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第三节公共政策的类型与功能
一、公共政策的类型
(一)元政策、基本政策、部门政策
(二)依政策的社会内容的不同所进行的分类
1.政治政策
2.经济政策
3.社会政策
4.教育、科技、文化政策
(三)分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策
二、政策的基本功能
1.导向功能
2.管制功能
(1)积极性管制
(2)消极性管制
3.调控功能
公共政策的调控功能是指政府运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控制。
4.分配功能
对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征。
第五章政策系统与政策行为者
第一节政策系统的构成
政策系统是由政策主体、政策客体与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。
一、政策主体(政策活动者)
政策主体(政策活动者)是指直接或间接地参与公共政策全过程的个人、团体或组织。
我们把政策主体分为官方的政策主体和非官方的政策主体两类。
1.官方的政策主体
(1)立法机关
(2)行政机关
(3)执政党
(4)司法机关
2.非官方的政策主体
(1)利益团体
(2)公民(选民)
(3)大众传播媒介
(4)思想库(现代政策研究组织)
一般来说,可以把思想库划分如下几种类型:
①
官方思想库
②半官方思想库
③民间思想库
④国际思想库
二、政策客体
政策客体指的是政策所发生作用的对象,包括政策所要处理的社会问题(事)和所要发生作用的社会成员(人)两个方面。
1.公共政策的直接客体:
社会问题与政策问题
2.公共政策的间接客体:
目标群体
三、政策环境
1.何谓政策环境
所谓政策环境就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。
2.政策环境的类型
公共政策环境划分为一般环境和工作环境两类。
公共政策系统的一般环境是指作用和影响公共政策的所有外部因素的总和,进一步可以划分为地理自然环境、经济环境、政治环境、社会文化环境和国际环境等。
公共政策系统的工作环境是一般环境中的不同部分在特定时间点上的聚合,具有多样性、变动性、主观性和人为性等特点。
3.公共政策环境构成
(1)地理自然环境
(2)经济环境
(3)政治环境
(4)社会文化环境
(5)国际环境
四、政策子系统
现代化、科学化的公共决策系统(政策系统)是由信息、咨询(参谋)、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统。
第二节公共决策体制
一、公共决策体制概述
(一)公共决策体制的构成
公共决策体制是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和,其主要的构成因素有:
(1)决策权力。
(2)决策程序。
(3)决策规则和方式。
(二)公共决策体制的结构
1.纵向结构
各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系,这个排列组合方式即为决策体制的纵向结构。
2.横向结构
同级政策组织之间,构成平等合作与协商关系,这种排列组合方式即为决策体制的横向结构。
(三)决策权力
1.决策权力及其种类
决策权力则是指决策主体在决策过程中对他人的控制力、制约力和影响力。
2.中西方公共决策权力的分配及运作
(1)西方公共决策权力的分配及运作
在西方,立法机关、行政机关和法院拥有正式的公共决策权力。
利益团体、在野党、大众传媒、公民拥有非正式的公共决策权力。
(2)我国公共决策权力的分配及运作
我国的正式的公共决策权力的主体除了人民代表大会外,还有党。
利益集团、新闻媒体、公民是非正式公共决策权的拥有者。
二、公共决策体制的类型
(一)公共决策体制的分类
按照掌握最高决策权的人数可以划分为首长制和委员会制;
按照决策权力使用的特点可以划分为集权制和分权制。
(二)议会制
议会制是资本主义国家普遍实行的公共决策体制。
在这种决策体制中,由公民选举产生的议员组成议会,行使公共决策权。
1.总统-议会制
2.内阁-议会制
3.委员会-议会制
(三)独裁制
1.宗教领袖型
2.君主亲政型
3.军人独裁型
(四)人民代表大会制
三、现代公共决策方式
(一)投票规则
1.全体一致规则
2.过半数规则
3.孔多塞标准
4.博尔达计数
5.赞成投票制
6.淘汰投票制
7.正负表决法
第七章公共政策问题的形成与认定
第一节公共政策政策问题的界定、属性与分类
一、公共政策问题的定义
所谓公共政策问题,是指基于特定的社会问题,由政府列入政策议程并采取行动,通过公共行动希望实现或解决的问题。
二、公共政策问题的基本内涵
公共政策问题的基本内涵应主要包括如下五个方面:
1.社会客观事实或问题情境
2.问题的察觉
3.现实与利益期望等的冲突性
4.团体与组织活动
5.政府和社会公共组织的必要政策行动
三、公共政策问题的特征
1.关联性
2.公共性
3.主观性
4.人为性
5.历史性与动态性
四、政策问题的分类
1.邓恩从政策问题的结构角度,把政策问题划分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型。
2.罗威对政策问题的分类
罗威根据受到问题影响的人数及其相互间的关系,将政策问题分为分配型、管制型与再分配型三类。
第二节公共政策问题的形成与提出
一、公共政策问题的形成因素
1.客观因素
(1)内在引发机制
一个国家内部发生的特定自然现象或人文事件称为政策问题产生的“内在引发机制”,包括以下几种情况:
其一,各种自然灾害;
其二,意外的人文事件;
其三,科技发展的副作用;
其四,资源分配失衡;
其五,生态变迁。
(2)外在引发机制
国际发生的、对一个国家内部产生影响的特定自然现象或人文事件称为政策问题的“外在引发机制”,包括以下几种情况:
其一是战争,其二是国防科技的发展,其三是国际冲突,其四是国家关系格局的变化,其五是全球性经济危机。
2.主观因素
公共政策问题不仅会受到一些客观因此的影响,还会受人们主观因素的作用。
在客观条件一定的情况下,主观因素的变化(如价值观念的更新、人们期望目标的改变等)也会引发许多新的公共政策问题。
二、由谁提出公共政策问题
通常,公共政策问题的提出主体主要由以下几种:
1.政府部门
2.政治领袖
3.政党组织和利益集团
4.大众传媒
5.各类政策研究组织
第三节公共政策问题的认定
一、政策议程的含义与类型
1.政策议程的含义
政策议程创建就是在多元利益相关者互动的基础上,公共权威(特别是执政党与政府)通过一定的选择与过滤机制确定社会问题的轻重缓急,并将其提上政府议事日程、纳入决策领域的过程。
2.政策议程的类型
(1)系统议程(公众议程)
系统议程是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注,他们向政府部门提出政策诉求,要求采取措施加以解决这样一种政策议程。
(2)政府议程(正式议程)
政府议程是指某些社会问题已引起决策者的深切关注,他们感到有必要对之采取一定的行动,并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。
(3)两种议程的区别
系统议程和政府议程是政策议程的两个不同阶段,二者有着本质区别。
系统议程一般由一些较抽象的项目所组成,其概念和范围都很模糊,仅是发现问题,提出问题,它可以不提出政策方案或解决办法,所体现出来的往往是众说纷纭的特点。
政府议程则较系统议程来得特定而且具体,它是对政策问题进行界定或陈述的最后阶段。
问题经过一定的描述,为决策系统正式接受,并采取具体方案试图解决的时候,系统议程就转入政府议程。
二、影响社会问题进入政策议程的因素
1.公民个人的作用
2.利益集团的作用
3.政治领袖的作用
4.政府体制的作用
5.大众传媒的作用
6.专家学者的作用
7.问题自身的作用
三、进入政策议程的条件与障碍
1.进入政策议程的条件
第一,事件或问题必须明朗而严重。
第二,要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动。
第三,要有正常、民主和开放的察觉机制与过程。
2.进入政策议程的障碍
障碍表现在以下几方面:
第一,政治原则的偏离。
第二,价值体系的排斥。
第三,政府体系的封闭。
第四,承受能力不足。
第五,表达方式失当。
五、界定政策问题的程序及方法
1.界定政策问题采取的步骤
(1)思考这个问题
(2)勾划出这个问题边界的轮廓
(3)建立事实根据
(4)列出目的和目标
(5)弄清政策的范围
(6)展示潜在的成本与收益
(7)检查这个问题的陈述
2.界定政策问题的基本方法
(1)简单快速的计算
①通过某种引文出处找这个数字.
②通过一个系统的考察或其他调查收集这个数字。
③对这个数字进行推测。
④请专家帮你推测这个数字。
(2)快速决策分析
(3)有效的可操作性界定的设计
首先,测量要有可信度。
其次,避免局部测量。
最后,不要进行间接测量。
(4)政治分析
政治分析主要探询问题的政治背景、政治性目标以及影响问题界定的政治变量.
第八章公共政策方案的规划与抉择
所谓公共政策的制定,就是公共组织特别是政府针对有关的重要政策问题,依照一定的程序和原则确定政策目标,拟定、评估和选择有关政策方案并最终择定的过程。
第一节公共政策目标的确定
一、何谓公共政策目标
1.关于公共政策目标的特征
公共政策目标应具有如下特征:
(1)政策目标的具体明确性
(2)政策目标具有前瞻性
(3)政策目标具有可行性
(4)政策目标具有协调性
(5)政策目标与手段的统一
2.关于政策目标的分类
(1)根据公共政策目标所着眼的时间范围,可有长远政策目标和近期政策目标以及其他的政策目标类型。
(2)根据公共政策所服务的地域或空间范围,可有全国性政策目标和地方性政策目标;
国内政策目标和对外政策目标;
全局性政策目标和局部性政策目标等。
(3)依据政策本身所属的社会领域,可有政策的政治性目标、经济性目标、文化性目标和社会性目标。
(4)依据政策所服务的主体是普通社会大众还是社会少数人群体,可有公益性政策目标和特殊性政策目标。
二、确定政策目标的意义
(1)政策目标是政策方案设计和优选的基础依据。
(2)政策目标是政策方案执行的指导方针。
(3)政策目标是政策绩效评估的参照标准。
三、确定政策目标的原则
1.实事求是
2.面向未来
3.系统协调
4.明确具体
5.伦理考量
四、澄清和确定政策目标的困难
1.价值因素
2.政治因素
3.目标的多重性及冲突
五、澄清和确定政策目标的途径与方法
1.价值分析
2.政治分析
3.处理多重及冲突的目标
第二节公共政策方案的规划
一、公共政策方案规划的含义与特征
1.公共政策方案规划的含义
所谓政策方案规划就是公共权力机关针对特定的政策问题,依据一定的程序和原则确定政策目标、设计政策方案并进行优先抉择的过程。
2.政策方案规划的特征
(1)政策规划的主体是多元化和政府主导并存。
(2)政策规划的目的是为了解决既定的政策问题。
(3)方案规划的基本内容是方案设计和方案择优。
(4)方案规划既是一种研究的活动,又是一种政治行为。
二、政策方案规划的原则
1.美国学者卡普兰的观点
第一,公正无偏的原则。
第二,个人受益原则。
第三,劣势者利益最大化原则。
第四,分配普遍原则。
第五,持续进行原则。
第六,人民自主原则。
第七,紧急处理原则
2.公共政策学者史塔林的观点
第一,集中性。
第二,清晰性。
第三,变迁性。
第四,挑战性。
第五,协调性。
第六,一致性。
3.台湾学者朱志宏的观点
第一,政策规划应具有开放性。
第二,政策规划应具有前瞻性。
第三,政策规划应具有策略性。
第四,政策规划就具有权变性。
三、备选方案的设计
备选方案是指作为决策者用来解决政策问题、达成政策目标的可供利用的手段、措施或办法。
四、政策方案的评估
一般来说,政策方案评估包括价值评估、效果评估、风险评估和可行性评估,其中,可行性评估是政策方案评估的重点内容。
4.政策方案可行性的评估
(1)技术可行性
(2)经济可行性
(3)政治可行性
(4)行政可行性
五、政策方案的优选
1.政策方案优选的标准
(1)效益(effectiveness)
(2)效率(efficiency)
(3)充分性(adequacy)
(4)公平性(equity)
(5)回应性(responsiveness)
(6)适当性(appropriateness)
2.政策方案优先中共识的形成
(1)交换
(2)说服
(3)强制
3.政策方案优选中常犯的错误
(1)利益偏差导致的错误,主要表现为以下情形:
①政策获利化②政策廉价化
③政策优惠化④政策分割化
(2)技术偏差导致的决策错误,主要表现为:
①只着眼于眼前,认识上短视;
②把未来仅看成是过去的重复;
③对问题采取过于简化的解决方法;
④过分依赖于某个人的自身经验;
⑤决策者选入为主的看法;
⑥不愿做谨慎的实验工作;
⑦决策者逃避决断。
六、公共决策模型
1.全面理性主义决策模型
2.有限理性决策模型
3.渐进主义决策模型
第一,它因缺乏任何一种目标倾向而遭到严厉的批判。
第二,这种模式具有内在的保守性。
第三,渐进模式是不民主的。
第四,该模型运用性有限。
4.混合扫描决策模型
1.心理效应与决策质量
(1)光环效应(晕轮效应)
(2)首因效应(先头效应)
(3)近因效应(新因效应)
(4)从众效应
(5)定型效应
(6)反衬效应
(7)乐队效应
(8)黄灯效应
(9)新闻效应
(10)颂歌效应
(11)当局者迷
(12)旁观者迷
2.决策中的心理压力
(1)心理压力的表现形式
①趋势冲突
②双趋冲突
③双避冲突
(2)影响心理压力的因素
①实现决策目标的难易程度。
②所要解决的问题的复杂程序。
③决策后果对决策者个人的利害关系。
④决策风险的大小。
⑤决策时间的压力大小。
⑥如决策在实际执行中达不到计划目标,其回旋余地的大小。
⑦决策目标的多少及其相互的冲突程度。
⑧决策环境的变化程度。
⑨决策者对处理同类问题经验的多少。
⑩群体决策中责任的分散程度。
第三节公共政策合法化
一、公共政策合法化的涵义
所谓政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。
我们可以从以下几方面来把握公共政策合法化的内涵:
(1)合法的决策主体
(2)合法的决策程序
(3)合法的政策内容
二、公共政策合法化的程序
1.立法机关的政策合法化程序
(1)提出议案
(2)审议议案
(3)表决和通过议案
(4)公布政策
2.行政机关的政策合法化程序
(1)法制工作机构的审查
(2)领导决策会议决定
(3)行政首长签署发布政策
三、公共政策法律化
1.政策法律化的定义
政策法律化,顾名思义,就是政策向法律的转化。
具体说,是指享有立法要的国家机关依照立法权限和程序,将成熟、稳定的、能够在较长时间内发挥作用的政策上升为法律。
它实际上是一种立法活动,所以又称政策立法。
2.政策法律化的主体
政策法律化的主体就是依法有权把政策转化为法律的国家机关,即享有立法权的国家机关。
3.政策法律化的条件
政策法律化应具备以下条件:
(1)对全局有重大影响的政策可以上升为法律,使之纳入法制轨道,以更好地保障其作用的实现。
(2)具有长期稳定性的政策可以上升为法律。
(3)只有比较成功的政策才能上升为法律。
第九章,公共政策执行
第一节政策执行概述
二、政策执行的基本含义
所谓政策执行,就是指政策执行者通过建立组织机构,运用各种政策资源,采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动,将政策观念形态的内容转化为实际效果,从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。
三、政策执行的主要特点
1.对象的适用性
2.范围的有限性
3.影响的广泛性
4.过程的动态性
5.决策的多层次性
6.执行的阶段性和连续性
7.执行的协调性与同步性
8.目标的统一性与途径的多样性
四、政策执行在政策过程中的地位与作用
1.政策执行是解决社会问题的根本性环节。
2.政策执行决定了政策方案能否实现以及实现的程度和范围。
3.政策执行活动及其后果是后继政策制定的重要依据。
第二节政策执行的理论模型及其研究途径
二、公共政策执行研究的基本途径
1.第一代政策执行:
由上而下的途径
2.第二代政策执行:
自下而上的研究途径
两种模式的异同:
第一,以最初的焦点而言,由上而下模式强调最初焦点为中央政府,由下而上模式则强调某一政策领域中的地方执行结构。
第二,以执行过程中对于主要行动者的认定而言,由上而下模式强调从中央到地方,从公共部门到私营部门;
由下而上模式则强调从地方到中央,从私营部门到公共部门。
第三,以评估标准而言,由上而下模式强调正式官方目标的完成,有时兼采政治重要性标准来评估目标完成与否,但这种标准的筛选仅是选择性的;
由下而上的模式的评估标准则较不清楚,但以实现计划为中心。
第四,以整体焦点而言,由上而下模式关心政策控制系统如何达成政策制定者所预期的政策结果;
由下而上模式则强调政策网络中多元行动者的策略互动。
第三节公共政策执行过程与方式
一、政策执行的过程
1.政策执行的准备阶段
(1)进行政策宣传,加强政策认知
(2)做好组织准备
(3)进行物质准备
(4)制定执行计划
2.政策执行的实施阶段
(1)政策实验
(2)全面推广
(3)指挥协调
(4)监督控制
3.政策执行的总结阶段
(1)绩效评估
(2)追踪决策
二、政策执行的手段及各自的特点
1.行政手段行政手段具有以下特点:
(1)权威性。
(2)强制性。
(3)具体性。
(4)无偿性。
(5)发挥作用快。
2.法律手段
(1)稳定性。
(2)规范性。
(3)程序性。
3.经济手段
(1)间接性。
(2)有偿性。
(3)关联性。
4.说服引导手段
所谓说服,是指某些人试图使他人相信自己的立场和价值观的正确,从而使他们采取和自己一样的行动。
5.技术手段
技术手段是采用网络技术、信息技术等现代化的科学技术,来改进政策执行的方式,提高政策执行的效率。
第四节公共政策执行梗阻的成因及对策分析
一、政策执行梗阻的内涵及其表现
1.何谓政策执行梗阻
所谓公共政策执行梗阻,就是指在公共政策执行的实际过程中,政策执行主体往往会由于自身的态度、素质和能力等原因,消极、被动力、低效地执行政策,甚至影响和阻挠公共政策的有效执行。
2.政策执行梗阻的表现
(1)“上有政策,下有对策”。
(2)搞“土政策”,自行其是。
(3)“断章取义,为我所用”。
(4)“按章办事,迎合上级。
”
(5)“阳奉阴违,拒不执行”。
(6)“照搬照抄,敷衍了事”。
(7)左顾右盼,等待观望。
(8)“讨价还价,政策攀比”。
(9)“区分软硬,选择执行”
三、消解政策执行梗阻的对策
1.提高政策认同水平
(1)促进执行主体准确认知政策
(2)强化政治社会化功能,提高政策执行者的政策认同感和政策执行水平
2.改进执行方式
应当从以下几方面改进政策执行方式。
(1)周密计划,做好准备
(2)耐心说服,正确引导
(3)切合实际,因地制宜
(4)利益诱因,正确激励
(5)加强沟通,搞好协调
3.完善政策执行的监督机制
(1)强化政策执行监督意识
(2)强化监督主体的监督作用
(3)完善政策执行监督制度
第十章公共政策评估与监控
第一节公共政策评估概述
一、公共政策评估的含义
所谓政策评估是评估主体依据一定的标准和程序,对政策效益、效率及价值进行判断的一种政治行为,目的在于取得有关这些方面的信息,作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。
二、公共政策评估的功能和目的
1.公共政策评估的功能
(1)提供政策效绩的信息,提升政策质量
(2)检查政策目标与政策执行存在的问题
(3)政策评估是决定政策去向的重要依据
(4)政策评估是合理配置资源的有效手段
2.公共政策评估的目的
公共政策评估的积极目的有:
(1)比较各备选方案,为确定备选方案优先顺序提供依据。
(2)依据评估结果,提供改善政策执行程序和技术的参考。
(3)通过政策评估,明确政策的可行性程度,提供继续执行或者停止执行政策的参考。
(4)作为重新分配政策资源的根据。
公共政策评估的消极目的有:
(1)拖延决策时间。
(2)规避责任。
(3)炫耀工作绩效,为本级政府或相关政府机构歌功颂德。
(4)夸大工作难度,要求增加政策活动经费,增加工作机构和人员。
(5)批评政策以达到改变政策的目的。
三、公共政策评估的类型
1.正式评估与非正式评估
2.内部评估与外部评估
3.事前评估、执行评估与事后评估
四、政策评估的内容
1.政策成本评估
2.政策效益评估
3.政策过程评估
4.政策影响评估
5.政策价值评估
五、公共政策评估主体
1.选定政策评估主体的原则
(1)利益相关原则
(2)多元化原则
(3)独立性原则
(4)专业化原则
(5)公开公平原则
(6)代表性原则
第二节公共政策评估的标准、程序及其影响因素
一、公共政策评估的标准
4.政策评估的标准
(1)政策评估的首要标准:
科学发展观
(2)政策评估的一般标准
①效
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