领导脸色行事，对上负责精心备至，对下负责敷衍了事。

有的干部将“来自上级的压力”和“上级各种考核和检查”作为自己工作中遇到的最大挑战。

加之任职年龄上的“一刀切”、“层层递减”和“火箭式”的拔苗、“钦命式”的点将，都助长了干部队伍的浮躁情绪。

一些领导干部采取年龄“倒推法”测算自己的“政治前途”，为避免“过时”，往往不惜一切代价“谋人”以求“进步”。

一些领导干部追求“大手笔”，不顾客观条件，少则几十万、几百万，多则几千万甚至上亿元搞“政绩工程”、“钓鱼工程”、“盆景工程”。

其结果，上一届所谓的“政绩”成为后几届的包袱，“政绩”变成“政疾”。

一些媒体对形象工程、政绩工程的过分渲染、对善于作秀的干部的盲目报道和对领导干部个人政绩的过分夸大，淡化了对求真务实、脚踏实地干事业的典型宣传，淡化了对集体领导作用和成果的宣传。

　　（六）形式主义严重。

一些地方的领导干部脱离实际、脱离群众、好摆门面、耍花架子。

有的沉迷于文山会海、应酬接待，以会议贯彻会议，以文件落实文件；

有的大话、空话、套话连篇，工作飘浮、虚报浮夸；

有的习惯于当“甩手掌柜”、做“二传手”，层层批转，坐而论道，不干实事。

尤其严重的问题是，说真话、说实话、说心里话的干部越来越少。

在一些干部中，“真实的谎言”成必修课，“川剧变脸”成必练功，“和珅”似人物大行其道，“纪晓岚”似人物靠边站，就连组织部考察干部也难听到真话。

调查发现，目前上下级之间的信任关系呈现出一种很不对称的格局，90.3％的县委书记和县长认为下级对自己是信任的，只有74.6％的县委书记和县长信任自己的下属。

上级对下级的信任远低于下级对上级的信任，长此以往，干部体系中的信任不对称将危及我国干部队伍建设的可持续性。

　　（七）一些领导干部作风蜕化。

重庆市委书记薄熙来曾给作风蜕化的干部画像：

有些干部讲话、作报告、写文章，不动脑筋，还不时拼出个四六句，不知所云；

不下基层，不搞调研，上情不明，下情不清，“拍脑袋”决策，“拍胸脯”保证，出了事“拍屁股”走人；

不读书、不学习，玩游戏、炒股票，“斗地主”、打麻将；

处事圆通、好人主义，喜欢当瓦匠“和稀泥”，喜欢当木匠“睁一只眼闭一只眼”，就是不当铁匠“硬碰硬”[6]。

毛泽东在延安一次干部会，曾形象地描述这类干部像庙里的泥菩萨：

“一声不响，二目无光，三餐不食，四肢无力，五官不正，六亲不靠，七窍不通，八面威风，久（九）坐不动，十分无用。

”[7]今天仍是某些官僚气十足的领导干部的生动写照。

　　（八）干部管理缺乏科学性和精细化。

领导干部管理未分类，难流动，缺监督，无培养。

一些领导班子和领导干部除了布置工作、交代任务之外，不会、不愿、不敢做扎实有效的思想教育工作，甚至以许愿、安抚来代替解惑释疑。

班子成员之间也很少以诚相见、深入沟通。

以组织监督管理为例，在党内监督制度体系上以上级监督为主，存在横向监督软弱无力、下级监督不见踪影的体制性缺陷，“上级监督较远，同级监督较软，下级监督较难，自我监督较空，纪检监督较晚”。

访谈中一位长期做组织工作的领导说：

“对领导干部的监督，只有一次，就是每年一次的民主生活会，让大家汇报思想，其他没得任何监督形式，体制内构不成监督，这是典型的形式主义。

”（SCSW7）党政领导班子的班长本应对班子的成员进行监督，班子成员也应对班长进行监督，但是谁在监督？

怎么监督？

大家在一起共事，都在想“监督不是我的事情，是上一级纪检部门来查来管的事”。

领导干部出问题有各个方面的原因，但是缺乏组织监督、日常监督、制度监督和其他方面的监督是一个重要原因。

　　（九）基层干部被妖魔化。

当前，一些媒体（主要是网络媒体和地方报刊）大肆渲染干部腐败事件，个别案件被推论为普遍现象，局部事件被夸大为整体状况，干部工作的负面信息较多、猎奇性窥密性报道较多，改革经验的总结宣传少、先进典型和改革人物宣传少。

加上各级领导的行为差异、各级政府行政资源不同和传媒对群众心理引导失当，社会舆论就认为，“中央领导是亲人，省上领导是好人，县级领导是坏人，基层领导不是人”。

基层干部被妖魔化的同时，干部群体对自己的认知也出现偏差，问卷调查显示，只有23％的县委书记和县长对自己工作“十分满意”。

某县委书记在访谈时激动地说：

“在舆论看来，县委书记都是贪官，凡县委书记皆可杀。

……我们没有以这个岗位感到荣耀，一方面外头说你是坏的，另一方面这头又说你在乱整。

有时候出去和朋友聚会，我都不好意思讲自己是县委书记。

”（SCNCW6）事实上，大多数县级领导干部是勤政廉洁的，调查发现：

70％的县委书记和县长几乎没有周末休息日，65％以上的县委书记和县长每天工作时间都在10个小时以上，84.5％的县委书记和85.6％的县长“空闲时间用于看书学习”，69.4％的县委书记和68.9％的县长“空闲时间和家人在一起”。

　　“思所以危则安矣，思所以乱则治矣，思所以亡则存矣。

”[8]政治生态环境恶化，无疑会为权钱交易、权色交易、权利交易提供温床。

“地方政治生态环境恶化是一种‘隐蔽的秩序’，它通常处于潜伏状态，社会能见度低，因而人们难以观测和判断。

……当一个地区或部门发生单个官员的权力腐败现象时并不可怕，不管他位高权重到何种地步都将被统治集团内部的‘健康政治力量’消解或清除。

然而，一旦当某个地方政权中的‘官场内生腐败’现象泛滥、且无法抑制时，就会形成一种整体性和结构性的‘既得利益集团’，其腐败的性质就会随之发生逆转，不仅会影响到一个地区的经济发展和社会政治稳定，而且将会危及到整个国家的政治生态环境恶化与失衡。

”[9]

　　三、多管齐下，综合治理干部队伍建设的政治生态环境

　　“善治病者，必医其受病之处；

善救弊者，必寻其起弊之源。

”[10]营造干部队伍建设的良好政治生态环境，需要多管齐下，综合治理。

（一）积极而稳妥地推进政治体制改革。

调查显示，63.1％的县委书记和县长把“推进政治体制改革，营造干部队伍建设的良好政治生态环境”作为加强干部队伍建设的首选措施。

在各项体制改革中，经济体制改革和政治体制改革是一级体制改革，党政干部制度改革属于政治体制改革的组成部分，属于二级体制改革。

因此，必须使干部制度改革与政治体制改革相呼应，把干部制度改革放到政治体制改革的大背景下来考虑，正确处理好党与法、党与政府、党与人民群众的关系，进一步改革现行的政治权力体制，进一步完善权力运行机制和权力制约机制，“把合法性从个人身上转移到政权上来，”[11]从根本上实现从人格化权威向制度化权威的转变。

“政治体制改革总的目标是三条：

第一，巩固社会主义制度；

第二，发展社会主义社会的生产力；

第三，发扬社会主义民主，调动人民的积极性。

而调动人民积极性的最中心的环节，还是发展生产力，提高人民的生活水平。

”[12]

（二）以改革创新精神加强党的组织建设。

在传统的思想观念中，组织是为了实现某种固定化的目标而设计出来的工具实体，组织有一种清晰的、没有歧义的、划分明确的正式边界。

于是便有了“政策”、“领导指示”、“领导意见”等政治领域的运行模式，也有了“正式组织”与“非正式组织”的区分。

这样的正式组织“在每一时刻都成功地强迫它的成员敬重种种规则、角色以及在其形式结构之中可以预见到的诸种关系；

所以，没有冲突发生的场所，因为所有的成员都为同样的先在观念和同样的价值所引导。

”[13]3,24但是事实上，如西方当代组织理论所指出的那样，组织是一种有着多重维度的、立体而又错综复杂的现象，与其说组织是静态的工具实体，不如说组织是一种行动过程，即一种行动者、集体行动、行动结构、行动过程共存的现象。

这种新的组织观不是把组织成员看作制度环境塑造的对象和规则的顺应者，而是特别重视组织与其成员之间的共生关系，特别重视组织成员的能动性、创造性和创新实践能力，特别重视行动者、制度与文化形成之间的相互作用、重构和转换。

因此，干部人事制度改革应从干部工作的系统性上深化和推进，准确把握组织发展的未来方向，正确理解组织及成员之间的互动、共生关系。

“重点不是正式组织与非正式组织，而是行动组织，是在具体的时间与环境之中展现的过程组织，是实际存在着的具体的行动体系，是构建局部秩序的游戏，是以权力关系为核心的、由具有行动能力的行动者不断建构又不断解构的行动组织及其诸种产物。

”[13]29

　　在这个意义上说，组织本是一个生命系统，即一个人与组织构成的互动、共生的生态系统。

传统组织的思维方式过分关注组织自己，注重组织短期效益和功能的发挥而不注重长期发展内在的支撑体系的建设，甚至将组织与成员（领导干部、党员）割裂开来，忽视个人的作用、价值和利益，忽视组织与每一个成员、个体、行动者的关系。

营造良好的政治生态环境，迫切需要建立新型的组织模式，努力构建领导干部有信任感、预期感、忠诚感的体制机制，注重推进组织工作的文化传承创新，注重以正向激励、目标激励、内在激励为主来设计干部管理制度，注重组织成员的重要性、自我价值以及探索和创新精神的发挥，注重使组织部门从控制者转变为支持者，从而使组织形成一个充满协作、参与、沟通、信任气氛的生态系统。

“问题的关键不在于承认不承认权力主体是否存在个人利益，而在于权力主体是通过认真履行职责、在实现公共利益的同时实现其中包含的个人利益，还是通过滥用公共权力谋取私利。

”[14]为此，必须打破潜规则，建立起保障干部干事创业的积极性和培养干部忠诚的长效机制，使领导干部感到在需求价值、愿望、目标与期望方面与组织有真正共同的利益，能够从内心忠诚于党和国家，忠诚于政权和制度，忠诚于中国特色社会主义事业。

　　（三）高度重视制度的构建过程。

“‘制度是由（思想、概念、学说与利益等）观念和结构构成的’。

观念确定了制度的目标和功能，而‘结构’体现制度思想并提供把这种思想付诸行动的手段。

”[15]14制度具有塑造能力，制度不是僵硬的、一劳永逸的，制度化是一种过程、一种变量，即衡量组织属性的连续性变量。

按照斯科特的组织制度理论，“制度包括为社会生活提供稳定性和意义的规则性、规范性和文化—认知要素，以及相关的活动与资源。

”[15]56规制性（制约、奖惩、强制机制）、规范性（范导、约束、价值追求等）、文化—认知性（确信、信心、共同信念等）为制度的三大基础要素，它们分别体现了制度的法律制裁、道德支配和理解认同的基本特性，并对组织的合法性提供支撑。

深化干部人事制度改革，关键要从制度、体制、机制、程序上进行探索，优化干部人事制度改革制度环境。

在结构设计上，做到总体制度和实施细则相配套，实体性制度与程序性制度相配套，制度制定与制度实施相配套，确保制度的科学、简便、管用、易行，发挥制度建设的整体合力。

　　“在政治生态理论看来，一种制度体系若要保持动态稳定，长治久安，必须具备一定的弹性、相应的包容性，也即张弛有道。

”[16]166制度化是一个过程而不能一蹴而就，制度建构的过程，也就是建构规则、规范与信念框架的过程。

制度是如何被建立起来的？

制度的建立机制是什么？

制度是如何获得其稳定性、合法性、拥护者的？

新制度应该如何挑战、借鉴并取代先前的制度？

在深化干部人事制度改革过程中，应对这些问题进行深入研究。

比如，近年来各地在改革中，对于干部选拔的范围、条件、程序等，都不同程度地突破了《公务员法》、《干部任用条例》等现行制度的规定，如何相互配套和衔接，亟待探索和创新。

　　（四）积极推进党内民主。

“众之所助，虽弱必强；

众之所去，虽大必亡。

”[17]民主制度建设是从源头上对权力体系进行生态建设，以从根本上净化权利体系、铲除腐败毒瘤。

“威廉姆逊在‘为什么要民主’的演讲中指出，民主政治有一种稳定性和灵活性，使制度能持久下去。

通过选举和民意的信息反馈，民主政治有能力在保持其合法性的同时，修正它们的缺陷。

”[18]党内民主在民主的精神实质、运行机制、操作规则等方面与国家民主或社会民主是相通的，但党内民主作为民主的一种特殊形态，与“建立在利益基础之上的国家民主和社会民主不同，党内民主不具备利益－权利－权力链条的那种完整性，而只是对民主运行所遵循的一些理念、原则、规则、手段、体制机制的借用。

”[19]党内民主是保持一定政治权威的参与式民主，并受到党的政治路线的制约。

追随历史，马克思恩格斯在创建世界上第一个无产阶级政党——共产主义者同盟之初，就已经开始探讨党内民主问题：

“组织本身完全是民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免”，党的章程交由各支部讨论并由党的代表大会讨论通过，党内生活“一切都按这样的民主制度进行”[20]。

列宁明确提出公开、选举和监督是党内民主的基本标志和主要内容：

“每一个人大概都会同意‘广泛的民主原则’要包含以下两个必要条件：

第一，完全的公开性；

第二，一切职务经过选举。

没有公开性而谈民主制是可笑的”[21]。

　　推进党内民主，必须对党内事务的民主运作进行制度设计，对相关事项做出具体规定，真正建立起以民主原则为基础并以民主选举、决策、管理、监督为主要内容的权力运行机制，建立起包括授权、行权、用权、制权在内的党内权力公开化运行机制。

特别是要研究制定程序性制度，对现有制度中那些不好把握、比较模糊、不易落实、弹性很大的规定进行细化，使每一个环节都有制度规范可循，就像邓小平早就强调的那样：

“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[4]146。

推进党内民主，必须坚持和完善党内最基本的民主制度——党的代表大会制度（包括党代表产生制度、党代会召集制度、党代会常任制度、党的委员会向党的代表大会报告工作制度，以及代表大会自身的工作程序和制度等），进一步理顺党内权力的正常关系——由全体党员的权力到党代会的权力、到全委会权力、到常委会权力、再到书记个人的权力，完善党组织的集体领导。

推进党内民主，必须不断扩大和延伸普通党员参与党内事务的各种权利。

如党内事务的决定权和表决权；

党内领导机关和领导职务的选举权和被选举权；

党组织内部的知情权、讨论权和争辩权；

对党的各级领导机关和干部的批评、质询、监督权；

党代表对党组织领导人的提名权、质询权、罢免权、弹劾权、否决权以及对各级党代会、常委会的列席权、旁听权；

强化党员意见的表达权、选择权、申辩权和起诉权等，最大程度地实现党员充分自由地表达自己的意志，顺畅自主地行使党章、宪法赋予的民主权利。

推进党内民主，必须实行党务公开。

“要大家讲真话，首先要领导喜欢听真话，反对说假话。

……大家都说假话，看领导的颜色说话，那不就同旧社会的官场习气一样了吗？

”[22]要健全党内情况通报制度、重大决策征求意见制度、党的常委会向全委会负责和报告工作的制度，树正气，讲真话，做实事。

“不仅要从中观和微观领域关注党内民主发展，还要从宏观视角，特别是从民主发展的环境、内涵和动力的角度，深入思考党内民主发展的相关问题，使之进一步发挥示范和带动作用，充分释放出对于加强党的执政能力建设和先进性建设，构建社会主义和谐社会的强大功能。

”[23]

　　（五）健全正确的选人用人导向和机制。

用什么样的人、不用什么样的人，从来都是事业兴败的关键因素，选人用人导向决定着人们对政治生态环境的评价和由此形成的价值取向。

古人云：

“贤人在而天下服，一人用而天下从”[24]；

“用一君子，则君子皆至；

用一小人，则小人竞进矣”[25]。

在这个意义上说，“治天下惟以用人为本，其余皆枝叶事耳。

”[26]所以邓小平说：

“选贤任能也是革命”[4]401。

党组织有什么样的用人观，干部就会树立什么样的政绩观，社会就会有什么样的发展观。

因此，净化干部“官念”，改革制度设计和要求，选准、用好干部，是干部成长进步的重要导向和优化政治生态的关键所在。

2010年底山西省推出“6＋7”措施，大张旗鼓地进行吏治整顿，加大治庸治懒力度，致力于形成“能者上、庸者下、平者让”的氛围，“让肯干事的受尊重、让能干事的有舞台、让干成事的有位置”，“给德才兼备的人压担子，给实绩