农村公共用品供给机制的研究Word文档格式.docx
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6461
858.54
49565.40
24421
26871
增长额
1053
252.49
9142.67
3188
3388
增长率(%)
19.5
41.7
22.62
15
14.4
新增的教育经费的用途主要有四个方面:
一是深化农村义务教育经费保障机制改革;
二是建立健全家庭经济困难学生资助政策体系;
三是实施“211工程”和“985工程”,努力提高高等教育质量;
四是加大对职业教育的支持力度,推进职业教育改革发展。
但农村义务教育普遍存在下列3个主要问题。
(1).教育分权过于地方化。
目前在全国农村义务教育投入中,乡镇财政负担了78%左右,县(市)财政负担9%,省级财政负担11%,而中央财政仅负担2%。
这样在县、乡(镇)财政日益紧张的情况下造成了对教育,特别是农村义务教育的财政投入总量不足。
(2)地区间义务教育投入不平衡(见表-2)。
地区间义务教育的不平衡必然导致贫困地区教育的质和量都很低,政府无力提供教育经费,更多的成本转移到学生和家长身上,加重了农民负担。
表—22005年我国义务教育人均公用经费支出
项目
小学教育(元/生)
初级中等教育(元/生)
人均支出最高的省(区、市)
9767.45
12255.1
人均支出最低的省(区、市)
756.88
932.28
最高与最低之比
12.9
13.1
3.城乡间教育投入的不平衡(见表-3)
表—32001年城乡间小学教育投入差异
生育教育(元)
人均教育经费(元)
人均预算内公用经费(元)
学校危房(万平方米)
城市
1484
953
95
188.3
农村
798
558
28
3803.3
城市/农村
1.86
1.71
3.39
0.495
可见,城市教育投入资金大大高于农村,特别是生均预算内公用经费,城市是农村的3倍多,造成了农村学校危房面积大大超过城市,学生学习环境差了很多,存在许多安全隐患。
2.2新型农村合作医疗开始起步,但城乡差异较大
近年来国家实施农村合作医疗制度,以提高农村人口的医疗保障水平。
2007年底止,全国已有2451个县(市、区)开展了新型农村合作医疗,参合农民7.3亿人,参合率86.2%。
与2006年比较,开展新农合的县(市、区)增加1000个,参合农民增加3.2亿人,参合率增长5.5个百分点。
但农村与城镇居民在享受医疗卫生资源方面存在着极大的反差(见表-4)。
表—4城乡享受医疗卫生资源的差异
卫生技术人员(人/千人)
医生(人/千人)
医护人员(人/千人)
合计(人/千人)
市
4.99
2.14
1.66
8.79
县
2.15
0.96
0.51
3.62
乡镇
0.25
0.8
0.11
1.16
此外,2005年全国卫生机构万元以上设备为155万台,其中乡镇卫生院仅有17万台,仅占全国总数的10.08%。
由此可见,城乡医疗卫生资源配置结构比例严重失调。
这种资源配置结构的失调使得农村居民的卫生医疗服务的有效需求得不到满足,质量可靠性也得不到保障。
2.3农村公共基础设施建设成绩显著但仍不能满足农民需求
农村道路、水利、电力、通信、燃气等基础设施建设得到加强。
如2005年全国又有2897万农村人口解决了安全饮水问题,新增450万农户用上了沼气。
在村村通公路工程中,每公里公路中央财政拨款12万元,地方政府配套拨款3万元。
但农村公共基础设施建设水平难以满足农民生产的实际需求。
由于乡镇一级政府财政紧张,大多数村民存在“搭便车”的心理,以及政府重视政绩工程以应付上级领导检查的心理等原因,我国农村基础设施建设的现状依然很落后。
据统计,2008年底止,全国还有11个无电县,有6000万人没有用上电,农村电话普及率仅为5%左右,农村有3.2亿人尚未饮用自来水,41%的乡镇农技站难以为继。
2.4农村社会保障、优抚救济等方面的工作有了一定的进展但水平有待提高
农村优抚救济和防灾赈灾得到了加强,农村养老保障和农村最低生活保障已提上政府议救济和防灾赈灾得到了加强,农村养老保障和农村最低生活保障已提上政府议事日程,环境整治和生态保护得到重视。
2006年全国已有25个省(区、市)、2133个县(市、区)初步建立了农村最低生活保障制度,1509万农民享受了农村最低生活保障。
基本实现了农村“五保”从农民集体互助共济向国家财政供养为主的转变。
但我国农村优抚救济和防灾赈灾的整体扶助水平还有待提高,农村养老保障和农村最低生活保障也还没有全面实施,环境整治和生态保护缺乏长远规划和有效投入及有力的政策措施。
3我国农村公共产品供给体制存在的问题
3.1农村公共产品供给主体失衡,渠道狭窄
在农村公共产品的供给中,应依据公共产品的层次和特性,构建政府、农村社区组织、私人部门、非盈利性组织四位一体的农村公共产品的供给主体结构。
但目前的农村公共产品供给主体以政府为主。
(1)政府作为主要的供给主体使得农村公共产品的供给出现不足与过剩的怪象。
在现阶段我国农村公共产品的提供基本上都是由上级的政府机关加以决定,实际上很难反映农民的自身利益需求。
农村公共产品的供给不足主要表现为:
一是农业的基础设施、农村的环境生态保护和乡村治理等纯公共产品的供给存在着严重不足。
二是农村的基础教育、医疗社会保障等准公共产品的严重缺乏。
与上述公共产品的提供短缺形成对比,在许多农村一些农民不需要的和根本无法需要的公共产品和服务大量过剩。
这主要是由于农村公共产品的供给不是根据农民的实际需要而是根据一种自上而下的不切实际的行政命令来运行的,甚至是一些地方干部个人的政绩私利性所驱使的结果。
(2)农村社区组织作用没有得到充分发挥。
社区作为一个相对独立的“制度化的社会自治领域”,对于解决社区性公共问题、自给社区性公共物品、实现社区性公共利益发挥着重要的作用。
在我国农村,由于乡镇政府职能向村级组织的渗透,村民委员会部分失去了应有的自治色彩,成了具有行政权力的“准政府”,难以准确地表达农民的意愿,难以发挥自治组织在村级农村公共产品供给中的主导作用。
(3)私人组织参与不够。
公共物品私人供给的一个重要障碍就是公共物品所具有的非排他性,致使收费变得不可能或者在经济上不划算。
无论是科斯定理提出的解决外部性的办法,还是布坎南提出的“俱乐部理论”,都强调了产权和效率之间的联系。
因而,解决公共产品私人供给问题的前提条件是公共产品的产权明晰。
改革开放以来,我国农村公共产品的产权不明晰,产权残缺阻碍了私人组织参与公共产品的供给。
(4)农村第三部门发展滞后。
第三部门的主要作用在于它能提供政府和市场都无法有效提供的公共产品,可以对多样、快速变化的社会需求做出及时的反应。
在我国,长期以来,公共产品主要由政府来负责供给,私人组织和第三部门的作用远远没有得到充分发挥。
3.2供给主体关系未理顺
从目前来看,我国各级政府提供的农村公共产品与农民的需求还存在一定差距,从政府职能角度分析,政府在提供农村公共产品时,存在“错位”、“缺位”、“越位”的情况。
(1)政府职能“错位”。
中央政府与地方政府之间以及乡镇政府与村民委员会之间由于职责不清,分工不明,造成农村公共产品供给过程中的职能混乱。
全国性公共产品的供给属于中央政府的职责范围。
但是,在我国农村公共产品的供给过程中,一些本来应该由中央政府提供的公共产品却通过政府权威转移事权交由下级政府提供,最终落到乡镇政府和农民头上。
(2)政府职能“缺位”。
目前,我国农村公共产品供给中政府职能“缺位”主要体现在两个方面。
一是农民急需的生产性公共产品供给严重不足。
如大型的农田水利设施投资、农作物良种开发和培育等供给严重不足。
二是涉及到农村可持续发展的农村公共产品供给严重短缺。
这些公共产品包括农村基础教育、农民的医疗保障及农村的环境保护等,这些公共产品对提高农民素质、保持农村可持续发展具有重大意义。
然而,由于地方政府财力有限,大部分供给不足。
(3)政府职能“越位”。
政府在农村公共产品供给中的“越位”主要有以下三点:
第一,对农户的农业生产干预过多,政府对农户的直接管理方式不正确,对农业生产的指导性计划不合时宜;
第二,农村基础设施建设超出了农民的负担能力并且基层政府的政绩工程往往难以产生实效;
第三,农村乡镇政府职能过大、机构臃肿,导致农村乡镇政府的行政支出过大,进一步引发基层政府一些职能部门的乱收费行为。
3.3筹资体制不合理
由于公共资源筹集制度是以制度外财政为主,筹资方式缺乏多样性及成本分担不合理等原因,使得当前农村公共产品资金筹措困难。
(1)以制度外财政为主的公共资源筹集制度。
改革后的乡镇政府作为一级行政机构,拥有相应的财权,承担着社区内公共产品供给的责任。
与其庞大的职责相比,乡镇制度内财政所能筹集到的公共资源显然是力不从心的。
(2)农村公共产品供给筹资方式缺乏多样性。
当前农村公共产品供给筹资渠道还比较窄,还习惯于制度外筹资,习惯于伸手向农民要钱。
同时,由于缺乏农村公共产品决策的民主程序,农村公共产品的供给仍然是计划安排,遵循一种自上而下的决策程序。
因此,筹资手段也还习惯于计划手段,运用行政命令来筹集资金,这样的筹资方式不利于农村公共产品的供给。
3.4决策机制僵硬
(1)单向的“自上而下”供给决策。
长期以来,我国农村公共产品供给一直是单向的“自上而下”供给决策,即国家制订计划决定农村公共产品的品种和数量,缺乏农民“自下而上”的对公共产品的需求表达机制,不能有效反映农村社区内多数人的需求意愿。
现阶段农村公共产品供给总量、供给结构和供给程序多数由乡镇及乡镇以上组织以政策规定的形式下达,不仅带有很强的指令性,而且农村公共产品供给体制研究对不同类型、不同条件、不同发展水平的地区都是按统一要求执行,各级政府、各个部门都从自己的意愿出发,下指标,定任务,层层下达。
(2)民主决策机制不健全。
基层政府官员主要还靠行政任命,而不是由公众根据政府官员的政策倾向投票选举产生,所以,基层政府官员所制订的政策很可能偏离公众的意愿。
现阶段的农村公共产品供给决策机制中没有听到农民的声音,也没有考虑过指令性供给的公共产品是否满足农民的需要,从而出现有些地方的义务教育、公共卫生的投入远远不够。
(3)干部考核制度的约束。
基层政府官员在现行的干部任命制度和行政管理体制背景下,他们的政绩考核、职位升迁及经济利益都与本级政府或部门的利益和成绩直接挂钩。
所以,为了维护部门和个人的利益,各级政府官员就有可能在制订农村公共产品供给政策的过程中大搞政绩工程。
基层领导热衷于见效快、易显政绩的短期公共项目,不愿提供一些见效慢、但具有战略意义的纯公共产品;
热衷于看得见、摸得着的“硬”公共产品,不愿提供农业科技推广、农业信息系统等“软”公共产品。
4、对我国农村公共产品供给体制的政策建议
4.1明确农村公共产品的供给主体
(1)发挥非政府组织的优势,做到政府与相关组织的有机结合。
那些大规模的、常规的如农业基础设施、农村义务教育等公共产品还要由政府来提供,非政府主体则是针对一些边缘化、小规模的特色农村公共产品进行独立供给。
而且政府提供的是纯公共物品,而非政府主体提供的是准公共物品。
政府还要发挥其权威主体的特殊作用,给予非政府主体必要的支持和保障,促进非政府主体参与到农村公共产品的供给中来。
政府要尊重它们的自治性,尽量发挥市场、法律等手段的引导作用,允许它们自主选择其活动内容和行为模式;
也要对其规范和整顿,对私人部门进行规范的准入和规格标准设置,对第三部门要提供适量的补贴和奖励,对农村社区组织要进行自主能力和组织能力的培训;
另外,政府还要结合其宏观调控政策对非政府主体进行政策、杠杆和信息引导、行政指导以及法律监督等,以保证其健康发展。
(2)明确各层级政府在农村公共产品供给中的职责划分。
目前农村公共产品既有全国性的,又有地区性和社区性的,国家应根据农村公共产品的不同性质和外溢性大小实行分工供给,采取以中央、省两级政府为主导、地方财政适当配套的方式建立起农村公共产品供给体制。
4.2建立农村公共产品的多元化供给体系
根据公共财政学的有关理论,公共产品可以按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小划分为四类:
纯公共产品、准公共产品、俱乐部产品以及私人产品。
(1)农村纯公共产品由政府提供。
大型骨干水利工程、全国性的水土保持工程、农村道路建设以及全国性的农业病虫害防治等,由于其只有外部收益而没有内部收益,属于纯公共产品的范畴,适合于政府提供。
但政府提供并不是说这些产品一定要由政府部门生产。
政府可以通过合同的形式引进私人投资或直接交由私人生产,然后再由政府购买。
(2)农村准公共产品应该按照政府补贴和私人投资相结合的方式由政府和农民私人混合提供。
地区性的农业病虫害防治、中小型水利工程、农业科技教育、农技推广和农业机械推广等,通常既有社会受益又有生产者个人受益的特点,属于准公共产品的范畴,可以在政府补贴的基础上,按照“谁受益,谁负担”和“量力而行”的原则,由农民按照受益程度的大小进行集资生产。
在实际操作中,可以通过村民大会或村民代表大会,充分收集农民的意愿,拟订集资方案,由乡政府或村委会具体负责实施。
这类产品也可以先由政府公共提供,然后按照受益大小,向使用者收取相应的使用费。
(3).小范围受益的低级公共产品,可以考虑将农民组织起来,通过俱乐部的方式提供。
灌溉、治虫、湖泊的渔业资源利用、种植、养殖的供产销联合体、乡村道路、农产品的加工和流通等,由于其外溢较小,且受益群体相对固定,属于俱乐部产品的范畴。
对于这类产品,政府提供显然是不合理的,而对农民个人来说,由于外部性的存在,私人提供也容易造成效率损失,因而理想的方式是将农民组织起来,成立农业合作社,通过合作社将外部收益内在化,提高供给效率。
(4)确保农民私人产品的生产不受政府干预。
农业耕作、种植养殖、施肥、收获、销售等,是纯粹的私人产品,应当由农民自主进行,避免政府的直接行政干预,但政府可以给予适当的指导。
4.3完善农村公共产品的筹资机制
4.3.1调整财政支出结构,完善转移支付制度。
(1)加大对农村公共产品的投资力度。
针对近年来我国农村经济发展相对滞后的局面,国家应该加大对农村公共产品的支持力度。
改变现有的国家财政支出结构,配合农村费税改革,加大财政对于农村公共产品的投资。
近年来,国家财政支农支出虽然有了较大幅度的增长,但仍低于财政总支出的增长,财政支农支出的比重仍在下降。
为了提高我国农业综合生产能力,优化农业产业结构,提高农民收入,必须采取有效措施加大财政投入力度。
这就要求各级预算的支农支出增长幅度要稍高于财政支出的增长幅度,并通过农业立法来加以明确。
(2)完善转移支付制度。
增加对于落后地区公共产品供给的转移支付,以保证地方政府特别是贫困落后地区的供给能力。
由于农村税费的改革和农业税的逐步取消,大大削弱了县乡政府的财力,所以,目前我国县乡政府对转移支付有着很强的依赖性。
2004年,地方政府计划支出1.92万亿元人民币,其中9410亿元来自中央政府的转移支付。
特别是贫困的县,转移支付的比例高达90%以上。
因此,建立规范的财政转移支付体系几乎是唯一的选择。
但从转移支付的金额来看,由于县乡政府普遍承担着义务教育、环境保护、社会保障、基础设施、社会治安等多种地方公共产品服务的责任,财力与其责任极不相称。
其次,在对县乡的转移支付中,配套性转移支付所占的比重大。
为了争取资金和投资,不少县乡被迫借钱搞配套,导致县乡财政的赤字不断增大。
为解决我国县乡政府的困境,应就转移支付模式的选择、规模的确定、方式的选择、转移支付的计算办法等方面进行进一步的改革。
4.3.2.开拓农村公共产品供给筹资渠道。
(1)开拓市场渠道。
通过市场化手段解决农村公共品供给资金不足的难题,积极鼓励社会力量提供农村公共产品。
第一,采取有偿筹资的办法,发行国债和专项基础设施建设债券,有偿筹集公共产品生产和建设资金,突出资金使用的有偿特点,提高资金的市场使用效率。
第二,开征专项使用税。
如专门用来支援教育发展的教育税。
第三,成立旨在推动某项公共产品生产和建设的专项发展基金,如奖学、奖教基金。
第四,向金融机构融资。
第五,通过出让公共产品的使用权、经营权以及冠名权的方式,吸引国有、集体、股份、私营等经济组织和个人以独资、合资或合作的方式直接参与竞争,投资开发公共产品。
(2)发展社会渠道。
通过“希望工程”、“春蕾行动”等社会筹资发起具有公共产品服务性的活动,不仅可以增加乡镇地区公共产品生产和建设的资金投入,而且可以弥补财政资金投入不足而导致城乡公共产品供给的裂痕日益扩大。
(3)鼓励个人筹资。
在某些农村公共产品的生产和建设中,可以鼓励个人筹资。
如个人直接投资从事某项公共产品的生产和建设,进行部分资金捐助,也可以是在农村集体或社区政府倡导下的村民集资,以及接受企业家捐助。
政府可通过税收政策调节手段,如捐助税前扣除的税收扶持措施,刺激企业社会责任意识,把公益捐助和企业目标与社会责任有机整合在一起。
若国家提高捐助税前抵扣的比例,让企业在付出之后也能得到回报,将会鼓励更多的企业致力于慈善事业。
(4)开辟境外渠道。
境外筹资渠道的建立与国家的改革开放紧密相连,通过市场化运作手段和社会援助捐助手法积极开辟境外国家和地区、国际组织和个人等渠道筹集资金。
4.4完善农村公共产品的决策机制
现行农村公共产品供给的“自上而下”的决策机制是导致农村公共产品供给效率低下的重要原因。
因此,必须改变这种由外部变量决定内部公共产品供给的决策机制,建立起由辖区内部需求决定的公共产品供给决策机制。
(1)明确各级政府在农村公共产品供给决策过程中的责任。
由于乡镇政府职能向村级组织的渗透,村民委员会失去了应有的自治色彩,变成了农村公共产品自上而下供给决策的执行机构。
因此,应明确各级政府在供给农村公共产品的责任。
这一方面要求各级政府充分履行责任,避免职能下放;
另一方面也要求村民自治组织在理清“政务”与“村务”的基础上,充分合理地行使自治权力,既要防止“政务”对“村务”的冲击,又要防止借口自治而拒不履行法律规定的义务。
此外,在农村公共产品供给决策体制完善中政府还需要进行相关的配套体制改革:
一方面要确保行政的透明度,扩大农民的知情权;
另一方面要完善公共产品供给的听证制度,扩大农民的质询权和参与决策权。
这样能保障农民真正参与到农村公共产品供给的决策中来。
(2).提高农民文化素质,并在决策程序中引入农民的意志。
为防止无效公共产品的过度供给和农民急需的公共产品供给不足,应当按照农民的需求来供给农村公共产品。
为此,农民应该通过某种组织(协会)直接参与公共品提供的决策,表达自己对公共品的选择与偏好。
村民大会作为农村社区最高权力机构,对该地区的事物享有最终表决权。
社区公共资源的筹集和公共产品的供给须经村民会议或者村民代表会议表决同意,凡未经投票表决而擅自动用本社区筹集到的公共资源的行为都是违法的。
对于公共产品的供给具体情况,村民大会和村民代表大会也依法拥有知情权和监督权。
在具体做法上可以采用直接民主与代议民主相结合的灵活方法,如在最基层的自然村,可以实行直接民主,全体村民进行投票,按多数原则确定出本村公共产品供给的方案。
在乡一级,可以实行代议民主制,由各村的代表共同决定最后的方案。
(3)基层领导干部选举与评议制度的改革。
由于农村公共产品供给决策不可避免地会受到领导者个人意愿的影响,而在当前法制并不健全,特别是领导决策还缺乏约束和监督机制的情况下,各级政府官员在做决策的过程中不可避免地会把追求政绩摆在重要的位置上。
为此,应改革当前的政府官员功绩评价体系,建立科学合理的、综合平衡的、可以全面促进社会均衡发展的政府官员评价体系,真正把人民意愿作为评价政府官员的重要指标。
5结论
针对我国农村公共产品供给呈现严重短缺和失衡的状况,我们总结主要是供给体制的问题。
通过分析我国农村公共产品供给体制的现状及存在的问题,并明确农村公共产品的供给主体、建立农村公共产品的多元化供给体系、完善农村公共产品的筹资机制、完善农村公共产品的决策机制等方面对我国农村公共产品供给体制的完善。
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