集体建设用地使用权流转的制度变迁分析Word文档下载推荐.docx
- 文档编号:19875143
- 上传时间:2023-01-11
- 格式:DOCX
- 页数:20
- 大小:166.50KB
集体建设用地使用权流转的制度变迁分析Word文档下载推荐.docx
《集体建设用地使用权流转的制度变迁分析Word文档下载推荐.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《集体建设用地使用权流转的制度变迁分析Word文档下载推荐.docx(20页珍藏版)》请在冰豆网上搜索。
日期:
摘要
随着工业化和城镇化的加速,集体建设用地使用权的流转的现象越来越普遍,流转需求也在不断增加。
但由于国家层面的法律和制度并未明确承认集体建设用地使用权流转的合法性,也未就流转的条件、范围和程序作出明确规定,致使现有的流转市场处于非法无序的状态,并引发了一系列的利益纠纷和矛盾。
为规范集体建设用地流转市场的秩序,各地方政府相继出台规章制度和管理办法,试图在现有法律制度框架下引导集体建设用地使用权合理流转。
其中发展较为成熟、管理相对成功有河南、广东、浙江三地的流转模式,那么这三地的模式有何成功和失败之处,对其他地区有何借鉴和启示意义,能否从这三种模式总结出相对完善的管理办法?
这一些列问题值得探究。
本论文在总结国内外关于土地使用权流转研究的基础上,以制度变迁理论、产权理论、和集体建设用使用权流转相关概念和法律为基础,运用制度变迁分析和比较分析的方法,对上述三地的流转模式深度剖析,总结各自的优缺点,试图总结出普遍适用的流转方式、管理办法。
并针对集体建设用地流转亟待解决的问题和错综复杂的利益纠葛提出政策完善的路径。
关键词:
集体建设用地流转模式制度变迁
Abstract
Withtheaccelerationofindustrializationandurbanization,thecollectiveconstructionlanduserighttransferphenomenonmorecommon,demandisalsoincreasingcirculation.However,duetolegalandinstitutionalnationalleveldoesnotexplicitlyrecognizethecollectiveconstructionlanduserighttransferoflegitimacy,northeconditionstomakeitflow,scopeandproceduresclearlydefined,resultingintheillegaltransfermarketexistingstateofdisorder,andtriggeredaseriesofdisputesandconflictsofinterest.Toregulatethecollectiveconstructionlandmarketorder,localgovernmentshaveissuedregulationsandmanagementpractices,tryingtoguidethecollectiveconstructionlanduserightsintheframeworkoftheexistinglegalregimepropercirculation.WhichtodevelopamorematureandmanagetherelativesuccessofHenan,Guangdong,Zhejiang,threecirculationpattern,thenthispatternofwhatthethreesuccessesandfailures,andlearnfromtherestofwhatenlightenment,whetherfromthethreemodesummedrelativelysoundmanagementapproach?
Thisissomeofthefollowingquestionsworthexploring.Inthispapersummarizesthetransferoflanduserightsathomeandabroadonthebasisofresearchtoinstitutionalchangetheory,theoryofpropertyrights,andcollectiveconstructionassociatedwiththetransferoftherighttousetheconceptsandlawsbasedontheuseofinstitutionalchangeanalysisandcomparativeanalysisoftheabovethreeofthecirculationpatterndepthanalysis,summarizetheiradvantagesanddisadvantages,attemptstosummarizetheuniversalcirculationmode,themanagementapproach.Andforthecollectiveconstructionlandproblemstobesolvedandintricateconflictinginterestsputforwardasoundpolicypath.
Keywords:
CollectiveconstructionlandCirculationmodeInstitutionalChange
目录
1绪论1
1.1选题背景1
1.2研究目的和意义2
1.3研究方法和思路3
2文献综述和理论基础4
2.1文献综述5
2.1.1国外土地使用权流转研究综述5
2.1.2国内集体建设用地使用权流转研究综述5
2.2理论和法律基础8
2.2.1制度变迁理论8
2.2.2产权理论9
2.2.3集体建设用地使用权相关概念和法律基础9
3流转模式的制度变迁分析11
3.1河南流转模式11
3.1.1河南集体建设用地流转现状11
3.1.2河南省集体建设用地流转特点13
3.1.3制度变迁分析14
3.2广东流转模式15
3.2.1.广东模式的特点15
3.2.2制度变迁分析16
3.3浙江湖州流转模式16
3.3.1流转现状和特点17
3.3.2制度变迁分析19
3.4三种模式的总结分析20
4政策完善路径21
4.1注重顶层设计,完善国家层面的制度建设21
4.2按市场化方向引导和改革集体建设用地流转22
4.3划定可行的集体建设用地流转的范围,明确规定集体建设用地流转形式。
22
4.4切实保护农民的合法权益23
1绪论
1.1选题背景
目前,我国的城镇化已进入一个迅速发展的时期,据2013年国家统计局数据显示,中国城镇化率已达53.7%,按照国际经验,我国将迎来城镇化加速发展以及由城镇化所带来问题和矛盾集中爆发的经济转型时期。
集体建设用地使用权的流转即是城镇化中的一个难以解决问题。
在我国现有的土地制度和法律框架下,城镇化和工业化所需的建设用地的增量主要来源于通过征收征用转变为国有土地的集体农用地,但是这一用地模式的弊端已愈演愈烈,一是极低的征地补偿标准和土地权利的全部剥夺引起失地农民的激烈反抗。
二是其不可持续性严重凸显,这种用地模式既不能满足城镇化的需求,又因占用大量耕地而威胁到我国的粮食安全。
因此盘活存量集体建设用地和利用好增量集体建设用地来满足城镇化和工业化的用地需要便成为一条在理论上必然和可行的道路。
但是,现有《土地管理法》第六十三规定:
“除因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的外,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。
”这在法律上似乎堵死这一可持续发展的道路,但在现实中,由于与农地收益和被征地补偿款相比,集体建设用地的比较利益日益突出,在巨大的利益诱惑下,不少地区农民不断规避政策,突破法律限制,以出租、转让、抵押等形式流转集体建设用地使用权。
在经济较为发达的长三角、珠三角等东部地区,流转的规模和数量已非常巨大,据统计,珠三角地区通过流转方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%,在广东其他地方,这一比例也超过20%。
这一切都对建立城乡统一的建设用地市场提出了迫切要求。
2013年10月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出:
“在符合规划的用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市,同权同价,建设城乡统一的建设用地市场。
”
虽然类似的国家顶层设计对于农村集体建设用地使用权流转的政策规定和引导出台较晚,但面对集体建设用地非法流转的日益增多以及由此带来的复杂的问题和矛盾,各级地方政府在国土资源部的允许下早已进行了积极的试点试验探索,并出台了一系列相关地方政府规章和指导意见来推广实验区所取得的经验和成效。
本文便是在这样的背景下,基于广东、河南、浙江三地所进行的集体建设用地使用权流转的实践来对其中的制度变迁进行理论和实践上的分析,并试图总结出适合各地区实际情况的使用权流转模式和方法方式。
1.2研究目的和意义
城乡分割的土地市场是造成我国城乡二元结构的重要因素,而其中建设用地市场的分割更是严重阻碍了农村工业化、城镇化和农业现代化的发展,同时也遏制了城市发展中建设用地需求向农村延伸的势头,从而加剧了城乡二元结构。
土地作为生产生活和经济发展中最基本的要素,是其他要素市场得以建立并健康发展的前提,从而成为统筹城乡发展、实现城乡一体化的基础性内容。
而要构建城乡统一的建设用地市场,关键是要完善农村集体建设用地使用权的流转,使其从现在的非法隐形状态走向合法有序状态,理清并合理分配流转过程中政府、农民、村集体和用地企业等各方的合法利益,尤其是切实保障农民的长远利益,使农村集体建设用地与国有土地同等入市,同权同价。
在现有的土地管理法律制度框架下,安徽、江苏、广东、浙江、河南等地已经率先进行了积极探索,在集体建设用地灵活流转方面已迈出了坚实步伐,而这些地区所进行的改革或多或少都是围绕着土地制度的创新而展开的,并且形成了各具特色的流转模式和方法,这就为我们提供了从制度变迁的角度来研究分析集体建设用地使用权流转的可能性,通过比较分析各种流转模式制度变迁的难易程度,变迁所带来的社会经济收益,对农民合法权益的保障程度以及与现有国家根本法律的契合程度等,总结出一套在现阶段相对可行的集体建设用地流转模式,从而为全国其他经济正处于迅猛发展或经济发展相对滞后的地区集体建设用地使用权流转的进一步发展提供借鉴和经验,在保障农民利益的同时,兼顾国家和集体的利益,促进土地资源的优化配置,提高建设用地的节约集约利用效率,最终有助于建立统一开放、竞争有序的市场体系,使市场在资源配置中起决定性作用,有助于缩小城乡、地区之间的经济、政治、文化差距,推进经济结构转型,促进经济社会可持续健康和谐发展。
1.3研究方法和思路
如此所述,集体建设用地使用权的合法流转必然是由制度创新所引起的,可见制度变迁在其中扮演的重要角色,故本论文开篇名义,在标题中既已表明本文研究的根本方法——制度变迁分析的方法,其核心的内容便是分析制度变迁的成本和收益,收益大于成本,制度变迁便具有现实可行性,反之亦然。
另外,本文的另外一种方法也不言而喻,便是比较分析法。
主要是通过比较分析广东、河南、浙江三地集体建设用地使用权流转的经验和模式来总结各自的优缺点,成就和不足。
从而扬长避短,披沙拣金,力图结合三者之长,总结出一套相对完善的流转模式。
同时针对三地流转实践中普遍存在的问题提出政策、法律和制度上的完善建议。
本文的研究思路大致如下:
图1本文研究流程图
2文献综述和理论基础
2.1文献综述
2.1.1国外土地使用权流转研究综述
集体土地所有制是社会主义中国特有的土地制度,因此集体建设用地使用权流转也是我国所特有的问题。
国外的土地制度以土地私有制为主,土地产权清晰,权能明确,能够自由进出市场,所以国外学者对土地使用权流转的研究主要集中于市场和产权两个角度。
当然也有部分国外学者对对我国土地流转问题进行了研究。
在土地使用制度方面,美国的Roy.Prosterman通过实地调查,认为我国的土地使用权权属不充分,权能不明确,致使土地使用权流转不能在更大范围内进行。
在土地流转带来的效益方面,有学者对认为流转不仅有助于规模经营,而且能够解放农村过剩劳动力,促进建设用地流转需要加强制度建设、完善流转中介和信贷支持(张文芳,杰克迈克汉姆,1992)[15]。
在土地流转的影响因素方面,有学者将我国非农劳动力市场与农村土地租赁市场结合分析,指出农村土地租赁市场主要受家庭特征、非农就业、制度和村庄特征影响,并且指出加快发展农村劳动力市场是促进农村土地租赁市场发展的必由之路(JamesKai-singKung,2002)[16]。
2.1.2国内集体建设用地使用权流转研究综述
国内关于集体建设用地流转的研究一直方兴未艾,可以说伴随着集体建设用地使用权流转现象的产生而产生,近年来更是随着中央出台大力扶持“三农问题”的政策以及推动城乡发展一体化体制机制的政策而愈加兴盛,不同专业、不同领域的学者都从各自的研究视野出发对这一问题进行了深浅不一的探索和研究,并提出了一些富有建设性的建议和意见。
纵观各路学者的研究角度,主要是从法律、制度、市场和产权三个方向来对集体建设用地使用权流转及其问题进行研究。
(1)法律角度
从法律角度考虑的集体建设用地使用权流转主要体现在两个方面:
一是分析由于现有法律立法的缺失导致的集体建设用地流转非法无序状态。
部分学者认为,由于《民法》、《物权法》、《土地管理法》对农村集体土地所有权和用益物权的模糊界定,导致集体土地所有权主体虚位,进而导致权属不清,产权关系模糊,在用地和利益分配中必然引起纠纷[]。
其次法律的缺失导致了市场的混乱:
杨子蛟(2006)认为集体建设用地使用权的流转由于缺乏法律依据而不得不采用口头协议或“地下交易”的方式,使得因流转程序不规范,手续不完备,土地流转合同权利义务不明确而导致的土地纠纷时常发生,且发生纠纷后缺乏正当的解决纠纷的渠道,导致土地纠纷上升为刑事案件,影响了社会稳定[2]。
二是根据集体建设用地使用权流转的现状和存在的问题,试图通过法律完善途径来规范流转。
王双超(2009)指出,首先应确定集体土地所有权的主体和客体,其次要加强土地权利的物权化建设[3]。
也有学者认为集体建设用地使用权在民法理论中属于用益物权,即对他人所有的物,在一定范围内进行占有、使用、收益、处分的他物权[4]。
按照民法中用益物权的理论,用益物权以对标的物的使用和收益为主要内容,因此应当允许使用权人在法定的范围内转让、出租、抵押等方式流转集体建设用地使用权,使其与国有土地使用权一样具有完整的权能,同时应确定集体建设用地使用权流转的条件和范围[5]。
(2)制度角度
部分学者从制度创新和制度建设的角度出来来看待现存的集体建设用地使用权流转现象和方式,并对各个地区和试点的的成败得失以及政策的优劣不足进行评析,试图总结出普遍的原则和可行的流转方法。
本文大致也是采用了这样的制度分析思路,所以学者在这方面的探析令作者更加关注和借鉴。
同样从两个方面出发,一是探析构建城乡统一的建设用地市场的制度性障碍。
如付光辉、吴翔华(2011)指出,构建城乡统一建设用地市场存在的制度性障碍主要表现在以下几个方面:
(一)不完整的集体土地所有权权能导致其无法转移,
(二)不明确的集体土地所有权主体引起市场交易主体混乱,(三)不合理的宅基地使用制度割裂了城乡居住用地市场的统一,(四)不确定的集体土地使用年期阻碍土地交易,进而提出化解城乡统一建设用地市场制度性障碍的策略:
(一)重塑集体建设用地所有权产权主体——村民委员会,
(二)赋予集体建设用地完整土地所有权,(三)改革农村宅基地使用制度[6]。
也有学者对各地的集体建设用地使用权流转制度创新进行比较和评析。
如戴伟娟(2011)比较了安徽芜湖、江苏苏州、广东南海的流转模式,总结出三者不同模式特点和存在的不足。
芜湖模式为封闭范围内乡镇政府全程主导的模式,其特点为:
(1)乡镇政府获得宽松的规划权,集体土地只要符合规划,均可按照非农建设用地流转,
(2)乡镇政府是实质上的组织者和交易主体;
苏州模式的特点为“两种产权、同一市场、统一管理”,广东模式最接近农村集体建设用地流转市场化模式,在此模式中,集体建设用地可以直接入市交易,广东模式具有以下特点:
(1)广东的做法正视了农村建设用地流转的隐形市场存在的合理性,为其合法化提供了正规渠道,加强了对交易双方权益的法律保护,
(2)确认了集体经济组织的土地产权收益主体和市场主体地位,摆正了政府的定位[7]]。
(3)市场和产权的角度
相当一部分学者从市场经济或是西方新制度经济学的角度出发,着重研究集体建设用地使用权流转中的市场平等和产权明晰问题。
王小映(2009)提出“平等是首要原则”,必须按照分步推进、综合配套、平等开放、同等待遇、统一监管的基本原则,建立城乡统一的建设用地使用权法律制度,城乡统一的建设用地市场监管体系,城乡统一的建设用地取得和供应制度,城乡统一的土地价税费体系[8]。
也有学者认为,构建城乡统一的建设用地市场应从以下几方面入手:
(1)明确城乡建设用地市场的供给主体,
(2)赋予城乡建设用地相同的土地使用权权能,(3)设立统一的城乡建设用地流转方式,建立科学的监督管理机制[9]。
2.2理论和法律基础
2.2.1制度变迁理论
制度变迁理论是由美国经济学家道格拉斯·
C·
诺思提出来的,诺思的制度变迁理论是由以下三个部分构成的:
产权理论;
国家理论;
意识形态理论。
他认为制度可以看作一种公共产品,由个人或组织生产出来的,这就是所谓的制度的供给。
随着外界环境和自身状况的变化,人们对制度的需求会不断增加,以实现预期收益的增加。
当制度的需求和供给均衡时,制度是稳定的;
当现存制度不能使人们的需求满足时,就会发生制度的变迁。
制度变迁的成本与收益之比对于制度变迁起着关键作用,只有在预期收益大于预期成本的情形下,行为主体才会去推动直至最终实现制度的变迁,反之亦反。
推动制度变迁的力量主要有两种,即“第一行动集团”和“第二行动集团”,两者都是决策主体。
制度变迁的一般过程可以分为以下五个步骤:
第一,形成推动制度变迁的第一行动集团,即对制度变迁起主要作用的集团;
第二,提出有关制度变迁的主要方案;
第三,根据制度变迁的原则对方案进行评估和选择;
第四,形成推动制度变迁的第二行动集团,即起次要作用的集团;
第五,两个集团共同努力去实现制度变迁。
根据充当第一行动集团的经济主体的不同,可以把制度变迁分为“自下而上”的诱致性制度变迁和“自上而下”的强制性制度变迁。
2.2.2产权理论
产权理论也称科斯定理,是由诺贝尔经济学奖得主罗纳德·
哈里·
科斯提出来的,产权理论的发展和完善经历了一个漫长的历史过程,现代成熟的产权理论的具体内容大致如下:
产权理论认为,私有企业的产权人享有剩余利润占有权,产权人有较强的激励动机去不断提高企业的效益。
所以在利润激励上,私有企业比传统的国营企业强。
没有产权的社会是一个效率绝对低下、资源配置绝对无效的社会。
能够保证经济高效率的产权应该具有以下的特征:
(1)明确性,
(2)专有性,(3)可转让性,(4)可操作性。
清晰的产权同样可以很好的解决外部不经济,科斯提出的“确定产权法”认为在协议成本较小的情况下,无论最初的权利如何界定,都可以通过市场交易达到资源的最佳配置,因而在解决外部侵害问题时可以采用市场交易形式。
科斯产权理论的核心是:
一切经济交往活动的前提是制度安排,这种制度实质上是一种人们之间行使一定行为的权力。
因此,经济分析的首要任务界定产权,明确规定当事人可以做什么,然后通过权利的交易达到社会总产品的最大化。
因此完善产权制度,对人口、资源、环境和经济和协调与持续发展具有极其重要的意义。
2.2.3集体建设用地使用权相关概念和法律基础
(1)集体建设用地概念的界定
第一次对集体建设用地作出规范的是1998年的《土地管理法》。
其中规定“农村集体所有的建设用地”,是指农民集体所有的、一般是基于城乡规划而列入农村范围的、农村集体经济组织成员为了满足自身居住需要而依法批准使用的宅基地,集体组织基于公共利益的需要修建公共设施所需的土地及乡镇企业、村办企业建设所需的土地。
通说认为农村集体建设用地分为以下几种:
农民居民住宅建设用地、乡镇企业用地、公益事业和公共设施用地。
第一,宅基地。
农民所有的宅基地是农村居民住宅建设用地,是基于法律的规定作为集体经济组织成员而直接享有的一项权利。
通常是指本集体经济组织成员依法取得而用以修建住宅的集体土地。
第二,基于法律的明确规定建设乡镇企业、村办企业而使用的本集体经济组织所有的土地。
这里乡镇企业、村办企业用地,是指乡镇企业、村办企业所使用的依照现行法律规定属于农村集体所有的土地,并不包括乡镇企业所使用的国有土地。
第三,农村公共设施和公益事业用地。
指的是基于国家公共利益的需要而修建公益事业和公共设施用地所使用的集体土地,其中不包括公共设施和公益事业用地所使用的国有土地。
例如修建村办小学、村委会办公场地、医疗卫生单位、农村居民健身活动中心、老年公寓等一系列经济、文化、社会事业所需用地。
(3)集体建设用地使用权流转的概念和法律规定
对于“农村集体建设用地使用权流转”的概念,目前国内学界尚未有一致意见,但是从目前国内集体土地流转的实际情况的角度,可以大体上依据流转中权利的种类不同把它分为三种情况:
土地所有权的流转、土地用途流转和土地使用权的流转。
由于《宪法》、《土地管理法》的相关具体规定,集体土地所有权不完整致使其不能直接在土地市场进行交易,只能先由国家征收为国有方能转让。
按照我国法律规定,对被征收土地的补偿主要有:
土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。
我国现行法律将集体土地所有权流转的方向限定在了单一的流向,即集体土地只能通过国家的征收行为转化为国有土地。
土地用途流转一般是指土地利用方式的改变,即农村的集体农用地转变为非农用地,土地的利用方式发生了改变,但与此同时土地仍然属于集体所有。
集体土地使用权的流转是指农村集体经济组织、乡镇企业或农户等将其占有的集体土地通过依法批给、出租、转让、发包、入股等方式让给他人占有、使用的行为。
而仅就农村集体土地使用权流转而言,目前国内学界一般又把它分为两大部分:
农用地的使用权流转和建设用地的使用权流转。
本文把主要研究对象限定在后者,即农村集体所有的建设用地的使用权流转,指农村集体组织、乡镇企业以及农户等通过法律规定的批给、转让、出租、入股等多种方式将其占有的集体所有的建设用地转让给他人占有或使用的行为。
3流转模式的制度变迁分析
3
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 集体 建设 用地 使用权 流转 制度 变迁 分析