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兑现过去的承诺,是坚定公众对社会保障信心的需要,也是树立政府权威的需要。
但是,筹资解决历史遗留问题,是不是只有切割国有资产这么一招?
笔者看未必,因为我国蕴藏着社会保障制度创新的宝贵资源,那就是目前尚未被社会保险制度覆盖的人群。
他们企盼得到社会保障,却被拒之于千里之外;
他们目前大都年轻力壮,国家即使对其做出社会保障承诺,兑现承诺也是未来20年、30年以后的事情。
在此期间,我们有足够的时间做好三件大事,即筹资解决社会保障的历史遗留问题,做大全国社会保障基金,建立起确保国泰民安的新型社会保障制度。
一、养老金债务数额虽大,但不需要一次性偿还
所谓对老职工的社会保障欠帐,也被称作养老金隐性债务。
据吴敬琏先生讲,这笔债务两年前算帐至少有万亿元。
这还是保守数字。
养老金债务不只是中国才有。
只要进行养老金制度改革,都会面临如何偿还养老金债务问题。
1980年,智利政府对养老金制度进行了彻底改革,即从现收现付转向完全积累,实行个人帐户制。
为此,智利政府付出了代价。
代价之一,就是由政府筹资,兑现对留在旧制度的退休人员和少数在职雇员的养老金承诺,总规模约300亿美元;
代价之二,就是由政府发行认可债券,对选择新制度的在职雇员过去积累的养老金权利予以补偿,总规模约150亿美元。
认可债券按4%的年利率计息,到在职雇员退休时才能兑现。
智利政府所承担的养老金债务,并不是在一年或几年内偿还的,而是用大约45年的时间消化。
1998年是还债高峰期,还债金额约占其当年财政收入的%、GDP的5%.预计到2025年,所有债务就能全部还清。
养老金债务不是在一二年内形成的,更不需要在极短的时段内偿还。
把几十年积累的债务硬要在几年内偿还,既无必要,更不现实。
二、养老金制度转轨不顺畅,盖因制度设计有缺陷
我国养老金制度转轨始于1995年,改革目标是实行社会统筹与个人帐户相结合。
7年来,养老金制度转轨很不顺利,是在“磕磕绊绊”中过来的。
从全球范围看,单独实行社会统筹的国家很多,单独实行个人帐户的国家和地区也越来越多,而把社会统筹与个人帐户结合起来,中国是第一家。
养老金制度创新为中国赢得了世界赞誉,同时也带来了很多苦恼。
近年来,我国离退休人数增长很快。
1996年,养老金制度改革之初,被纳入养老金制度的离退休人员有2358万人,以后每年增加人数超过170万人,1999年增加数达到257万人。
为了确保发放养老金,社会统筹基金和个人帐户基金被捆在一起管理和使用,结果是不仅没有从企业缴费中划出一部分记入个人帐户,就连个人缴费也被用于发放养老金,个人帐户“有帐无钱”,是空帐户。
现在,这个养老金制度已成了“鸡肋”:
放弃个人帐户,养老金制度必然回到过去的现收现付,无法应对本世纪30年代的养老金支付高峰;
保留个人帐户,国家必须筹资,既要补足个人帐户“空帐”,还要弥补因做实个人帐户而出现的社会统筹基金缺口。
中国养老金制度转轨中除了有老人和新人之分外,还设计出“中人”概念,特指新制度实施前就业、实施后退休的在职职工。
这种制度极为繁琐,许多人弄不懂养老金待遇究竟如何计发,特别是专为“中人”设计的过渡性养老金,一大堆系数让人眼花缭乱。
特别是“中人”对新制度有强烈的恐惧感,“退休越晚越吃亏”的想法驱使其尽早退休,因而加大债务规模。
新的制度期望用维持较高的企业缴费率,既偿还养老金债务,又做实个人帐户,造成企业既为老人筹资,又为新人积累的“双重负担”,几乎要把企业压垮。
即便如此,养老金缺口仍很大,财政每年堵窟窿,长此以往定会把财政拖垮。
我国养老金制度转轨已走入一个闭环系统,四处碰壁:
靠提高企业缴费率筹资,因制度门槛过高把大量企业挡在门外,基金收支不平衡状况更加严重;
靠国家财政融资弥补基金缺口,面临财政被拖垮的风险;
靠减持、变现部分国有资产筹措资金,遇到股市“狙击”;
靠降低养老金替代率减缓基金压力,在职职工拼命提早退休,反过来又增大了基金支出压力。
三、走出养老金制度转轨的怪圈,必须选准突破口
2002年6月20日,在中国社科院举办的“社会保障夏季论坛”上,英国驻华使馆文化处的一位官员说,俄罗斯在养老金制度改革的初期,企业缴费比例定得很高,为35%,结果企业避费问题很严重,最常用的办法是瞒报雇员工资收入,企业报的职工收入只占实际收入的40%左右。
后来,政府把缴费比例从35%降至13%,基金总额却增加了3倍。
降低企业缴费率,不但可以像俄罗斯那样增加基金收入,更重要的是可以减少企业的人工成本,增强其竞争力。
企业的数量增加和发展壮大,反过来又能涵养税源,带动就业人数增加。
缴费的企业和个人增加了,养老基金收入能力自然会增强。
道理很清楚,但降低企业缴费率的风险很大,一旦钱收不上来,又没有足够的备用基金,再次拖欠养老金,将引起严重的社会问题,甚至政治问题。
怎么办?
稳妥起见,最好先从目前还没有被养老金制度覆盖的人群做起,比如乡镇企业职工和进城民工,这两类人群目前已有2亿左右。
无论过去,还是现在,国家对乡镇企业职工和农民工,都没有在社会保障方面做出承诺,因而不存在养老金债务问题。
同时,他们中的很多人企望得到社会保障,特别是那些已在城镇找到稳定工作的人,向往社会保障,并把得到社会保障当作融入城市的标志。
如果以乡镇企业职工和农民为对象,扩大社会保障的覆盖范围,现有的制度是不适用的。
必须为他们“量体裁衣”,定制新的社会保障制度,总的原则是实行狭义的社会保障。
——社会保障项目要少而精,只包括养老和医疗两项。
但养老包括老年保障、伤残保障和遗属保障三项,习惯上称之为“老遗残”。
——社会保障重点关爱老年人。
除了伤残和遗属两个项目外,参保人员只有到了65岁以后才能享受待遇,包括按月领取养老金和大病救治。
养老金相当于社会平均收入的40%左右。
——社会保障门槛很低。
综合税率要根据精算确定,但最高不能超过15%,而且由雇主和雇员各负担一半。
社会保障以税收形式筹资,缴税达到一定年限就有权利享受社会保障待遇。
并且允许参保人失业期间间断缴税,再就业后接续。
——社会保障实行全国统筹。
社会保障税率全国统一,税务机关负责征收,并列入单独的社会保障预算。
社会保障机构要建立健全参保信息网络系统,准确记载和保存各种参保信息,并实行全国城乡联网,确保参保人无论走到哪里都能接续社会保障关系,享受社会保障待遇。
四、养老金制度转轨要抓住机遇,学会并善于打“时间差”
中国的二元社会经济结构,为寻找养老金制度转轨的新途径,提供了千载难逢的机遇。
抓住机遇,打好时间差,养老金债务是不会拖累新制度建设的。
如果按最保守的数字估算,乡镇企业职工和农民工合计2亿人,每人每月收入按400元估算,社会保障税率暂定为15%,每人每年应缴税720元,全国征税额为1440亿元。
根据国家统计局农调总队近年来的抽样调查,自1998年以来,每年农民进城打工的增量虽不稳定,但基本保持在300—400万人的规模,上别年份达到759万人。
即使按450万人测算,每年社会保障税的增量也有亿元。
让我们更大胆设想,把狭义的社会保障实施范围,扩展到城镇新就业的人群。
据统计,2001年城镇新就业人数为789万人,每人每月收入水平按600元估算,就能征缴社会保障税85亿元左右。
据国家计委和劳动保障部预测,“十五”期间每年新增800万个就业岗位,每年社会保障税的增量就达到80亿元以上,加上农民工那块,每年增量至少有110亿元的规模。
每年社会保障税能有1400—1500亿元入帐,偿还养老金债务是完全有能力的。
考虑到被狭义社会保障覆盖的人群,大都处于青壮年,到他们享受社会保障待遇,至少是30年以后的事情。
而即使把过去积累了社会保障权益30年、现在年龄在50岁以上的在职职工,全都留在旧制度,按照2000年平均预期寿命75岁、每10年增加2岁估算,用40年实现养老金制度转轨,时间足够了。
在这40年中,我们拥有前30年的宝贵时间。
在此期间,我们每年不仅用社会保障税筹资偿还债务,而且尚有结余资金补充全国社会保障基金,让基金理事会在资本市场上施展才能,积累财富。
把全国社会保障基金做大做强,民众对国家兑现社会保障承诺的信心就会更坚定,从而积极参保。
中国社会保障事业,从此走上良性发展之路。
有了社会保障承诺,尽管国家的承诺是有限度的、谨慎的,但是,国民将不再为老年生活担忧,也不再把钱都存进银行,而是放心大胆地消费。
消费不足、内需不旺,将不再困扰中国经济发展。
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