行政事业单位国有资产有偿使用Word文档格式.docx

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行政事业单位国有资产有偿使用就是对行政事业单位中可进行市场化运作的国有资产，通过市场手段进行运作经营，以达到保全及增值的目的，从而提高资产的使用效率和效益，提高财政资金支出效率，降低政府运行成本。

（一）行政事业单位国有资产有偿使用收入的内涵

根据财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号）的规定：

国有资产有偿使用收入，包括国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织的固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入，世界文化遗产保护范围内实行特许经营项目的有偿出让收入和世界文化遗产的门票收入，利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位取得的收入，以及利用其他国有资产取得的收入。

要尽快建立健全国有资产有偿使用收入管理制度，督促有关机构将国有资产有偿使用收入及时足额上缴国库或财政专户，防止国有资产收入流失。

要积极探索城市基础设施开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权等无形资产有效管理方式，通过进行社会招标和公开拍卖，广泛吸收社会资金参与经营，盘活城市现有基础设施存量资产，有关招标、拍卖收入全额上缴同级国库，增加政府非税收入。

行政事业单位国有资产有偿使用收入，包括：

1、行政事业单位在保证完成正常工作的前提下，经审批同意，出租、出借国有资产所获得的收入；

2、行政事业单位附属机关服务中心等后勤服务单位，经审批同意，使用国有资产进行生产经营活动所上缴的国有资产占用费等收入；

3、行政单位未脱钩经济实体上缴的国有资产占用费等收入；

4、事业单位对外投资取得的投资收益、提供担保取得的收入；

5、财政部门认定的其他收入。

（二）行政事业单位国有资产有偿使用收入管理的具体要求

《行政单位国有资产管理暂行办法》规定：

行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准。

未经批准，不得对外出租、出借。

同级财政部应当根据实际情况对行政单位国有资产对外出租、出借事项严格控制，从严审批；

行政单位出租、出借国有资产，其所有权性质不变，仍归国家所有；

所形成的收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。

收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政部门按批准的计划和用途从财政专户中拨付。

《事业单位国有资产管理暂行办法》规定：

事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。

法律、行政法规另有规定的，依照其规定；

事业单位对外投资收益以及利用国有资产出租、出借和担保等取得的收入应当纳入单位预算，统一核算，统一管理。

国家另有规定的除外。

行政事业单位应当认真履行国有资产管理职责和有偿使用收入管理义务，依法维护国有资产的安全、完整。

行政事业单位应当如实反映或缴纳国有资产有偿使用收入，不得隐瞒、规避；

不得截留、挤占、坐支、挪用国有资产有偿使用收入发放津贴、补贴、福利和开支招待费等；

不得以发放资金、福利、承担费用等形式抵顶上缴国

有资产有偿使用收入。

行政事业单位及其工作人员违反国有资产管理规定，未经批准将国有资产出租、出借、用于生产经营的，或隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用国有资产有偿使用收入的，按照《财政违法行为处罚处分条例》处理。

三、加强行政事业单位国有资产有偿使用收入管理的意义

加强和规范行政事业单位国有资产有偿使用活动和收入管理，提高国有资产使用效益，对推进行政事业单位管理体制改革，建立和完善公共财政体制，铲除滋生腐败的土壤，避免国有资产的浪费和流失，最大限度地保证国有资产的保值增值意义重大。

第一，加强行政事业单位国有资产有偿使用收入管理是健全国有资产管理体制，完善社会主义基本经济制度的必要举措。

长期以来，我们对国有资产的认识和运作往往偏重于国有企业经营性资产，对行政事业资产却关注不够。

使得行政事业单位资产监管成为国有资产管理体制中的一个薄弱环节。

因此，必须加强行政事业单位国有资产管理，加强行政事业单位国有资产有偿使用收入管理，以健全我国国有资产监管体制，完善社会主义基本经济制度。

第二，加强行政事业单位国有资产有偿使用收入管理是完善公共财政体制，切实转变政府职能的客观需要。

按照公共财政的要求，政府应主要负责提供公共产品和公共服务，这也正是社会主义市场经济条件下政府职能由传统的管理型向服务型转变的核心要求。

要进一步提高政府公共服务质量和水平，客观上要求我们必须拓展政府理财领域，将公共财政管理的范围延伸至资产，通过切实加强资产有偿使用收入管理，合理配置和有效利用国有资产，充分发挥其在行政事业单位履行职能方面的物质基础作用，以实现公共财政的目标要求，切实推进政府职能转变。

第三，加强行政事业单位国有资产有偿使用收入管理是理顺收入分配关系，构建社会主义和谐社会的重要环节。

当前，有的部门以多占用的资产出租获取收入体外循环，充实“小金库”，改善职工福利，甚至据为己有，形成了腐败的温床，结果造成直接经济损失，部门掌握的具有赢利能力的国有资产多，工作人员收入就高。

随着我国经济规模的不断扩大和公共财政建设步伐的加快，如果不及时、有效地加强对这部分国有资产有偿使用收入的管理，有可能为个别单位谋取不合理收入提供更多的资源和机会，加剧收入分配的不公平。

第四，加强行政事业单位国有资产有偿使用收入管理是降低行政事业运行成本，建设节约型社会的必然要求。

建设节约型社会，首先应从政府做起。

而政府的运行成本在很大程度上取决于行政事业单位的资产管理水平。

行政事业单位资产大多由财政无偿拨付，行政事业单位以其对外出租、出借、投资，往往不计成本，不交或少交资产占用费，其结果是谁占有国有资产多，谁就受益大。

单位间盲目攀比，为了占有更多资产，特别是在财政支出日益增长、财政资金困难的情况下，仍找财政要拨款，财政不堪重负。

因此必须以资产管理与预算管理相结合的新理念进一步深化部门预算改革，将单位国有资产有偿使用收入纳入综合预算管理，与预算资金捆绑使用。

根据行政事业单位履行职能的需要，结合存量资产使用状况，合理安排预算，实现以存量制约增量、以增量激活存量，从而有效降低政府运行成本，节约社会资源，加快推进节约型政府、节约型社会建设。

四、当前行政事业单位国有资产有偿使用收入管理中存在的问题及原因分析

（一）存在问题

长期以来，行政事业单位国有资产有偿使用收入管理一直没有完全纳入行政事业单位国有资产管理的范畴，忽视了行政事业单位国有资产有偿使用所必须经过的法定程序，没有对有偿使用的国有资产建立严格的专项管理制度，对有偿使用的国有资产的经营和收益缺乏必要的考核和监督检查，现状令人担忧，存在的问题十分突出。

1、产权虚置，管理缺位。

长期以来，行政事业单位的国有资产是部门分割管理，各单位无偿占有、使用，虽然是国家统一所有，但是实际上无人对国有资产保值增值负责，形成了产权主体多元化、分散化和责任不清。

行政事业单位的国有资产有偿使用后，其资产的使用性质发生了变化，因此必须明确其产权关系，理顺国有资产所有者与行政事业单位占有使用者以及资产经营者三者之间的责、权、利关系，使国家所有者权益不仅在法律上得到保障，而且在经济上得到体现，确保国家所有权管理的到位。

但在实际工作中，部分单位有偿使用的国有资产没有按照国家有关规定办理资产划转、审批手续，投资方与接受投资方、出租人与承租人的权利和义务没有明确规定，以投代管，只投不管，只租不管，无人对资产安全真正负责，也没有人对经营者的行为进行有效监督、约束，造成管理缺位。

2、手续欠缺，逃避审批。

多数行政事业单位对国有资产有偿使用的有关规章不太了解，缺乏对国有资产有偿使用审批制度的认识，在国有资产转作有偿使用前，没有认真详细地考虑市场情况、投资环境，对资产进行不完全评估，或者不对其进行评估，没有严格进行有偿使用的审批，随意将办公用房、办公设备等国有资产出租、出借，或办实体、搞经营，致使财政部门并不十分掌握情况，甚至主管部门和有的主办单位也说不清，道不明，国有资产有偿使用严重失控。

3、收入混乱，效益低下。

国有资产有偿使用产生的收益应该属于国家所有，然而有的行政事业单位出于自身利益的考虑，改变财政资金用途，通过出租、出借、担保、合伙、开办经济实体等方式把多余的资产转为有偿使用，大部分收益被视为集体所有而没有上交财政，没有抵减财政拨款，没有用于固定资产的更新改造，没有向国家交纳资产占用费，而是由单位自行支配使用，且多用于个人和消费领域，导致部门和单位之间贫富差距悬殊，社会分配不公，有的部门和单位私设“小金库”，成为滋生腐败的温床。

由此可见，国有资产有偿使用已蜕变为行政事业单位受利益驱动，对国有资产整体利益再分配的一种局部利益损害整体利益的形式。

相当部分资产有偿使用后，一般都在行政事业单位财政预算管理之外，财务管理和监督明显滞后，且在资产运营过程中，又由于决策失误和运营水平较低等原因，使得有偿使用效率低下，甚至不少单位出现负收益，结果使得行政事业单位投资得不到回报，租金、承包费等难以兑现，也没有按照国家的成本开支范围和标准执行，致使单位“三高一低”（高工资、高费用、高成本、低效益）现象严重，损害了国家作为所有者的权益。

4、补偿不足，流失严重。

行政事业单位国有资产有偿使用后，国有资产的补偿进入了一个新的循环轨道，即由原来通过财政拨款弥补转变为经营收益中计提折旧。

但相当多单位仍然沿用行政事业单位资产管理模式，固定资产在使用过程中大多没有计提折旧，一些已具备计提折旧条件的单位，仍不提或少提折旧，致使单位的成本核算严重不实，虚增收入和利润，虚盈利实亏损，国有资产耗损得不到补偿，造成国有资产流失。

一些行政事业单位利用国有资产作为初始投资或注册资金，创办集体企业，使原本属于国有的资产转变为集体资产，从而导致国有资产流失；

一些行政事业单位把国有资产廉价租赁或承包给个人经营使用，导致国有资产流失；

一些行政事业单位将国有资产出租、出借，但在实际操作过程中，并没有按照出租、出借合同收取租金，导致国有资产收益流失；

由于缺乏国有资产保值增值的压力和动力，使国有资产在有偿使用过程中被大量闲置和浪费，造成直接经济损失成国有资产的流失。

（二）原因分析

行政事业单位国有资产有偿使用收入管理存在的问题，究其原因，归纳起来，主要有如下几个方面：

1、行政事业单位国有资产有偿使用管理意识淡薄行政事业单位国有资产有偿使用管理意识的淡薄、观念上的偏差、认识上的误区，是目前行政事业单位国有资产有偿使用管理相对落后的思想根源。

主要表现在：

一是对行政事业单位国有资产产权问题的认识偏差。

不少人认为，行政事业单位国有资产的资金来源是国家无偿拨付的，其形成的资产应当被使用单位当作本单位所有，因而可以随意使用。

二是行政事业单位国有资产的功能方面存在着错误理解。

许多人认为行政机关是一个纯消费的单位，国有资产的作用主要是保障机关单位消费，以致把行政事业单位国有资产当作部门财富，作为单位领导与员工享受的物质条件。

这种功能认识上的偏差，助长了部分行政事业单位出于自身利益的考虑，盲目改变财政资金用途，通过有偿使用方式谋取部门利益的现象。

三是没有把国有资产自始至终当作价值来进行管理的理念。

多年来，资金来源上的供给制，核算方式上的收付实现制，致使行政事业单位养成“事事伸手要”、“重钱轻物，重用轻管”的恶习，造成人们的国有资产有偿使用价值观念淡薄。

2、行政事业单位国有资产有偿使用管理不顺长期以来，行政事业单位国有资产管理始终没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等具体问题，导致了行政事业单位国有资产有偿使用管理不顺，包括：

其一，管理职责不清，职能交叉。

长期以来，行政事业单位的国有资产是部门分割管理，各单位无偿占有、使用，形成了产权主体多元化、分散化，出资人不明确，管理职责不清。

因此，在国有资产有偿使用中，一旦资产占用单位逃避办理资产转移、审批手续，那么就容易形成产权虚置、管理缺位的荒唐现象。

其二，资产管理与预算管理相分离。

国有资产有偿使用收入未列入预算管理体系，行政事业单位国有资产有偿使用管理失去了一个重要的约束手段。

3、行政事业单位国有资产有偿使用管理制度不健全原国家国有资产管理局曾于1995年颁布《事业单位非经营性资产转经营性资产管理实施办法》，用以规范国有资产有偿使用业务，但其涵盖面窄，不包括担保等经济事项，约束力不强，不能规范行政单位国有资产出租、出借行为，内容陈旧，无法满足市场经济条件下公共财政体制建设的需要。

1998年，行政事业单位国有资产管理职能由原国家国有资产管理局重新划归财政部后，财政部未能及时出台国有资产有偿使用制度，导致时下缺乏统一的资产有偿使用制度、资产收益征管制度和资产管理考核制度，没有一套完整的适合行政事业单位国有资产有偿使用管理特点的规章制度约束国有资产有偿使用行为。

4、行政事业单位国有资产有偿使用监督机制不完善

目前，行政事业单位并未建立起由内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合、事前监督、事中监督、事后监督相结合、日常监督与专项检查相结合的全方位、多层次的国有资产有偿使用监督机制，内部监督不到位，外部监督又基本上处于空白状态，有效的监督方式和监督途径还有待进一步探索。

五、国内加强国有资产有偿使用收入管理的经验启发

近年来，为了加强行政事业单位国有资产管理，国内一些地方如江西省、福建龙岩市、广西南宁市、陕西安康市等地结合本地实际对传统的行政事业单位国有资产管理模式进行了探索和改革，在强化国有资产有偿使用收入征管方面采取了一些措施，取得了一些成绩，积累了一些经验，其做法对于我们做好行政事业单位国有资产有偿使用收入管理工作可以得到如下几点启发：

一是以财政部门为主导，从改革体制入手。

把国有资产管理体制改革作为突破口，明确职责，加强管理。

二是专门机构负责，产权集中管理。

各地改革探索的共同特点是都成立了专门的国有资产管理机构，机构、编制、职能、人员四到位。

三是科学制定政策，构建国有资产有偿使用收入“阳光通道”。

行政事业单位国有资产有偿使用收入管理是一项政策性很强的工作，需要以严格的要求、严格的责任、严格的措施，把国有资产有偿使用收入纳入制度化、规范化管理的轨道。

为此需要制定符合本地实际的国有资产有偿使用收入管理办法及相关实施细则，对国有资产有偿使用审批、征缴对象和范围、收入的使用、单位账户的管理等做出明确的规定。

四是加强检查监督，做好服务工作。

建立和完善征管和监督体系，强化征管和监督措施，狠抓收入征管和监督，把征管和监督工作落到实处；

实行资产有偿使用管理与预算管理相结合，严格按照“收支两条线”规定抓好收入与支出管理；

牢固树立服务观念，把规范管理与提供优质服务有机结合起来，及时发现新情况，解决新问题。

六、改进行政事业单位国有资产有偿使用收入管理工作的建议

目前的行政事业单位国有资产有偿使用活动是政策驱动和利益驱动结合的产物，是财政短缺条件下行政事业单位追求本部门利益的一种选择，是政府自身管理随意性的表现。

有偿使用收入管理的混乱模糊了财政部门源头收入的分配权与政府行政事业单位的财政经费的支配权，无助于部门行政管理成本的降低，不利于树立高效、廉洁和秉公办事的政府形象。

但规范行政事业单位国有资产有偿使用收入管理，势必因涉及部门利益，会带来部门消极抵触情绪、规范管理推进、执行难、有偿使用积极性不高等问题。

因此必须按“先清理，后规范，再阳光”的循序渐进的方略，建立健全国有资产有偿使用收入管理制度，改进行政事业单位国有资产有偿使用收入管理工作，防止政府非税收入流失。

（一）理顺产权关系，明确管理职责

行政事业单位国有资产有偿使用后，在经济上不再是一个仅接受国家财政拨款的单位，而是兼有部分投资经营者角色，代表国家部分地完成国有资产投资经营的职能，国家与行政事业单位之间在经济关系上，一方面是国家与行政事业的资产所有者、使用者之间的产权关系，另一方面是行政事业单位与资产经营单位的投资者与经营者的关系。

从产权的变化角度来看，即发生了资产的所有权与经营权的分离。

在行政事业单位国有资产有偿使用后，必须以行政事业单位为中心环节，建立起所有者、使用者、经营者之间的权、责、利关系。

1、建立出资人制度，实现所有权的集中化管理。

改变目前那种由财政资金拨付到单位后转化为实物资产，该资产则为使用单位终极所有的现状，明确单位只具有事先与财政部门约定好用途的使用权，受托管理权，而不拥有其他用途的使用权，更不能拥有所有权，所有权应集中于出资人即各级政府。

从根本上消除旧体制下所有权执行主体多元化所带来的产权不清、权责不明的弊端，在制度上硬化所有者对使用者的制约。

2、建立闲置资产的调剂使用制度，实现使用权的动态化管理。

即各级政府财政部门可以依各单位的国有资产实际需要情况与实际占有使用情况，随时进行国有资产调剂使用。

在做好目前正在开展的全国行政事业单位国有资产清查工作的基础上，结合实施“金财工程”，建立各行政事业单位国有资产基础信息数据库，通过网络平台，对单位各项资产实施动态监控，通过分析单位之间、单位内部在不同时点的资产存量、分布和结构情况，掌握其资产的使用、变动、报废情况，为做好资产调剂工作提供依据。

3、建立国有资产的退出制度，实现收支的预算化管理。

退出制度包括两项重要内容，一是资产处置制度。

资产处置包括行政事业单位对所占有、使用的国有资产的产权转让或产权注销，包括报废、报损、有偿转让、无偿调出和变卖等。

无论以哪种方式处置行政事业性国有资产，都必须要以相应的制度为依据，严格履行报批手续，以防止国有资产的流失。

二是行政事业单位资产的出租、出借、对外投资、抵押、担保等的审批制度，其资产所有权不变，使用权发生转移。

转作经营使用的国有资产必须经过评估、审批和登记，未经法定程序不得自行转换。

（二）完善国有资产有偿使用手续，实行报批制度

行政事业单位国有资产有偿使用必须要建立健全国有资产有偿使用申报审批制度，完善审批机制，履行审批手续，报经同级财政部门批准，改变过去那种随意有偿使用，造成国有资产管理混乱失控状况。

1、国有资产有偿使用审批要严把“三关”：

一是把握住有偿使用国有资产来源关。

行政事业单位的首要任务是完成行政公务和社会事业发展任务，国家配备的国有资产是保证完成这些任务所必备的物质条件，因此，有关单位不能因创收而影响行政事业任务的完成。

下列资产不准转作有偿使用：

国家财政拨给的行政事业费；

上级补助；

维持事业正常发展，保证完成行政事业任务的资产。

二是把握住所转出资产的效益关。

有偿使用的资产要突出保值增值的目标，单位应作好有偿使用前的市场调查研究和可行性论证工作，以有偿使用收入回报作为审批是否允许其有偿使用的重要标准，力争在审批过程中解决好资产的有效使用和合理流动问题。

三是把握住国有资产所有者、投资者和经营者之间的关系。

在行政事业单位国有资产有偿使用时，就必须以使用者即行政事业单位为纽带，建立起所有者与经营者之间的权、责、利关系，以书面形式保证各自的职能和职责到位，落实好资产的投入与经营责任。

2、对已经有偿使用的国有资产根据相关政策文件补办和完善使用手续。

认真界定资产产权归属，切实明晰产权。

对擅自下划资产权属的应由主管部门收回，其资产收益归产权单位，实行“收支两条线”管理；

自行办理的实物资产出租、出借、置换及对外投资等，应按规定重新评估资产价值，经财政部门批准后补办相关手续。

依法规范资产使用合同管理。

行政事业单位出租、出售、出让、转让国有资产，必须严格审批并依法签订出租、出售、出让、转让合同，作为取得国有资产有偿使用收入的法律依据。

签订的合同文本必须规范、有效，并经相关部门公证，未签订有效合同的必须尽快补签，并将补签的合同文本报财政、税务部门备案，对于欠缴的收入，必须组织专人尽快追回。

3、对行政事业单位准备有偿使用的国有资产要从严控制，按规定的程序实行阳光操作。

对单位提出的国有资产有偿使用申请，应认真审核其国有资产使用方向，资产确有富余的，首先要考虑用于各行政事业单位之间的调剂使用，以提高资产使用效率，减少预算支出，无法进行调剂使用的，应按照资产有偿使用的有关规定进行公开透明运作。

4、与财政部门签订有偿使用协议书。

协议书必须列明资产的有关属性、使用方向、收益的计算或确定方法、收益的处置、资产的保全措施及相关责任等内容。

（三）加强国有资产有偿使用收支管理，实行综合预算

国有资产有偿使用收入是政府非税收入的重要组成部分，加强国有资产有偿使用收支管理，对于规范政府非税收入管理秩序，从源头上防止腐败，有着积极而重要的作用。

一是收集基础信息，掌握国有资产有偿使用收入源。

结合正在开展的