论成都市城乡统筹试验区建设的融资体系l基于开发性金融理论Word文档格式.docx

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为了推进政府资源向资本转化，成都先后组建了10多家政府性投资公司，以国有资产存量、政府财政性资金投入、土地储备收益、赋予专业经营权等方式注入资本，涉及旧城改造、新城建设、环保、地铁、旅游、教育、文化、卫生等领域，并以此为融资平台，获得金融机构贷款和社会资金投入。

比如为实施东郊工业结构调整，成都市政府成立了成都兴东投资有限公司，政府注入资本金和固定资产，银行贷款19亿元，实际已投资31.8亿元，顺利启动并完成了工业企业的搬迁任务和十洪大道、大观片区配套道路、十陵景区打造、农迁房等项目建设。

　　其次，成都创新了一种投建管三分离机制，提高了资金使用效益。

　　建立政府投资项目管理的有机联系机制，是政府投资项目管理体系有效运作的根本要求。

投建管三分离机制，即作为政府投资项目的决策主体和市场监管主体，政府依法授予政府性投资公司代政府履行投资主体职能；

政府性投资公司运用招投标市场化手段选择项目建设主体；

在整个项目建设过程中，建设主体接受政府职能部门监督；

项目建成后成立或聘请管理公司对建成项目进行经营管理。

这个机制就是以市场化和高效率为取向，形成投资、建设、监管既相分离又相联系的一系列运行制度规定。

由此建立起的政府主导、企业主办、市场运作的政府投资管理体制框架，为政府职能的转变和发挥市场配置资源作用创造了制度条件，也为企业平等参与市场竞争开辟了道路。

就拿总投资78亿元的成都地铁项目1号线一期工程来说，按照“投、建、管”三分离原则，政府授予成都地铁投资有限公司投资主体职能，地铁公司分段招标选择建设主体，建设主体按照工程要求开工建设，从而确保了地铁项目的顺利进行。

这种投建管三分离的机制，打破了政府既是投资者、又是建设者、还是经营管理者的传统投资管理模式，提高了政府投资效率和管理水平，降低了政府投资成本，一大批重大项目相继建成并投入使用，大大缩短了项目建设周期，提高了资金使用效益。

　　其三，成都从加快地方金融机构改革入手，强化金融服务功能。

　　成都充分利用市场化手段，运用收购、处置、重组、上市等方式，使一些包袱沉重、发展困难的地方金融机构焕发生机，走上正轨。

比如妥善处置信托公司的案例。

成都原有3家信托公司，他们将其中问题相对较少的金通信托和工商信托重组合并为衡平信托。

通过重组，衡平信托业务拓展迅速，仅去年就发行了近40亿元的信托计划，有力地支持了地方经济发展。

成都信托公司是原国家体改委确认的公众公司，债务情况复杂，同时还涉及个人股东数千人，他们从实际出发，采用“政府主导、市场运作、依法处置”方式，专门成立成都市鼎立资产管理有限公司，作为市场化处置主体来收购个人股权、处置资产负债，平稳、妥善地解决问题。

通过这种方式，与行政撤销相比减少政府损失超过3亿元，较好地维护了个人股东和间接个人债权人的合法权益。

这种模式，得到了中国银监会、信托行业界和社会的普遍认同。

　　又比如重组成都证券的案例。

成都证券公司重组前只是一家小型的地方经纪类证券企业，资本实力、经营规模和抗风险能力较弱。

他们本着“转变其经营机制做大做强”的原则，于2005年吸引清华控股、涌金集团等有实力和经验的战略投资人向成都证券增资3.6亿元，使其成功实现从地方经纪类向全国性综合类券商转型。

目前，成都证券已更名为国金证券，随着机制的转变，国金证券2006年实现净利润1.5亿元，2007年第一季度的净利润就已达到去年全年水平。

成功重组后，他们又利用资本市场逐渐活跃这一有利契机，支持国金证券成功实现借壳上市，这也是证监会近年来批准的证券公司借壳上市的第一案例。

预计到明年初，国金证券将会成为西南首家创新类券商。

除此之外，成都市还成功完成了两家地方性商业银行的改造，对成都商业银行增资扩股和改造成都农村信用联社成立成都市农村商业银行。

这两家地方金融机构由于历史原因，包袱比较沉重，但经过近几年的努力，转换机制，具备进一步扩张发展的条件。

（二）　发挥投融资作用，统筹城乡发展

　　“经营城市是城市资源运营的过程，政府在经营城市中最重要的作用是运用各种政策措施引导国内外投资者参与到城市建设中来。

我们把经营城市与促进城乡可持续发展相结合，通过搭建投融资平台，采取贷款贴息、财政补贴、税费扶持、参股控股等多种手段,鼓励投资者参与城市经营，提高投资者信心,引导资金投向基础设施、国有企业改革、主导产业培育、公共事业发展等。

”在实践中，他们将成都城建系统燃气、干道、兴蓉等10家单位整合，组建了成都城建投资管理集团有限责任公司，并以此为平台获得了国家开发银行城乡一体化公共设施管理一期项目86亿元的贷款，为加快市政建设发展，搭建了有效的融资平台，拓宽了资金来源渠道。

同时，们把经营城市与企业搬迁、旧城改造相结合，增加了城市发展空间，改变了城区环境，提升了城市形象，从而吸引大量非政府资本投资于城区的公共基础设施、房地产、商贸、旅游等第三产业，形成了新兴产业资本。

成都是一个大城市带大郊区的特大中心城市，是典型的城乡二元结构城市，也是资源相对较少的城市，要统筹城乡发展，必须集约、集群、集中发展。

在推进城乡一体化的工作中，成都以优化产业结构为目的，通过投融资平台搭建，有力地促进了“三个集中”发展。

　　第一，工业向集中发展区集中。

过去，成都市工业布局较为分散，为了加快工业发展，实现工业强市，成都市政府将原116个开发区整合为20个工业集中发展区。

在整合的初期，他们推行了3种模式来破解建设资金短缺的制肘：

一是以政府为主体，成立园区管委会，构筑投融资平台，成立政府性投资公司，吸引外来资本、人才、技术、管理向园区集中。

二是引入民间资本，建设工业集中发展区。

以民间资本为主体，进行工业园区基础设施建设和自主招商引资，将政府从繁琐的基础设施建设和招商引资中解脱出来。

比如蛟龙工业港的建设就是这种模式的有益尝试。

三是政企合力推进园区建设。

成都郫县安德镇引进四川世创公司组建安德城镇建设投资公司，引导民间资金参与重点镇特别是工业园区建设，实现了政府、企业和农民“三赢”。

第二，土地向规模经营集中。

为解决农业发展资金不足的问题，成都市政府成立了成都市农业发展投资公司，从2007年起市财政将安排资金6亿元，之后每年安排资金增幅不低于10。

，并以此为平台向社会进行融资，已获得农发行省分行、市商业银行、市农村合作信用联社等共119亿元的贷款协议或授信支持。

目前，已有31个现代农业项目获得该公司资金扶持，扶持资金总额近30亿元，范围涉及13个区（市）县。

像邛崃羊安镇汤营村，以组建的汤营农业股份有限公司为平台，农民以土地承包经营权入股，村集体以土地整理后的新增耕地入股，并吸引邛崃市兴农公司投入100万元，开展规模化种植、标准化生产，大大促进了土地规模经营的效益。

第三，农民向城镇集中。

自2003年起，成都市发挥规划和政府投入的引导作用，吸引民间资金积极参与县城和区域中心镇基础设施配套建设，有意识地引导产业和人口向城镇集中。

为了加快小城镇建设步伐，推进农民向城镇集中居住，解决集中居住区的建设资金问题，成都市政府成立了小城镇投资有限公司，从2007年起，从市级财政中安排小城镇建设资金4亿元，之后每年安排的资金增幅不低于10。

，用于搭建小城镇建设投融资平台，吸引更多的社会资金参与小城镇开发建设，通过3至5年努力，逐步将政府的投入资金放大到150亿元，进一步增强小城镇对农民集中居住的承载能力。

　　延伸投资领域，促进社会事业均衡发展，是成都市在搭建投融资平台过程中，统筹城乡发展的又一策略。

成都市政府转变了过去更多注重城市基础设施建设的观念，注重改善民生，使政府投融资向城乡教育、文化、卫生、体育等事业延伸，促进社会事业均衡发展。

成都市政府以成都兴蓉公司为平台，投入3亿元作为项目资本金，获得国家开发银行近7亿元长期贷款，用两年时间对全市410所危、旧中小学进行了改造，建成了布局合理、设施一流、极具川西民居风格的标准化学校，彻底解决了成都市农村地区60多万孩子长期以来上学难和学校条件差的问题，同时也从根本上缩小了城乡教育资源分配差距，使成都市农村中小学的基础设施建设提前了8年时间，较好地解决了教育建设资金不足的问题。

又比如：

在总结都江堰市新型农村合作医疗制度试点工作经验的基础上，以政府出资为主，搭建平台，农民自愿参加，全面构建新型农村合作医疗制度。

新型农村合作医疗基本覆盖到所有乡镇，目前，成都参加新型农村合作医疗的农民达93%。

为了加快城市旅游资源开发，成都市政府成立了成都文化旅游集团公司，注入资产和资金5亿元，并以此为平台，拟与新加坡万邦集团共同出资50亿元，其中万邦集团出资占75。

，共同打造青城山——都江堰国际旅游休闲度假区。

在形成良好的金融生态环境和聚集平台的基础上，成都市的产业发展获得了各驻蓉金融机构和投资者的资金支持。

2003年至2006年，全市共吸引国内外资金1532亿元，实际利用外资52亿美元。

（三）防范投融资风险，确保有序运转

防范投融资风险，是推动经济社会又好又快发展的必然要求。

保持投融资的有序运转，事关投融资体制改革的成败。

对此，在统筹城乡综合配套改革工作中，政府进一步转变政府职能，明确政府定位，注重投融资风险防范，推动投融资市场健康发展。

落实市场监管措施，做到政府不缺位；

发挥企业主体作用，做到政府不越位；

完善中介服务体系，做到政府不错位。

成都市落实市场监管有3条有效措施：

一是加强投资成本监管。

各种政府性投资项目进行科学管理，对其成本进行认真测算，既让投资者有利可取，又不至于让政府失利过多或背上过重包袱。

二是注重投资行为的监管。

项目投资主体、建设主体选择，民间资金引进、项目评估、审计、监理等，都坚持市场化原则，坚持注意程序公开，交易公平，防止暗箱操作。

三是建立健全责任制和责任追究制，对严重违反规定的投资者，坚决予以处置。

　　在发挥企业主体作用，成都政府坚持不越位。

各类投资公司是市场的主体，投资什么、投资多少都应由企业自己决定，要充分发挥企业的主体作用，遵循市场规律，建立健全现代企业制度。

按照“谁决策、谁受益、谁投资、谁承担风险”的原则，政府将从为投资公司作贷款担保中逐渐淡出，鼓励企业通过发行债券、上市等方式融资，将财政债务风险向市场转移。

政府要进一步开放投资领域，减少市场准入限制，积极引导企业在成都长期健康发展，逐步把政府主导投资为主转向市场吸引社会资金投资为主的方向上来，做到政府不越位。

　　在完善中介服务体系，成都市政府坚持中介机构作为自主经营、自担风险、自我约束、自我发展、平等竞争的经济实体，政府不应有过多的干预或职能交叉，必须进行脱钩改制，这是中介组织健康发展和提高运行效率的前提。

近几年成都市投资中介机构脱钩改制取得了初步成效，但同时也遇到了产权归属、人员安排等突出问题。

政府要加大对中介服务体系的支持力度，进一步规范社会中介组织，分类推进事业单位改革，进一步缩小政府承担事务的范围，把与政府性质及职能不相符的事务交给社会中介组织。

政府要加大对中介服务体系的支持力度，在培训、信息体系上提供良好服务，逐步形成中介机构独立发展，行业协会指导管理投资中介机构，政府监督管理行业协会的良性发展的中介服务体系

截止2009年农民人均纯收入达到7129元，比2002年增长111.1。

城乡收入差距由2002年的2.66:

1缩小到2.62:

1。

成都2009年市县两级财政对“三农”投入192.3亿元，是2002年的27倍，六年来累计投入594.8亿元。

成都还对种地的农户，根据土地等级每年每亩发放300—400元的耕保基金，补贴农民缴纳养老保险。

（四）存在的问题

实验区的基础设施、民生工程等各项建设领域资金缺口大。

市场化融资机制不健全，缺少长期稳定的资金来源。

资金是建设和发展的血液，为满足基础设施建设对资金的大量需求，试验区一直努力拓展财政以外的其它融资渠道。

尽管如此，由于试验区总需求不断扩大，财政用于建设的支出仍然呈逐年增长趋势，由于地方政府财力有限，传统的“准财政融资方式”越来越难以满足试验区对大额长期资金的需求，而通过地方政府债券融资的方式在我国尚且受到限制，加之商业金融追求短期效益的盈利性以及我国资本市场发育不完善的局限，使得通过这些渠道融资的能力也很有限，这就迫切需要寻找一种新的市场化融资方式，解决长期资金短缺的困境。

在多年的改革实践中，试验区投融资体制取得了一定的进展，但以往的改革更多地是侧重于融资渠道的拓宽，而没有从根本上解决制约融资体制实现市场化的困境。

通过分析试验区基础设施投融资体制的现状和存在的问题，发现试验区基础设施投融资领域尚未实现市场化的主要原因：

一是缺乏长期、集中、大额的资金支持；

二是融资体制缺陷和市场发育不足，而后者是造成长期投融资困境的更深层次的制度原因。

制度缺损和市场落后的问题不仅反映在试验区基础设施投融资体制中，这类问题也是制约我国经济社会发展的最大瓶颈。

投融资体制发展相对滞后，使经济的发展需求得不到金融的支持，表现为经济发展需求和金融发展相脱节，这也是我国高速发展的社会经济和落后的融资体制之间矛盾的根源。

国家开发银行作为具有国家信用的开发性金融机构，积极探索突破制约我国融资体制瓶颈的途径，坚信制度和市场是可以开发和建设的，坚信政府组织协调优势和开发性金融市场业绩相结合可以加快制度和市场建设的进程。

它通过项目融资主动推进市场建设和各项制度的完善，不仅有效地解决了长期融资困境，同时在我国经济转轨的背景下，也充分发挥了政府的作用，使政府的作用有了更大的乘数效应和加速效应。

积极开展与国家开发银行的开发性金融合作，充分、有效地发挥政府的经济调节作用，对于加速试验区投融资领域的市场和体制建设，为试验区创造一个良好的投融资环境而言显得极为迫切，这既是试验区施投融资体制改革的有益探索，也是创新的投融资体制的改革方向。

二、开发性金融形成的一般理论

（一）市场失灵与政府干预

政府与市场关系理论是开发性金融形成的宏观经济理论基础和一般理论基石。

（1）市场失灵的内因和种类

所谓市场失灵是市场功能相对应的概念，指由于市场机制本身的某些缺陷和外部环境的某种限制，而使得单纯的市场机制不能或难以实现资源的有效配置，也称市场缺陷，市场失灵的内因或者说质的规定性有三点：

1、固有性，即市场失灵是市场机制自身所固有的，靠市场自身的力量无法克服的。

2、相对性，指在社会经济运行的各种调节机制中，如果其他机制能够较市场机制在较低的成本下完成某项工作，或者能够在相同成本下做得更好，那么在这种情况下，市场机制就是失灵的，从而应该由其他机制替代市场机制，实现资源的最优配置。

3、变化性。

指市场失灵是在一定条件下发生的，随着特定条件的变化，市场失灵的强度和范围也会随之发生变化。

第一，市场不能保持国民经济的综合平衡和稳定协调发展。

市场调节实现的经济

均衡是一种事后调节并通过分散决策而完成的均衡，它往往具有相当程度的自发性和盲目性，由此产生周期性的经济波动和经济总量的失衡。

第二，自由放任的市场竞争必然导致垄断。

生产成本的水平使市场主体在市场的竞争中处于不同地位，进而导致某些处于有利形势的企业逐渐占据垄断地位。

同时为了获得规模经济效益，一些市场主体往往通过联合、合并、兼并的手段，形成对市场的垄断，从而导致对市场竞争机制的扭曲，使其不能发挥自发而有效的调控功能。

第三、市场机制无力于组织与实现公共产品的供给。

出于自身利益的考虑、人人都会希望由别人来提供公共物品自己免费使用（搭便车）。

但由于其不能直接回收成本、赚取利润、市场经济中的追求利润极大化的生产者不会提供这类产品。

因此市场本身无力解决公共产品的有效提供问题、而这些公共产品对消费者往往又是不可缺少的。

第四、市场机制无法补偿和纠正经济外部性。

所谓外部性是指“单个的生产决策或消费决策直接地影响了他人的生产或消费、其过程不是通过市场”。

也就是说、外在效应是独立于市场机制之外的客观存在，它不能通过市场机制自动削弱或消除。

显然，经济外在效应意味着有些市场主体可以无偿地取得外部经济性而有些当事人蒙受外部不经济性，造成的损失却得不到补偿。

第五、市场分配机制会造成收入分配不公和贫富两极分化。

奉行等价交换、公平竞争原则的市场分配机制，却由于各地区、各部门、各行业发展的不平衡以及各人的自然禀赋、教养素质及其所处社会条件的不同，造成其收入水平的巨大差别和事实上的不平等，且竞争规律具有强者愈强、弱者愈弱、财富越来越集中的“马

太效应”导致收入在贫富之间、发达与落后地区之间的差距越来越大。

此外，市场调节本身不能保障充分就业，而失业现象更加剧了贫富悬殊，这对经济持续增长是个极大的威胁。

这不仅因为众多的贫困者导致社会总消费的不足，从而市场难以发育。

更严重的是，过度的贫富分化将削弱社会的内聚力，培养社会不公正，因而不可避免地破坏维系社会的政治纽带，进而可能导致激烈的政治、社会和经济的动荡。

（2）政府失灵的表现及成因

政府失灵的表现。

上述市场调节机制的缺陷和失灵为政府干预经济活动提供了基本依据。

也正因为如此，政府对经济的宏观调控，已经成为现代市场经济体制的有机组成部分。

正如著名经济学家诺贝尔经济学奖获得者保罗．萨缪尔森所说“当今没有什么东西可以取代市场来组织一个复杂的大型经济。

问题是市场既无心脏，也无头脑，它没有良心，也不会思考，没有什么顾忌。

所以，要通过政府制定政策，纠正某些由市场带来的经济缺陷。

”但是，政府干预也非万能，同样存在着“政府失灵”问题。

政府失灵是指政府在力图弥补市场缺陷的过程中，又不可避免地产生另外一种缺陷，即政府活动的非市场缺陷，或称之为“政府失灵”。

政府失灵一方面表现为政府的无效干预，即政府宏观调控的范围和力度不足或方式选择失当，不能够弥补“市场失灵”维持市场机制正常运行的合理需要。

比如对生态环境保护不力，缺乏保护公平竞争的法律法规和措施等。

另一方面则表现为政府的过度干预，即政府干预的范围和力度，超过了弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要，或干预的方向不对路，形式选择失当。

比如过多运用行政指令性手段干预市场内部运行秩序，结果非但不能纠正市场失灵、反而抑制了市场机制的正常运作。

政府失灵的成因主要有以下方面,第一、许多市场不能解决的问题政府也无能为力。

如外部性问题政府亦难于解决。

第二、政府干预费用高昂、易于引发政府规模膨胀。

第三、计划和政策措施的制定与执行不当。

因受人们知识技能）思想观点的局限，即使大公无私的官员所制定的计划、措施也不一定符合客观要求，从而影响资源的最优配置与充分利用。

第四、宏观微观经济政策目标，难以协调和兼顾。

如公平与效率二者存在替换关系，实现公平会降低效率，反之亦然。

第五、由于信息不对称，政策效应与政策初衷有时背道而驰。

第六、政府干预经济的一个重要代价是围绕政府活动可能产生的寻租活动。

寻租活动造成了资源配置的扭曲、耗费社会资源，使政府决策和运作受利益团体或个人的摆布而偏离社会公共利益。

第七、由于政府力量具有强制性，若政府主体由于利益和认识上的偏差而不能全面地选择经济运行的结构性目标，片面强调自身侧重的某些目标，经济运行就会出现片面倾斜的结构性失衡。

第八、政府某些干预行为的效率较低。

与市场机制不同，政府干预首先具有不以直接盈利为目的的公共性。

政府为弥补市场失灵而直接干预的领域往往是公共产品，其供给一般是以非价格为特征的，即政府不能通过明确价格的交换从供给对象那里直接收取费用，而主要是依靠财政支出维持其生产和经营，很难计量其成本，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驱动或市场压力。

（二）开发性金融是解决“市场失灵”和“政府失灵”的有效方式

政府干预与市场调节都不是万能的，它们在实践中都有正负效应、而且难以相互解决。

事实上，政府和市场作为经济协调方式是一对矛盾体，既相互对立、又相辅相成。

经济运行过程中的许多问题，无论是宏观领域中的问题还是微观领域中的问题，都需要政府与市场相互结合才能加以解决。

实践证明，开发性金融作为连接政府与市场的一种特殊的金融资源配置机制，是实现把政府和市场两种机制优势内在结合的一种有效途径。

开发性金融是针对市场失灵的一种金融形式。

从国际惯例看、开发性金融一般为政府所设立、参股或保证、赋权经营，具有国家信用、体现政府意志，是国家信用与市场原理，特别是与资本市场原理在运行中的结合和聚合。

在任何国家的任何发展阶段，都会存在同时具备如下三个特点的领域：

第一、对国计民生和经济社会的发展有重大影响。

第二、不能依靠市场主体的趋利性动机将资源及时、充足、有效地配置。

第三、直接依靠国家财政手段也不能解决。

以我国为例：

这种领域包括：

当期还不能实现损益平衡的“两基一支”等物质和资源瓶颈领域、如三峡工程初期、南水北调项目等；

处于社会弱势群体地位的社会瓶颈领域、如“三农”、县域经济、中小企业、就业、助学、城市化等效率与公平之间矛盾突出的领域；

国家发展战略瓶颈领域，如军工、境外资源开发与合作等；

地区与产业发展不平衡问题。

如落后地区的开发，对全国经济平衡发展、社会安定与进步有很大意义。

然而，在经济现代化过程中，若以盈利为指向、相对缺乏的资金不仅不会流向落后地区，而且会出现从落后地区漏出，流向资金盈利率较高的经济发达地区。

在这种情况下、对商业性金融机构来说、追逐盈利的理性行为与宏观经济和社会发展目标是相背的。

只有开发性金融机构不追求盈利的大小，而是服从宏观经济和社会发展目标的要求，向这些市场失灵领域配置金融资源。

（三）开发性金融能够在实现政府意图的同时避免产生“政府失灵”

开发性金融机构的金融支持与财政资金的无偿给予具有本质的区别。

财政资金的运用没有资产管理的要求，也不是基于项目的微观循环，通过项目本身不能实现资金的回收，而是一个基于整体国家税收的宏观的循环。