粮食直补和农资综合补贴对农业生产的影响精.docx
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粮食直补和农资综合补贴对农业生产的影响精
粮食直补和农资综合补贴对农业生产的影响
*
黄季焜王晓兵智华勇黄珠容
(中国科学院农业政策研究中心北京100101)ScottRozelle
(StanfordUniversityUSACA94305)
内容提要
为保障国家粮食安全和提高农民收入,
2004年国家在取消农业税同时开始对粮食生产进行补贴,补贴数额逐年增加。
尽管这项政策转变具有历史意义,但是到目前为
止还缺乏对其影响做深入的实证研究。
本文利用6省份大样本随机抽样调查所获得的1000多户农户数据,详细分析了粮食直补和农资综合补贴的相关问题。
根据调查结果发现,
几乎所有的农户都得到了补贴,对农民收入提高发挥了一定作用;补贴并没有扭曲市场,对粮食生产和农资投入没有产生影响。
建议国家把农业各种补贴合并为农民的收入支持,同时加大提高粮食生产力的投入。
关键词
中国
农业
补贴
扭曲
一、引言
21世纪初期以前,国内外经常报道来自中国农业沉重的税费负担(陶然等,2003;刘明兴等,2007;Esarey等,2000)。
乡村要用这些收费负担当地的基础设施建设和村庄的日常管理。
一些基层政府对农民征收重税,
一些地区较贫穷农户缴纳的各种税费占其年收入的30%(Tao等,2004)。
然而,2004年以来情况发生了巨大的转机,国家不但取消了农业税费,而且开始对农业进行直接补贴。
2003—2005年中央废除了农业税费,
2004年发放给农民的补贴提高到145亿元(财政部,2005)。
2004—2008年财政部提供的农业补贴资金增长了7倍多,2008年补贴的金额达到了1031亿元。
农民的税费全部取消,并且根据财政部发布的信息,绝大部分补贴直接发放给农民,而不是像以前那样发放给农业企业或政府机构。
目前主要的4种农业补贴为粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农业机械购置补贴。
2008年和2009年前两项补贴资金占总补贴资金的74%。
农业补贴政策实行以来,引起国内外学术界的广泛关注和争论。
就农业补贴政策是否取得增加粮食产量和农民收入的预期效果,许多人各持己见。
基于宏观数据或利用一般均衡模型分析,一些学者模拟了补贴政策对粮食产量和农业收入的影响并得出结论,农业补贴政策对粮食增产和农民增收起到了明显的效果(周应恒,
2009;Yu和Jensen,2010),但Yu和Jensen的研究已经假设补贴和粮食农业技术经济2011年第1期
*
项目来源:
感谢中国科学院(编号:
KSCX1-YW-09-04,KACX1-YW-0906)、中东欧农业发展研究所(IAMO)和欧盟(编号:
EU-044255,SSPE)的资助
生产是挂钩的,而这种假设是否成立,需要实证的研究。
但也有许多学者认为补贴政策对提高粮食产
量没有起到激励作用(Gale等,2005;杜辉等,2010),同时还导致资源配置效率的损失和经济效益的低下,而不能改善经济整体福利状况(高峰等,
2006)。
还有一些研究基于局部地区的农户调查数据表明由于受到补贴水平的限制,
补贴政策对提高种粮收益的作用较小(李鹏和谭向勇,2006)。
其他有关农业补贴政策的研究主要关注于补贴的实施细则和方法,提出了完善农业补贴制度的政策建议
(财政部财政科学研究所课题组,2004)。
但是到目前为止尚缺少基于全国大样本农户调查面板数据分析粮食直补和农资综合补贴的现状及其对农业生产影响的实证研究。
本文的研究目的是通过大规模的具有全国代表性的农户调查,试图了解农民是否收到补贴、哪些农户得到补贴以及补贴是否影响他们的生产决策。
二、数
据
本文所用数据来自于笔者2009年初对6省58个村庄1064户具有全国代表性的随机抽样调查*
。
该调查详细收集了2008年农户生产活动以及2007年和2008年的各种作物的播种面积情况等。
笔者还调查了每个地块的产权类型以及农户领取补贴的情况。
因为农户有时候不知道他们在2007年和2008年领取的补贴的种类和具体金额,首先问被调查者是否知道补贴。
如果他们不知道,没有办法知道他们获得补贴的金额。
如果他们知道,则记录具体的补贴金额。
尽量让农户把粮食直补和农资
综合补贴分开。
因为很多情况下,他们是区分不开的———特别是2007年(他们常常把这些补贴笼统地称为
“粮食直补”)。
笔者调查了2007和2008年的粮食直补以及2008年的农资综合补贴情况。
三、农业补贴—
——政策和事实粮食直补和农资综合补贴资金都来自国家财政,而且规定了发放的原则。
粮食直补是从粮食风
险基金中安排资金用于对种粮农民补贴;农资综合补贴资金由中央财政预算安排。
每个省的财政厅建立账户接收中央拨付的补贴资金,然后根据本省每个县的粮食生产发放补贴到县。
县财政局制定
发放标准。
补贴资金兑付工作由乡镇财政所承担,年初向农民发放《补贴通知书》。
按政策规定,对于享受补贴的粮食数量、补贴标准、补贴金额都要求村级公示、档案管理。
建立补贴资金的专户管理、
财务公开;通过“一折通”发放农业财政补贴资金,不允许集体代领。
对农民补贴有3种方式可供选择,即按计税面积、计税常产和粮食种植面积补贴。
(1)按计税面积补贴,
就是以农村税费改革核定的农业税计税土地面积为依据,确定每个农户享受的补贴额。
(2)按计税常产补贴,就是以农村税费改革核定的农业税计税常产为依据,确定每个农户享受的补贴
额。
(3)按粮食种植面积补贴,就是以农户实际种植粮食作物面积为依据,确定每个农户享受的补贴额。
粮食种植面积的核定有两种方法。
方法一:
为了减轻核实实际种粮面积的工作量和难度,可以采
取在计税面积基础上剔除半年内不能恢复粮食生产的经济作物和养殖面积(如桑、
茶、果树、鱼塘等)的方法。
方法二:
为了减少因粮食复种带来的核实面积的工作量和难度,可采取只核查现在执行保护
价的粮食品种的种植面积。
(一)粮食直补与农资综合补贴的调查数据分析
笔者的调查数据显示,大多数农户获得了政府给予的补贴(见表1)。
在所调查的1064户中,
904户(占此次农村调研样本的85%)表示得到过粮食直补或者农资综合补贴,即多数农民从补贴项目中
—
—黄季焜等:
粮食直补和农资综合补贴对农业生产的影响
*
这6个省份包括河北、辽宁、陕西、浙江、湖北和四川
受益。
其中,
893户(83.9%)表示得到过粮食直补,263户(24.7%)表示得到过农资综合补贴。
尽管多数农户知道自己获得了补贴,但有些农户难以说出具体金额。
根据调查数据,
11.1%(100/904)的农户虽然获得过粮食直补或者农资综合补贴,但不清楚补贴金额是多少*
。
其中,在报告获得粮食直补的893户中,11.4%的农户不清楚补贴金额是多少;同样,在报告获得农资综合补贴的263户
中,
有42户(16%)知道自己获得过农资综合补贴,但是不清楚自己究竟得到多少补贴。
表1
2008年农户粮食直补或农资综合补贴情况
项目
农户样本
知道补贴的农户
其中:
不知道补贴金的农户数量数量比例(%)数量比例(%)
(1)
(2)(3)=
(2)/
(1)
(4)(5)=(4)/
(2)
粮食直补106489383.910211.4农资综合补贴106426324.74216.0合计
1064
904
85.0
100
11.1
数据来源:
作者调查
为什么报告得到过粮食直补的农户与农资综合补贴的农户在数量上会存在这样的差异呢?
根据
国家政策,
大多数获得粮食直补的农户也应该得到过农资综合补贴。
因此,有两种可能的解释:
一种是应该获得农资综合补贴的农户实际上确实没有得到(但他们获得了粮食直补);另一种解释则是他
们得到了农资综合补贴,但这些农户却认为获得的是粮食直补。
事实上,调查数据支持第二种解释。
依据财政部和农业部公布的农业补贴数据,2007—2008年补贴金额的增加主要是农资综合补贴的增加,而粮食直补金额并没有增加。
而调查的大多数农户(超过80%)报告说他们2008年获得的所有补贴比2007年显著增加。
农户不清楚获得的补贴金额,这是否是个值得注意的现象?
农户说不出补贴金额的情形,和当年(20世纪90年代)针对农业税费的调查很类似。
税费从售粮款中扣除后,农户常常不清楚实际缴纳了多少税费。
而在补贴的发放中,超过85%的农户表示补贴直接划入他们的银行账户。
就像前边讨论那样,有很多的原因可以说明为什么农户不清楚具体的补贴金额。
在将补贴转移到其他账户前,很多农户不愿意花费精力去查看补贴的确切金额,并且各种补贴的存款往往混在一起。
还有些农户则确实忘记了。
有很多的证据显示农资综合补贴没有带来相应的扭曲。
得到这一结论的逻辑很简单:
如果农户
都不清楚自己得到了多少补贴,
那么这些补贴如何引起扭曲呢?
究竟谁没有获得补贴?
图1显示,在所有1064个样本农户中,
85%的农户获得过补贴(83.9%的农户称获得过粮食直补,
1.1%的农户称获得过农资综合补贴但并未获得粮食直补)。
也就是说15%的农户称自己没有获得过这些补贴。
首先,15%没有获得补贴的农户中,所有样本农户的4%是那些
没有承包土地的(这里指家庭承包)。
换言之,这些农户因为没有任何承包土地,而粮食直补主要是和农户承包的土地数量挂钩的,所以他们不符合补贴的条件。
然而,在总的农户样本中,11%的农户拥有承包的土地,却没有得到补贴。
这一组农户可以再划分为几类。
第一类,总样本1%的农户表示尽管拥有属于自己承包的土地,但自从将土地转出以后,
农业技术经济2011年第1期
*
调查中没有具体询问为什么这些农户不清楚他们实际获得的补贴金额。
但是,这很有可能是因为补贴是直接划到一个政府开
立的专门的银行账户中,
而有的农民没有及时查询账户
图12008年获得粮食直补或者农资综合补贴农户的比例
他们就没有得到过补贴(这一问题将在下面还将讨论)。
第二类有承包土地但没有获得过补贴的农
户(总样本户的6%)实际上也种植粮食,
但却不知道有补贴*
。
最后一类,总样本4%的农户知道有补贴,并且也种植粮食,但是不符合补贴条件(有一些他们不愿意说的原因)。
以上的数据很重要,它
表明很少有农户因为不种粮食而没有得到补贴。
同样重要的是,在样本村中没有一个村所有农户都没有获得补贴。
尽管没有得到补贴中有一种情况是农户将土地转出,补贴由转入者获得,但这种现象不常见。
根
据调查数据,样本中1064户种植了4848块土地,这其中有440个地块被转出(见表2)。
在所有被转出的地块中,78%的补贴由土地的登记承包户(转出户)获得,而不是由种植户或者转入户获得。
受
访农户的转入地共有515块,
其中82%地块的补贴额同样由土地的登记承包户(转出户)获得,而不是转入者获得。
很显然,在多数情况下,补贴是面向土地的承包户。
调查数据也显示地方和基层政府
似乎倾向于采用第一种标准进行补贴的分配。
显然,这与村干部访谈(村级调查)中了解到的补贴标准的实施办法是一致的。
表2
2008年转入(出)地块的补贴归属情况
项目
转出地
转入地
地块数比例(%)地块数比例(%)转入(出)地块数440100515100补贴归土地的登记承包者3437842482补贴归土地的实际种植者
97
22
91
18
那么,剩下的大约20%的其他转入转出的情况是怎样的?
调查数据表明,相当一部分的补贴被“货币化”进入了租金,因为获得补贴的转入户的土地租金要显著高于没有获得补贴的转入户。
至少到目前为止,地方政府更愿意根据农户承包的土地来分配粮食直补和农资综合补贴。
(二)农业生产者补贴的规模
2007—2008年,农户获得补贴的金额显著提高(见表3)。
对那些报告了补贴金额的农户而言,
—
—黄季焜等:
粮食直补和农资综合补贴对农业生产的影响
*
到目前为止,大多数这一类的农户来自浙江省,样本中最富裕的省份。
在浙江的很多县里,农户需要申请
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