从政府在房屋拆迁中的角色 谈行政复议制度的完善Word格式.docx
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另有人提出折衷说,认为房屋拆迁法律关系既是民事的,又是行政的,二者兼而有之。
笔者认为,城市房屋拆迁涉及到土地管理、城市规划、国家建设以及被拆迁人的安置补偿等多个方面,涵概多个法律关系,但其中只有两个最基本的法律关系,即行政主体与行政相对人之间的行政管理关系和拆迁人与被拆迁人之间的民事法律关系。
政府与拆迁当事人之间为行政管理关系
城市房屋拆迁涉及城市规划的实施、城市发展和居民群众的切身利益,工作难度大、问题多,因此离不开政府的干预和管理。
为加强对城市房屋拆迁的管理、监督,国务院于1991年颁布了《城市房屋拆迁管理条例》,并于20XX年进行修改新颁布了《城市房屋拆迁管理条例》。
根据《条例》规定,国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府有关部门对城市房屋拆迁工作实施监督管理。
由此可见,有关政府部门对城市房屋拆迁的监督管理权具有法定性,其与被管理人形成的拆迁管理关系属于行政法律关系。
拆迁管理这一行政法律关系具有以下几个特征:
1.主体的多元性。
依《条例》的有关规定,政府有关部门是拆迁行政主体,拆迁当事人是行政相对人。
具备拆迁行政主体资格的机关、组织包括县级以上地方人民政府,批准拆迁计划、拆迁方案和审批拆迁许可证照的主管部门,县级以上房地产行政管理部门或法律授权地方人民政府组建的房屋拆迁主管部门。
行政相对人包括拆迁人、被拆迁人、拆迁单位及其他利害关系人。
拆迁管理法律关系主体的多元性,恰恰反映了拆迁管理行为与其他单纯行政管理行为的不同,折射出拆迁管理关系所蕴含的以民事法律关系为基础的特性。
2.拆迁管理行为的单向性和强制性。
行政行为是运用行政权对公共利益的一种集合维护和分配,只能是代表公共利益的行政主体的一种单方面意思表示。
同时,它又是法律的一种实施,是法律在相应领域或事项上的表现,体现法律的强制性。
就行政主体而言,这种强制性表现为行政主体作出意思表示的法定性,而不以意思自治为原则。
就行政相对人而言,这种强制性表现为对行政行为必须服从和配合。
如果行政相对人不予服从和配合,就会导致强制执行。
拆迁管理行政主体依照法律法规的授权和一定的法定程序,对城市房屋拆迁实施监督管理,是基于国家对城市规划、国有土地的管理职能,体现了国家实施城市规划管理的意志,不受拆迁当事人意志的支配和约束,具有单方性质,且以国家强制力作后盾,具有较强的强制性。
由于拆迁管理行为具有显著的单方性和强制性,权力色彩较为浓厚,对行政相对方的影响彰显,故在实施过程中权力色彩必须予以淡化,权力运行必须受到约束。
3.拆迁管理行为的实质目的是保障国有土地使用权的回收。
《土地管理法》第五十八条规定,为实施城市规划进行旧城改造,需要调整使用土地的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权。
《城市房地产管理法》第十九条规定,在特殊情况下,国家可以根据公共利益的需要,依照法律程序提前收回出让土地使用权。
根据以上法律规定,国家基于对国有土地的所有权,可以视需要收回国有土地使用权。
实践中,要使开发建设的项目得以实施,必须先完成对原使用土地的回收工作,而原使用土地之上一般都已建有房屋及其他附属物。
因此,进行旧城改造和开发建设,首要工作是拆除所需用地上的房屋及其他地上附属物,配合土地使用权的回收。
由此可知,拆迁的真正目的,不是要取得被拆迁人的房屋及其他地上附属物,而是为了取得所需用地的土地使用权,并在此基础上进行新的开发建设;
实施拆迁管理的实质目的,是为了保障原国有土地使用权的回收,体现国家对土地的所有权能,一旦实现了原国有土地使用权的回收,也就完成了拆迁管理的主要使命。
行政主体的系列拆迁管理行为中,最能体现这一实质性特点的是《条例》第八条、第十七条之规定。
根据第八条规定,拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时,向被拆迁人发布房屋拆迁公告,表示拟收回其土地使用权。
第十七条规定了对限期不腾空房屋、交还土地使用权的强制措施。
拆迁当事人之间就安置、补偿发生的关系为民事法律关系
房屋的补偿与安置是房屋拆迁的矛盾焦点。
安置与补偿不同,补偿是对被拆除房屋所有权之补偿,解决所有权问题;
安置是对拆迁房屋使用人的安置,解决使用权问题。
拆迁当事人因房屋拆迁补偿、安置等问题形成的法律关系是平等主体间的民事法律关系,适用民法上自由平等、公平合理、诚实信用等基本原则。
1.拆迁人与被拆迁人是平等的民事主体。
《条例》第四条规定,拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位,被拆迁人是指被拆迁房屋的所有人。
第十三条规定,拆迁人与被拆迁人应当依照本《条例》的规定,就补偿方式和补偿金额、安置用地面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项,订立拆迁补偿安置协议。
这些规定显然确定了拆迁人与被拆迁人之间的平等法律地位,他们都是基于城市规划法规、拆迁管理法规和城市建设的需要这同一法律事实而形成权利义务关系的,拆迁人与被拆迁人的主体资格是由拆迁管理法规确定的,地位是平等的,不存在服从与管理的关系,符合民法平等主体的特征。
2.拆迁人与被拆迁人有着对等的权利和义务。
《条例》第四条规定,拆迁人应当依照本《条例》的规定,对被拆迁人给予补偿、安置;
被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。
由此可知,拆迁人享有实施房屋拆迁的权利,负有对被拆迁人给予补偿、安置的义务;
被拆迁人享有取得补偿、安置的权利,负有在公告规定的期限内搬迁腾地的义务。
双方的权利义务是完全对等的。
3.补偿、安置是一种财产交易关系在拆迁过程中,拆迁人支付补偿金或提供实物安置,被拆迁人获得补偿金或接受实物安置,这实质上是对拟拆除房屋所有权和使用权的一种货币买卖或实物交换行为,通过交易的完成,为拆迁人实施房屋拆除、腾出所需用地创造条件。
这种房屋交易关系,是“主体之间基于财产而形成的社会关系”,应遵循民法基本原则。
二、政府在城市房屋拆迁中的职能定位
由于对城市房屋拆迁法律关系的性质缺乏正确认识,加之过去计划体制的制度设计的影响,长期以来,我国对政府在城市房屋拆迁中的角色定位和权力配置等问题模糊不清,混淆了政府行为与市场行为,将两种不同性质的法律关系适用同一法律调整,超越国家与市场的临界点,对民事行为干预过多,对行政权力约束不够。
表现在立法上,就是1991年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》中有些规定,对拆迁单位资金动用缺乏有效的监管,对违反《条例》的安置和补偿方式要进行行政处罚,对涉及民事关系的行为政府干预过多。
表现在实践中,目前很多地方的拆迁工作仍是由政府统一组织、统一管理,对补偿安置的标准由政府统一确定,管得过死,缺乏灵活性。
一些地方甚至为了实施“首长工程”、“形象工程”,不适当地使用行政权力的工具,侵犯被拆迁人的合法权益,导致拆迁上访案件呈上升趋势,拆迁户阻工闹事,直至采用极端方式走向违法犯罪的情况也时有发生,一定程度上影响了社会的稳定和城市的建设发展。
从前面分析可以看出,目前拆迁矛盾纠纷比较突出的一个重要原因是由于行政权力的不适当作为。
要防止和减少前述矛盾问题的产生达到《条例》“维护拆迁当事人的合法权益行”的立法目的,保障建设项目顺利进就必须找准国家与市场的最佳结合点合理规制政府在拆迁管理行政法律关系中的行政行为这是因为,国家行政机关是代表国家行使行政权的特殊主体,在行政法律关系中处于主动地位,是行政法律关系的主要方面。
在市场体制下,行政权力必须受到约束,这是由市场体制的性质所决定的。
因此,国家行政机关行使行政权时应尽量避免采用行政命令、行政制裁、行政强制手段,淡化权力色彩,在依法行政的前提下,应进一步变革传统的管理模式,积极推行行政指导公民参与管理和行政管理社会化等措施,以协调与行政相对方的关系,维护两者的平衡。
对于房屋拆迁管理部门来说,应当严格按照《条例》,参照地方性法规、规章,认真履行拆迁监督管理职能,包括房屋拆迁许可证的发放,拆迁单位资格或资质管理,监督拆迁工作实施,对拆迁补偿纠纷的居间裁决等。
对于县级以上人民政府其他有关部门来说,就是依《条例》规定,互相配合,保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。
如在拆迁公告公布之后拆迁范围内不允许,房屋拆迁管理部新建扩建改建房屋门将书面通知对此负责办理相关手续的部门,暂停办理相关手续。
被拆迁人或房屋承租人在裁决决定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制搬迁。
对于土地行政管理部门来说,就是依照有关法律、行政法规的规定,负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作,具体包括审查、发放国有土地使用权批准文件,登记土地出让合同并收取土地出让金,审查同意改变土地用途,依法收回国有土地使用权,办理城市房屋拆迁中有关土地使用权变更手续等等。
三、城市房屋拆迁行政复议中几个争议性问题
在整个房屋拆迁过程中发生的纠纷较为复杂,涉及的行政行为主要包括:
实施拆迁前期的项目审批和规划、土地审批程序、发放房屋拆迁许可证、发布拆迁公告、办理延长拆迁期限的审批、对拆迁单位的资格审查、拆迁裁决、强制拆迁、因拆迁人违反拆迁管理而对其进行的处罚等。
这些行为可能会导致拆迁当事人权利受到损害,拆迁当事人必然可以通过行政复议来寻求救济。
在理论上和实际工作中,当事人对发放房屋拆迁许可证、拆迁单位的资格审查、行政处罚等申请行政复议,没有太多争议,但是,关于当事人能否就房屋拆迁管理部门发布拆迁公告、拆迁裁决、强制拆迁提起行政复议,则存在较大的争论。
拆迁公告
根据《条例》第八条规定,房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时,应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人。
拆迁范围、拆迁期限等事项,以房屋拆迁公告的形式予以公布。
对于拆迁公告是否属于行政复议范围,目前存在两种意见。
一种意见认为,拆迁公告不属于行政复议范围,对此类行政复议申请应当不予受理。
主要理由,一是拆迁公告只是将核发拆迁许可证的行政行为告之公众的一种形式,公告中的拆迁范围、期限并非公告本身设定,而是拆迁许可证中已经载明的。
公告只是对拆迁许可内容的重复,不对当事人权利、义务产生实际影响,不构成新的行政行为,当事人可以通过对拆迁许可证提起行政复议或行政诉讼来实现其目的;
二是拆迁公告对象不特定,没有给当事人直接设定权利义务,且不具有可执行性,属于抽象行政行为范畴。
另一种意见则认为,拆迁公告属于行政复议范围,对此类行政复议申请应当受理。
主要理由,一是拆迁公告的内容只适用于拆迁范围内的人群,其效力不及于其他对象,不能反复使用,应为具体行政行为;
二是拆迁公告的相对人是被拆迁人和承租人,与拆迁许可证的相对人不同,拆迁公告与拆迁许可证不能等同。
笔者认为,拆迁公告在形式上只是房屋拆迁管理部门将拆迁许可证的内容向拆迁范围内的公众公布,公告中的拆迁范围、拆迁期限等内容并非公告本身设定,而是政府在审批拆迁许可证中已经批准了的,拆迁公告本身也不对当事人权利、义务产生实际影响,当事人应当通过复议拆迁许可证来实现自己的目的。
但从目前的实际情况看,许多拆迁公告的内容并不完善,没有在公告中写明拆迁许可证的编号,有些房屋拆迁管理部门由于工作制度不健全、工作人员缺少为民服务的意识,对公众查询拆迁许可证的有关情况不予答复,使得当事人无法得知拆迁许可证的具体情况。
因此,在目前这种法律规定尚不具体,行政机关工作不规范的情况下,作为行政复议机关不应仅仅限于一般法理层面看待对拆迁公告的行政复议申请,更应当从“三个代表”的高度看待这个问题,按照《行政复议法》“公正、便民”的立法原则,实事求是地对此类行政复议申请予以妥善处理,给予处于弱势的被拆迁人充分救济权。
拆迁裁决
依据《条例》第十三条、第十六条的规定,房屋拆迁纠纷当事人即拆迁人、被拆迁人、房屋承租人就拆迁补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项达不成协议的,可以向房屋拆迁管理部门提出裁决申请,由裁决机关依法对上述事项做出裁决。
关于拆迁裁决是否属于行政复议范围,当前存在两种不同意见:
一种意见认为,《行政复议法》第六条第项规定,公民、法人或者其他组织“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯春合法权益的”,可以申请行政复议,拆迁裁决属于该项规定的情形,属于行政复议范围;
《行政诉讼法》第三十七条规定“对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,再向人民法院提起诉讼;
也可以直接向人民法院提起诉讼”,依据该条规定,可以提出行政诉讼的案件,都可以申请行政复议;
此外,从《行政复议法》的立法宗旨等方面看,拆迁裁决应当属于行政复议范围;
另一种意见认为,《行政复议法》第八条第二款规定“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理,依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼”,拆迁纠纷裁决是拆迁裁决机关对平等主体的当事人的民事权利义务作出的处理,属于该款“其他处理”的一种情形,不属于行政复议范围;
《条例》第十六条规定“当事人对裁决不服的,可以自裁决书收到之日起3个月内向人民法院起诉”,没有规定可以申请行政复议,可见拆迁裁决不属于行政复议范围。
笔者认为,拆迁裁决属于《行政复议法》规定的行政复议范围。
主要理由为:
首先,调解行为对当事人的民事权利、义务虽然发生一定影响,但调解是在当事人自愿的基础上进行的,对当事人权利、义务发生影响的决定因素是当事人的意思表示而不是行政机关的意志。
调解没有执行力,当事人可以遵守,也可以不遵守。
拆迁裁决包括了补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限等内容,直接确定或影响了双方的权利和义务,并且拆迁裁决是行政机关依法定职权单方面作出的,不以拆迁当事人意志为转移,具有行政强制执行效力的行政行为,是强制拆迁的前提条件。
因此,拆迁裁决不属于《行政复议法》第八条第二款所规定的“不眼行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理”。
其次,拆迁裁决属于具体行政行为。
从行为主体上看,拆迁裁决是由行政机关作出的行为;
从内容看,拆迁裁决的内容就是《条例》规定的拆迁补偿安置协议的内容,包括补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项;
从效力上看,拆迁裁决是具有法律约束力的行为,是根据拆迁许可这一行政行为而做出的。
按照《条例》规定,当事人不履行裁决的,将导致强制搬迁的法律后果,很显然,裁决是具有法律强制力的具体行政行为。
拆迁裁决一经作出,即具有公定力、预决力、确定力、约束力及执行力,区别于行政机关居间对民事争议所作的调解等行为。
再者,已有相关规定予以明确。
最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等问题的批复》第一条规定“公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服,依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当作为行政案件受理”。
这些均明确房屋拆迁纠纷裁决属于具体行政行为。
也可以直接向人民法院提起诉讼”,换言之,既是可以提起行政诉讼的案件,必然可以申请行政复议。
《行政复议法》第六条第项的规定,当事人“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”,都可以提起行政复议,该项并没有规定除外的情形。
拆迁纠纷裁决涉及群众最重要的财产,极有可能侵犯群众的合法权益,显然属于第六条第项规定的情形。
20XX年底,建设部颁发的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》已作出了明确规定,这个规定的颁发,不但为各地政府实施强制拆迁提出了行为规则,也为行政复议机关提供了审理强制拆迁引起的行政复议案件的依据。
强制拆迁
根据《条例》第十七条规定,被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,可以实行强制拆迁。
强制拆迁主要有两种方式:
一种是由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,即行政强制;
另一种是由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁,即司法强制。
由于司法强制在申请时限上的限制,导致强制拆迁不能很快实施。
而《条例》对行政强制没有附加任何条件,只要是已经经过裁决,而被拆迁人或承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,就可以直接进人强制执行程序。
被拆迁人如果不服拆迁裁决规定的补偿、安置和搬迁期,可以申请复议或者向人民法院起诉,但如果拆迁人依照《条例》已经对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的,不停止拆迁的执行。
那么,此时在复议机关或人民法院对拆迁裁决尚没有定论的情况下,如果行政机关实施了行政强制拆迁,被拆迁人对行政强制拆迁行为不服,申请行政复议,是否可以受理呢?
笔者认为,行政强制拆迁属于行政行为。
虽然行政强制执行是为了促成行政法律关系当事人之间的行政法上的权利义务的实现,而不是以设立、变更或终止新的行政法律关系为目的,但行政强制执行在客观上能够引起行政法律后果,足以在当事人之间形成新的权利义务关系。
因此不服行政强制拆迁行为的,被拆迁人可以申请复议,但由于行政机关实施强制拆迁时,一般没有强制拆迁的书面决定,复议机关在审查申请时,应要求申请人提交足以证在审查申请时明有关行政机关实施了行政强制拆迁行为的事实材料。
四、行政复议制度的完善
行政复议作为行政机关内部自我纠正对于促进行政机关错误的一种监督制度维护社会和经济法人和其他组织合法、正确地行使职权、保障公民秩序的稳定的合法权益发挥了积极的作用。
但是,我们也应当看到,现行行政复议制度也存在很多亟待完善的地方。
房屋拆迁涉及老百姓的切身利益,要使行政复议制度在处理城市房屋拆迁争议中发挥出更大的作用,就应当针对现有行政复议制度中的不足之处,通过尽快修改法律或者制定相关行政法规来加以完善。
有关行政复议申请
《行政复议法》规定,复议机关收到申请后,在5日内未决定不予受理或未告知申请人另行向有关机关提出申请的,复议机关收到申请之日起即为受理。
但是,复议机关在日常工作中,经常会收到复议申请人邮寄来寥寥数语的书面申请,未留联系方式,未附相关证据材料,复议机关对此类申请在5日审查期限内无从查找申请人,无法了解、告知有关事项,造成复议机关复议工作的被动与不便。
因此,应当明确申请人的行政复议申请最低限度应当包含的内容:
申请人、被申请人、具体行政行为的存在、知道该具体行政行为的日期等。
为了公正性,可以同时设定补正制度,当申请书不符合严格的法定申请要件,行政复议机关如果严格依法不予受理显然欠缺公正考虑,可以限定申请人在一定的期限内补正。
有关行政复议受理
行政复议程序能否启动,首先需要解决的是案件能否受理,具体由谁受理的问题。
按照《行政复议法》的规定,公民、法人或其他组织,认为其权益受到具体行政行为侵害的,可以申请行政复议。
行政复议机关对行政复议申请只是进行形式审查,但若受理后,经审查发现其内容不属于行政复议范畴、或者不属于受理机关管辖等不应当受理的情况,接下来应该怎么办,法律没有规定,具体操作就无法按法定程序处理。
这就需要从法律程序上提供解决不符合受理条件的案件退出程序的问题。
进一步说,《行政复议法》只规定了申请人撤回申请而终止的情形,未规定驳回复议申请。
在实际工作中,如果行政复议申请受理后,发现其他行政机关或者人民法院已先于本机关受理,或者有其他不应当受理的情形,申请人又拒不撤回申请,对此如何处理,《行政复议法》没有明确规定,实务操作时适用终止没有依据,驳回申请也无依据,采取法院建议的“不予受理”方式处理依据也不足。
这些问题不解决,行政复议程序就不能顺畅推进。
有关行政复议管辖权
根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定,当事人可以通过行政复议和行政诉讼两种方式寻求行政救济成行政复议法》又规定了当事人可以“选择复议”,既可以向被申请人的同级人民政府申请复议,也可以向被申请人的上一级行政主管这样,对同一具体行政行为,当事人可以有三种选择方式。
城市房屋拆迁涉及的往往是群体性被拆迁人,少则十几人,多则上百人。
这些人出于不同的考虑,可能选择不同的救济方式。
这样经常会出现两种情况,一种情况是,一个拆迁项目的几个被拆迁人分别向两个机关提出复议申请以及向法院提起行政诉讼,两个复议机关及法院同时受理的情况,由于对有关的法律、法规和政策的理解不同,可能作出不一致的行政复议决定和司法判决;
另一种情况是,同一被拆迁人,既向被申请人的同级人民政府申请复议、又向被申请人的上一级行政主管部门申请了复议,两个复议机关分别作出行政复议决定。
应当说,行政复议的“选择管辖”在制度设立上的初衷是好的,实际中也确实在一定程度上了“公正、便民”的作用,但也应当看到这项制度给象城市房屋拆迁这样的涉及到群体性的行政复议带来不利的一面,不同行政复议机关对同一具体行政行为作出不同的行政复议结果,不但给拆迁工作造成了被动,也影响了政府的形象。
建议将这种“条块”结合的行政复议管辖制度尽快完善,可以借鉴行政诉讼中由不动产提起的行政诉讼,由不动产所在地人民法院管辖的方式,确定城市房屋拆迁相关行政复议的管辖。
有关行政复议机构运作机制
《行政复议法》规定,行政复议机构是行政复议机关内设的负责法制工作的机构。
在行政复议运作方式是行政的运行方式,行政复议决定以一般行政公文运作的程序完成即由法制机构提出建议,经部最后由门负责人同意行政首长签发报分管领导审定行政复议机构只有建议权最后的决定权在行政首长手中。
城市房屋拆迁是城市建设的一个重要环节,拆迁体现出极强的政府参与性,尤其是在城市市政设施、公共设施、政府重点工程的建设,政府主导性体现的更加明显。
拆迁在当前已经成了各地发展经济、经营城市、建设城市很重要的一个环节,有些领导为了引进、筹措资金,改善城市面貌,过分迁就投资者,过分倾向拆迁人,比如:
拆迁前作出有利于拆迁人的许可;
当拆迁争议发生时,又作出有利于拆迁人的裁决等等。
而作为具有行政救济和对行政机关进行监督双重作用的行政复议决定,仍然由地方行政首长签发,也就难以体现出行政复议的救济和监督作用,不仅不利于老百姓权益的保护、而且也削弱了人民群众对行政复议制度的信任感。
因此,应当考虑设置独立的行政复议机构,完善行政复议机构独立的运作机制,以减少干预、提高效率。
有关
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