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三是对接城建项目融资的总渠道。

XX城投集团以资本运作为核心提高，有效地提高了集团投融资效率。

在资本市场中，通过银行信贷、股权融资、债权融资、票据融资、资产证券化等多种融资方法，寻找到合适项目的资金渠道，有力地支持了政府投资项目的落地。

四是城市市政公用事业的运营主体。

XX城投集团作为市政公用等基础设施的投资、融资和建设者，同时也肩负起此类已建成城建设施的运营和管理职能，并坚定不移地以城市综合运营商为自我发展定位。

在新的历史发展阶段，XX城投集团以“城市基础设施和公共服务整体解决方案提供商”为战略定位，正在全面推进“集团化、市场化、专业化”改革，建立规范高效的母子集团管控体系建设，打造基础设施和公共服务的CIMO（咨询、投融资、项目管理、项目运营）专业服务能力，立足XX市、服务全国、面向世界，推动集团的持续健康发展。

二、XX城投集团转型的三个阶段

XX城投集团在浦东开发大潮中诞生，其快速发展的进程是改革、创新与转型的进程。

伴随着XX市由工业中心向经济、金融、贸易、航运四大中心的转型，XX城投集团适应政府职能的转型，实现自身从政府型投融资主体向基础设施运营主体的升级转型，目前又处于向城市基础设施和公共服务整体解决方案提供商转型的重要阶段。

在这一进程中，XX城投集团的投融资体系为城市建设带来了源源不断的现金流，经营和管理创新推动了业务体系拓展，综合竞争力和可持续发展能力强劲。

XX市的转型促进了XX城投集团的转型，回顾过去，这家政府性、工业性和市场化三重属性的特殊企业经历了三个阶段。

（一）XX城投集团转型的第一阶段

XX城投集团第一阶段的转型，用一句话总结就是把有限的资金资产通过城投平台作为杠杆融资。

在本阶段XX城投集团改变“量入为出”的原则，利用“土地批租”和举债经营，完成了大量投资。

杨浦大桥、徐浦大桥、延安路高架、内环线等都是当时XX城投集团杰作，XX城投集团作为投融资平台筹措资金并对建设资金进行管理。

但该阶段XX城投集团的经营模式异常简单，仅仅是筹钱和出钱，虽然是出资人，但对项目建设情况和进度，资金如何使用并没有太多的发言权。

（二）XX城投集团转型的第二阶段

第二阶段，即从2003年以后，XX城投集团决心做出改变，通过中环线工程的封闭运作，展示了其在成本控制、投资收益等方面的优势，也使其从单一的政府融资平台向政府投融资主体和重大项目建设主体转变。

通过项目投融资、建设和运营一体化，XX城投集团以业主的身份参与了重大项目的投资、融资、建设和运营管理，代表政府用好建设资金，保障工程进程、质量、安全，及资产的高效利用。

（三）XX城投集团转型的第三阶段

第三个阶段，XX城投集团要打造专业化的产业集团，通过公共产品的专业化服务，形成企业核心竞争力或者必要的引领能力，实现企业的可持续发展。

为了实现XX城投集团各封闭运作项目的持续运营，创造性地提出了“三分法”，即将资产分成了三类：

平台类，即无收费机制的政府建设项目资产；

运营类，即有收费机制，但收费机制尚不能覆盖成本的公用事业资产；

经营类，即市场化运作企业。

XX城投集团的战略很明确，以经营性业务所得反哺公用事业，公用事业所要做的是尽量节省成本、整合资源。

“三分法”的管理方式让XX城投集团悄然转型成多元化企业集团。

加上对于公益项目财政前期30%～40%的补贴，意味着以前需要花大力气面对的投融资问题已不难解决，XX城投集团基本形成了稳定的自我造血机制，实现企业的可持续发展。

三、XX城投集团本阶段转型的思路与思考

（一）XX城投集团转型的目标

以打造具有行业领先地位的城市基础设施和公共服务整体解决方案提供商为战略目标，全面深入推进以“集团化、市场化、专业化”为主线的制度和模式创新，确定“路桥、水务、环境、置业”四大核心主业。

同时打造CIMO（咨询、投融资、项目管理、运营）的商业模式，即城投未来的商业模式为专业服务（CMO）和投融资服务（I）双轮驱动，依托XX市的区位优势和辐射作用，根据XX城投集团20多年的行业领先发展经验和口碑优势，为不同地域、不同规模、不同发展阶段的城市提供基础设施和公共服务CIMO中的一项或多项解决方案。

（二）XX城投集团转型的“三化”原则

1.专业化，搭建标准平台

XX城投集团在基础设施和公共服务领域有较强的专业能力，在城市投资、建设、运营上积累了丰富的经验，积聚了大量专业人才，形成了一批领先的技术、规范和标准。

为了迎接正在逐步开放的基础设施和公共服务市场，XX城投集团未雨绸缪，各专业子集团大力发展CMO的专业能力，即咨询（Consulting）、项目管理（Project-management）、项目运营（Operation）的能力。

通过总结、提炼在项目投资、建设、运行上的经验教训、专有知识和技术，积极创新商业模式，重点打造规划和方案的优化策划能力、项目建设的管理能力、系统或项目的运营能力，在立足XX市、服务XX市的基础上，为不同规模、不同发展阶段、不同地域的城市提供基础设施和公共服务的整体解决方案，输出具有行业领先水平的标准、理念、技术和管理，为客户提供标准等级高、成本控制好、服务水平优的专业服务。

同时发挥XX城投集团在资本市场的融资经验与市场化的投资主体建立战略合作伙伴关系，引导社会资本（Investment）进入基础设施和公共服务领域，为客户提供一揽子的金融解决方案。

2.集团化，形成统一战略

通过集团化改革，成立专业集团，搭建专业平台，形成统一战略，集中调动资源，从而形成专业板块的集成优势，发挥规模效益和协同效应，并从更长远的角度系统性思考企业的发展战略。

2014年7月成立的城投水务集团，在集团化改革方面最先尝到甜头。

一是实现了从原水到污水的全方位流程管理，优化了供水产能配置。

随着水务集团的成立，制水、营销两大板块的集中管理既能提升供水集约化能力，也能避免因供水区域分割造成的个别区域供水不平衡现象，真正实现“一网调度”。

在新的行业政策和经济环境下，这一模式不仅能够促进资源整合优化，而且能够增加水务类企业的核心竞争力，有助于推动企业机制创新、管理提升、价值创造、回报社会的良性发展。

二是整合了若干个专业管理中心，在运营、采购、技术、建设等领域实现专业化管理，增强了对产业链核心环节的控制力，具有比以往更灵活的资源统筹能力。

比如，搭建采购平台，能够使水务企业之间建立起资源协调支撑机制，减少了中间环节的交易成本和时间成本。

三是导入智能水网概念。

这也是XX市“十二五”期间创建“智慧城市”的目标之一。

XX城投集团水务集团以满足自来水用户需求为目标，将建设和运用好“智能水网”平台，并整合水务、气象、海事、海洋、环境、港口等涉水管理部门的相关信息资源，完善自身的监测、管理等服务体系。

3.市场化，拓展目标领域

通过实施市场化的、开放的资源配置，抓住有竞争力和有成本优势的关键环节，建立XX城投集团在基础设施和公共服务领域的比较优势，对其他需要配套的服务和产品进行市场化的采购，从而“甩掉短板”，提高市场竞争能力和资源配置效率。

同时导入市场化的用人、评价、激励机制，让优秀人才脱颖而出，让市场上的优秀人才愿意加盟XX城投集团。

为培育市场主体，XX城投集团在各个专业子集团探索成立由财务投资者、专业背景国企和专业团队共同投资的平台公司，专业从事基础设施和公共服务的CMO。

通过三者的能力互补和机制制约，最大限度地实现市场拓展目标，同时这也是在推行混合所有制方面的积极尝试。

四、XX城投集团的转型具体做法

（一）重点发展环保业务板块

作为城市基础设施和公共服务整体解决方案提供商，创建更好的生态市容资源和人居环境是城投义不容辞的使命和职责。

环保产业同时具有先进制造业和现代服务业的双重属性，是面向未来的朝阳产业。

城投公司将充分运用自身的优势，对现有的业务体系内部资源进一步优化配置，实施统筹规划指导和协调，给予环保业务发展必要的资金、资源、资讯、智力支持，推动环保业务板块的发展，塑造强有力的品牌形象，逐步向环境环保业的整体方案、服务商方向转型，实现可持续发展。

（二）结合城镇化的投融资创新

多层次、多渠道的投融资创新机制是城镇化开发建设强有力的载体，城投公司将进一步发挥好政府投融资平台的杠杆作用，站在城市运营管理上的高度，建立起与政府职能部门沟通的工作机制。

首先是搭建大融资平台，培育面向市场的持续融资能力，积极探索和创新投融资机制，依靠金融创新和银行信贷来解决项目问题。

其次是建设好大项目，以加强信息化建设为契机，全方位强化项目管理，在城镇化项目进程中发挥影响力，建成一批标杆项目、精品工程。

最后是要让发展战略符合城市的大规划，做政府协作、社会需要、百姓欢迎的民生工程，以贯彻政府的意图。

在融入发展大局的同时，按照政府城市规划做好设计布局和资金平台，以XX城投集团专业化的实力赢得发展。

（三）打造专业化的产业集团

近年来，XX市在公用事业行业实施了政企分开、管办分离的改革，在实行社会分离资金、引进技术管理、提升运营效率方面进行了有益的探索。

作为XX市路桥、供排水主力运营企业，XX城投集团将打造一流绩效，提供一流服务，成为专业化的城市基础设施运营商。

为此城投公司将继续推行以标杆对比为抓手的精细化管理，通过引进信息技术手段和科学绩效考评体系，提高运营效率通过流程再造和管理升级，降低成本，提升服务，完善远水供应、防汛排水、污水输送处理、污泥处理、固废中转集运、固废处置、路桥养护等运营作业标准，提高运营企业精细化管理水平，为城市提供更高质量的公共产品和公共服务。

（四）以深化企业改革激发企业活力

改革创新是企业能够持续保持领先一步的原动力。

世博会后的XX市，现代服务业发展加速，城乡一体化水平提升，新城开发和产城融合等一系列的机遇，将为城投公司开辟大有作为的广阔天地。

同时“十二五”期间城市由建设主导转向管理主导的大趋势，逐步转向制度化、常态化、事业化和法治化，为此XX城投集团应以服务民生、服务政府、服务社会为准绳，更积极主动地加强与政府部门的协调，优化资源配置，做好紧迫性、前瞻性的课题研究，进一步理顺公共事业企业的政府采购机制和特许经营机制，进一步探索工业性项目的投资平衡运营机制，进一步建立科学的公用事业机制，进一步加快资产的盘活和非主业退出机制，进一步完善针对供应性和市场化业务的分类经营、分类管理，进一步建立一整套的激励和约束并重的、科学公正的预算和考核机制，充分激发企业的活力。

五、XX城投集团的转型成果

（一）推行基础设施和公共服务整体解决方案提供商模式

从2014年下半年开始，XX城投集团以“集团化、市场化、专业化”为原则，陆续成立了水务集团、公路投资集团、资产管理集团三个专业子集团，并于2014年11月28日，把XX市城市建设投资总公司翻牌为XX城投集团（集团）有限公司，公司从企业法人彻底改制为公司法人。

XX城投集团成立的时候是以全民所有制企业的形式注册的，当时公司的最高决策机制是党政联席会议，但此轮改革建立了董事会，有了执行董事，由执行董事领导下的决策委员会作为公司最高决策机构。

与此同时，XX城投集团的角色也从之前的投融资主体、建设主体和运营主体，确立为城市基础设施和公共服务整体解决方案提供商。

目前XX城投集团正积极研究环境集团、置业集团的组建，并打算把与四大主业（路桥、水务、环境、置业）无关的资产逐渐集中到资产管理集团进行管理。

目前XX城投集团认为，未来基础设施和公共服务整体解决方案提供商有两种模式，一是政府通过发行地方债全额举债建设，二是采取PPP模式。

对政府直接举债的项目，XX城投集团主要提供专业的项目优化、投资控制、建设管理和运行保障服务。

在PPP领域，XX城投集团除提供项目咨询策划、建设管理和运营管理的专业服务外，同时提供专业的投融资服务，通过和社会资本的合作，为项目提供一揽子融资解决方案。

（二）围绕三大方向积极拓展市场化业务

XX城投集团围绕环境环保、不动产、战略投资三大方向，通过股权多元化、资产证券化手段，吸纳不同类型的社会资本，通过合资合作盘活资源，实现优势互补，发挥协同效应。

1.环境板块

以“打造环保领域领军企业”为战略目标，探索研究资源整合、市场开拓以及产业链延伸，有效开展外省市和市郊垃圾焚烧项目的建设。

2.置业板块

按期推进松江泗泾、青浦徐、保障房基地、露香园和闻喜华庭项目建设，销售工作先行先试市场化、专业化改革。

3.投资板块

逐步建立包括金融股权创投基金母基金等品种在内的投资结构；

资产经营公司积极与启东市政府开展协商，争取以协议形式确定在江海产业园的投资收益保障，通过招商促进航空、汽车和生态农业项目落地，做好美国投资项目的监督管理，积极推进承接的旧改任务，筹备启动竹园物流、宝岛度假村合作等项目；

XX市中心公司继续聚焦市场招商开发，积极做好开业筹备。

4.技术创新

举办多层次技术创新论坛，拓宽思路、转变观念、营造集团创新文化，为改革转型助力。

适时组织开始集团技术创新子战略制定，在专业集团技术创新战略基础上形成集团技术创新战略。

（三）不断提高资本运作水平

1.建立多元化融资渠道

XX城投集团通过上市平台入股西部证券、光大银行等，积极探索运用金融机构贷款、建设债券、股票上市、专营权转让和国际市场融资等多种机制，累计筹措3000多亿元低成本资金，引领全市投融资体制的改革。

2.剥离无效或低效资产

根据国资委“加快清理无效、低效资产”的要求及供给侧改革精神，XX城投集团的资产管理集团正在研究将一些经营不善、发展前景不好的企业，通过市场化的方法陆续退出，并换成资金反哺主业发展。

对长期亏损项目、前景不明项目、缺乏控制力的项目要采取切实有效措施，最大限度地止住“出血点”。

3.研究PPP基金

随着国发43号文的发布和PPP模式的不断推广，XX城投集团正在研究如何扮演社会资本的角色，进入基础设施和公共服务领域的专业投融资服务领域，支持XX市建设。

在PPP领域，目前正在研究PPP基金方式，希望以GP（GeneralPartner，一般合伙人）方式，认购LP（LimitedPartner，有限合伙人）的一部分，撬动数倍的社会资金，或以基金认购上市公司配股增发等方式融入社会资金。

4.引入PE，成为私募投资基金管理人

2014年初，XX城投集团控股获得国内PE巨头弘毅的投资。

弘毅（XX市）股权投资基金中心受让XX市城建投资开发总公司持有的2.99亿股，耗资近18亿元，成为公司第二大股东。

通过此次引入外部投资者，国内股权在XX城投集团的比例由56%降至46%。

适度稀释国有股权后，XX城投集团筹集到可观的“零成本”私募基金。

2014年3月，XX城投集团下属建银城投（XX市）环保股权投资管理有限公司渊简称“环保基金”获得中国证券投资基金业协会颁发私募投资基金管理人登记证书。

这标志着环保基金获得了由中央编办审批、中国证监会授权基金业协会颁发的金融牌照。

环保基金此次获得金融牌照，成为XX城投集团系统内第一家持牌金融机构。

下一步，环保基金将充分利用金融牌照带来的资产管理和资本运作功能强化，积极服务于XX城投集团总公司的集团化尧专业化和市场化的发展战略。

六、结语

XX城投集团属于我国最早一批成立的综合性地方政府投融资平台公司，它的成立、发展和转型都与XX市本地息息相关，两者同呼吸、共命运。

一方面，通过20多年的投融资体制改革，XX市实现了城建投资主体由单一到多元，资金渠道由封闭到开放，投资管理由直接到间接的转变，形成了“政府引导、社会参与、市场运作”的格局，这种体制对XX市的城市建设产生了深远的影响，成为XX市持续快速发展的巨大动力。

另一方面，得益于XX市国际金融中心的区位优势和资源禀赋，XX市政府又为XX城投集团转型创造了良好的环境，从20世纪90年代的土地批租开始，XX市政府便以资产负债率为警戒指标（65%），不断向XX城投集团注入经营性资产，使其具备通过资本运作平衡城建缺口的能力，各项指标在全国同类企业中位居前列，走出了一条超越常规、跨越发展的新路。

总体而言，在XX城投集团的本轮转型中，共有三大亮点：

①由于XX市城市化建设的不断完善，XX城投集团适时从城市基础设施建设投资商转型成为城市基础设施和公共服务整体解决方案提供商，建设职能不断萎缩，服务职能愈加凸显；

②借助XX市城市的区位优势，XX城投集团以XX市为辐射中心，根据XX城投集团20多年的行业领先发展经验和口碑优势，跨地区地为不同规模、不同发展阶段的城市提供基础设施和公共服务CIMO中的一项或多项解决方案；

③响应国家国资国企改革的号召，XX城投集团不断培养自身国有资本投资运营的功能，实业加资本“两条腿”走路，实现国有资产保值增值。

由于XX城投集团的历史性、特殊性，一直是全国各地城投争相学习的典范，从2014年起的这轮改革也得到各方的密切关注。

但是，在借鉴XX城投集团转型过程中的管理方式、市场拓展、融资亮点、政府注入机制等经验时，也应明确，不论是XX城投集团之前的资本运作方式，还是目前打造城市基础设施和公共服务整体解决方案提供商的战略定位，都与XX市的区位优势、经济优势、金融优势及XX市政府强有力的支持、XX城投集团的历史进程密不可分，“照搬”XX城投集团模式不可取。

各城投应根据自身和城市发展需要、区域规划、产业优势等要素，尤其要结合城市发展所处的阶段性，提取XX城投集团转型经验的精华，寻找共性，制定具有针对性、可操作性的转型战略规划。