对国际旅行社主导作用的几点认识与对地方人大备案审查工作中规范性文件范围的若干思考汇编.docx
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对国际旅行社主导作用的几点认识与对地方人大备案审查工作中规范性文件范围的若干思考汇编
对国际旅行社主导作用的几点认识与对地方人大备案审查工作中规范性文件范围的若干思考汇编
对国际旅行社主导作用的几点认识
年国务院颁布的《旅行社管理条例》规定:
“旅行社是指有赢利目的的,从事旅游业务的企业”。
因此,为人们旅行提供服务并以赢利为目的决定了旅行社的企业性质。
旅行社作为为人们旅行提供服务的专门机构,其基本业务主要包括产品开发业务、旅游服务的采购业务、产品销售业务、产品促销业务和旅游接待业务。
二、旅行社的主要职能
.生产职能:
旅行社的生产职能也称为组装职能。
旅行社以低于市场的价格向饭店、旅游景点、旅游交通和其他相关部门批量购买旅游者所需的各项服务,然后进行组装加工,并融入旅行社自身的服务内容,进而形成具有自己特色的旅游产品。
其他相关部门的服务在这一过程中只是旅行社产品的“生产原料”,而非产品本身。
.销售职能:
旅游产品的无形性和生产与消费的同一性,使得旅游产品的销售较物质产品更为复杂,同时也使得旅游产品的销售对销售渠道的依赖性变的更强。
旅行社在旅游者和旅游产品诸要素之间承担沟通的任务,使旅游产品顺利地进入消费领域。
因此,旅行社是旅游产品的重要销售渠道,并具有销售职能。
.组织协调职能:
旅游活动涉及面广泛,旅行社要保障旅游活动的顺利进行,就离不开旅游业各部门和其他相关行业的合作和支持,而旅游业各部门之间以及旅游业与其他行业之间存在的都是一种相互依存、互惠互利的合作关系,旅行社作为其中的一个组成部分,并不具备对其他部门的管辖指挥权。
因此,旅行社要确保旅游者旅游活动顺利进行,就必须进行大量的组织与协调工作,在确保合作各方实现各自利益的前提下,协同旅游业各有关部门和其他相关行业,保障旅游者在旅游活动过程中各环节的衔接与落实。
组织协调职能,于是成为旅行社的又一基本职能。
.分配职能:
旅游者旅游活动过程中的消费是多种多样的,特别是在包价旅游的情况下,旅游者通常为其各种旅游活动一次性预付全部或部分费用。
这不仅意味着旅行社要根据旅游者的要求,在不同的旅游服务项目之间合理分配旅游者的支出,以最大限度地满足旅游者的需要,而且还要在旅游活动结束后,根据接待过程中各相关部门提供的数量和质量,合理分配旅游收入,这就是旅行社的分配职能。
.提供信息职能:
旅行社提供信息的职能,主要表现在两个方面:
一方面,旅行社作为旅游产品的重要销售渠道,始终处于旅游市场的最前沿,熟知旅游者的需求变化和市场动态。
这些信息若能及时提供给各相关部门,会对他们的经营管理具有指导意义。
而相关部门经营的改善和服务质量的提高,无疑也有利于旅行社自身的发展;另一方面,旅行社作为旅游业重要的销售渠道,应及时、准确、全面地将旅游目的地各相关部门的最新发展和变化传递到旅游市场上去,以促使旅游者购买。
三、旅行社在现代旅游业发展中的作用
旅游业的发展与繁荣,同整个世界经济与科学技术的发展是密切相关的。
就旅游业内部而言,旅游业的发展有赖于饭店、旅游交通和旅行社等构成要素的共同发展,但作为旅游业的重要纽带和旅游客源的组织者,旅行社在促进现代旅游业发展中的作用是无庸置疑的。
这主要表现在以下两个方面:
.旅行社具有纽带作用:
旅行社通过其中间服务,将与旅游者的旅游需求密切相关的各个组成部分组合加工成相对完整的旅游产品,然后销售给旅游者。
在这里,旅行社的纽带作用集中表现在两个方面:
其一,旅行社的存在,使原本相对松散、繁杂的旅游服务供应部门以旅行社为中心变得紧密有序;其二,旅行社同时还是连接旅游服务供应部门和旅游消费者的纽带,是旅游客源的组织者。
.旅行社是促进旅游向大众化发展的重要因素:
旅行社不仅可以向旅游者提供专业化的旅游信息,帮助旅游者做出正确的选择,而且还可以满足旅游者的安全需要,为旅游者购买旅游产品创造条件。
此外,通过旅行社旅游,旅游者可以丰富旅游经历。
所有这些,都为大众化旅游活动的发展提供了便利条件。
四、旅行社在旅游业中的主导地位是由其性质、职能所决定的
旅游业是一个多元、多层次的产业,所包含的内容复杂。
旅游业是一个异质型的行业,主要由旅行社业、饭店业、交通运输业和旅游景区(点)组成。
此外,与旅游业直接相关的还有其他许多行业,他们分别向旅游者提供不同的产品和服务。
在这些众多的行业中,起主导作用的是旅行社业。
它在旅游经济活动中,担负着旅游产品生产组织和销售的功能,它的作用贯穿于旅游活动的始终,它的发展水平决定了一系列其他相关行业的兴衰,影响着整个旅游业的发展水平。
因此,在旅游经济结构的建立和调整过程中,应首先确立旅行社业的主导地位。
同主导地位相对照,其他与旅游活动直接或间接相关的行业均属关联行业。
他们提供的产品和服务对旅游者的消费来说是必需的,为旅游活动的进行提供了物质和精神的保障,因而也是旅游经济结构网络中必要的组成部分。
但是,他们提供的产品和服务要通过旅行社组合起来,才能形成旅游产品。
所以,在使旅游经济结构合理化的过程中,既要突出旅行社业的主导地位,同时也要加强关联行业与主导行业的协调以及各关联行业之间的协调。
对地方人大备案审查工作中规范性文件范围的若干思考
规范性文件备案审查是一项涉及面广、关系重大的监督制度。
要保证这项工作落到实处,首先必须明确规范性文件的范围。
全国人大常委会法工委有关负责同志认为,《监督法》所称的规范性文件,是指除宪法和法律外,以下两类文件:
一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。
这些文件都是我国法的渊源,是我国法律体系的组成部分。
二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。
这些文件虽然不是我国法的渊源,不是我国法律体系的组成部分,但也都是普遍适用的。
按此观点,我们可以将全国人大常委会及地方各级人大常委会备案审查的规范性文件区分为属于法律渊源、不属于法律渊源两类。
具体到地方各级人大常委会,《监督法》第二十八条规定:
“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销,依照立法法的有关规定办理。
”第二十九条规定:
“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序,由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定,作出具体规定。
”《立法法》第八十九条第(四)项规定:
“部门规章和地方政府规章报国务院备案;地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案;较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案;”根据这些规定,我们可以作出如下概括:
在备案审查属于法律渊源的规范性文件方面,地方各级人大常委会中仅有省、自治区、直辖市以及较大的市的人大常委会有此职权,它们对同级政府的规章进行备案审查,此外省、自治区的人大常委会还对较大的市的政府规章进行备案审查,这里“规范性文件”仅指政府规章一种;在备案审查不属于法律渊源的规范性文件方面,县级以上地方各级人大常委会均有权限,其对象是下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级政府发布的决定、命令,此处“规范性文件”包含了决议、决定和命令。
在这里,有几个问题值得我们思考。
一、县级以上地方各级政府发布的公告、通告、通知、批复、意见等规范性文件,是否应当接受同级人大常委会备案审查?
笔者认为,从理论上分析,县级以上地方政府发布的公告、通告、通知、批复、意见等规范性文件,如涉及公民、法人、其他组织权利义务,具有普遍约束力,则应当报同级人大常委会的备案审查。
理由主要有以下两方面:
其一、依照《国家行政机关公文处理办法》第九条的规定,决定“适用于对重要事项或者重大行动做出安排,奖惩有关单位及人员,变更或者撤销下级机关不适当的决定事项”;命令“适用于依照有关法律公布行政法规和规章;宣布施行重大强制性行政措施;嘉奖有关单位及人员”;公告“适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项”;通告“适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项”;通知“适用于批转下级机关的公文,转发上级机关和不相隶属机关的公文,传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项,任免人员”;批复“适用于答复下级机关的请示事项”;意见“适用于对重要问题提出见解和处理办法”。
可见,公告、通告、通知、批复、意见等与决定、命令的区别是公文种类形式上的,而非实质内容方面的,公告、通告、通知、批复、意见等文件也可能涉及公民、法人、其他组织权利义务,具有普遍约束力,为人们提供行为规则和行为模式。
公文种类形式上的差异,并不必然构成实质内容上的截然不同。
只要公告、通告、通知、批复、意见等政府文件对公民、法人、其他组织具有普遍约束力,而非仅仅针对特定人和事,我们在理论上似乎就没有足够的理由将之与政府决定、命令区别对待。
其二、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会“在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”。
依此规定,地方各级人大常委会不能对政府公布的公告、通告、通知、批复、意见等文件置之不理,否则难以履行保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常务委员会决议在本行政区域内得到遵守和执行的职责。
当然,以上意见仅仅是一种理论分析,由于《监督法》在此问题上规定的是“本级人民政府发布的决定、命令”而非“本级人民政府发布的决定、命令等规范性文件”;此外,据了解,最近刚通过的《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》在此问题上也作出了与《监督法》相同的规定,将应当接受备案审查的政府规范性文件范围限定为“行政决定、命令”而非“行政决定、命令等规范性文件”。
因此,探索政府公告、通告、通知、批复、意见等规范性文件是否应当接受备案审查这一问题的答案,尚有待实践的进一步发展。
在此,有必要指出的是,规范性文件名称的确定及其范围的法定化,是地方人大常委会正确、有效行使监督权的重要前提。
美国宪法在这方面给我们提供了极好的例子。
“按照美国宪法规定,‘条约’的签订须经参议院出席议员三分之二的多数批准方可有效,这是通过立法权对总统行政权的极为重要的法律制约。
然而,在美国宪政实践中,往往多采取‘行政协定’的方式来替代‘条约’,从而规避参议院的审查批准程序。
”(参见胡玉鸿《<监督法>对规范性文件备案审查机制的完善与不足》,载于《学习论坛》XX年1月)
二、县级以上地方各级党政机关联合发布的涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力的规范性文件,是否应当接受同级人大常委会备案审查?
这一问题涉及到如何处理好加强人大监督和坚持中国共产党领导的关系。
中国共产党是中国社会主义的领导核心。
人大的各项工作都要有利于加强和改善党的领导,有利于巩固党的执政地位,这一点在任何时候都必须毫不动摇地坚持。
《监督法》总则明确规定,各级人大常委会行使监督职权必须坚持中国共产党的领导。
坚持党的领导,是人大常委会在监督工作中必须始终不渝遵循的政治原则,是其必须遵循的基本原则的核心。
既然如此,是否意味着党政机关联合发布的具有普遍约束力的规范性文件,不应接受同级人大常委会的备案审查?
坚持党的领导,与坚持人民当家作主和依法治国并不是矛盾的,不可兼容的,恰恰相反,坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者是有机统一的。
我们坚持党的领导,必须同时坚持人民当家作主和依法治国。
《中华人民共和国宪法》第五条规定,“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。
一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。
任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。
”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条规定,“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权:
(一)在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行;......”依照这些规定,党必须在宪法和
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