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区县也采取多种措施，如黔江区将每年度财政支出项目绩效结果上报区委、区人大、区政府相关领导，将项目绩效评价报告向区人大财经工委、区审计局、区监察局等部门通报。

奉节县探索建立“黑名单制度”，将专项资金申报与评价结果挂钩。

　　六是工作基础更加扎实。

积极向财政部网站和政府网站报送工作信息。

结合新预算法宣传与全市“两会”契机，向公众和代表委员介绍预算绩效管理工作。

在多领域、多行业、多专业选聘100名专家建成专家库，全年有50余人次专家参与目标集中评议、绩效评价等工作。

针对不同对象分层次开展培训，对区县通过举办培训班和参加中华会计函校网络培训，对预算部门采取“专题培训+上门对接”方式，对中介机构结合具体案例剖析提升其评价有效性。

全年各类培训达到1500人次。

云南省财政厅建立内部预算绩效管理沟通协调工作机制

为贯彻落实好党中央、国务院关于深化预算管理制度改革及新《预算法》对预算绩效管理改革的要求，云南省财政厅按照《中共云南省委云南省人民政府关于全面深化财税体制改革加快建立现代财政制度的意见》提出的：

要按照“政府领导、财政牵头、部门负责、社会参与的原则，建立覆盖所有财政性资金的预算绩效管理新机制的的要求”，建立财政厅内部预算绩效管理工作的沟通协调机制，出台了《云南省财政厅预算绩效管理内部工作规程》，促进全厅各处室更好地树立责任意识，从整体上全力推进财政预算绩效管理工作。

一是明确预算局为预算绩效管理工作的牵头处室，负责制定预算绩效管理的相关制度办法，组织、指导、协调绩效目标、绩效跟踪、绩效评价及绩效结果反馈和应用等工作管理，考核省级预算部门和各州（市）财政部门预算绩效管理工作等。

二是明确各资金管理处全程参与、协调预算绩效管理工作，指导、督促和检查归口联系预算部门的绩效目标、绩效跟踪、绩效评价和结果运用等管理工作，根据绩效管理结果，落实整改措施，并将绩效跟踪和评价结果运用于下一年度预算编制和管理。

三是明确监督检查局负责对省本级预算编制实施程序控制，对编制程序及控制节点进行全程监督，并组织项目执行过程中的绩效跟踪及项目执行完毕后的绩效监督。

四是明确国库处负责提供开展预算绩效管理所需的相关执行数据和情况，配合做好预算绩效管理结果运用等工作。

五是明确预算评审中心负责对省级预算部门绩效目标、绩效跟踪和自评报告进行复审，组织实施重点项目绩效跟踪和绩效再评价工作，并根据绩效跟踪和评价结果，对改进和完善预算编制、执行提出建议，对改进和完善预算绩效管理工作提出建议等。

云南省财政厅首次以《规程》的形式，规范预算绩效管理工作，明确内部职责分工，建立了云南省财政厅“统一领导、分工协作、相互配合、合力推进”的预算绩效管理内部工作机制，从整体上提升预算编制、执行、监督和绩效管理的能力和水平，将绩效管理贯穿于预算管理全过程，着力提升财政资金使用的经济效益、社会效益、生态效益和政治效益。

财政预算绩效管理研究

编者按：

为全面推进预算绩效管理，全国预算与会计研究会和预算司共同组织北京、河北、内蒙古、辽宁、安徽、浙江、黑龙江、福建、广东、海南、四川、云南财政厅，水利部、国家质检总局、国务院机关事务管理局、中国地震局财务司等16个成员单位，对预算绩效管理进行了专题研究，并就有关问题进行了重点调研，形成了“财政预算绩效管理研究报告”。

廖晓军副部长批示：

“加强预算绩效管理是贯彻部党组提出的科学化、精细化管理的重要组成部分。

大力推进这项工作，有利于提高财政资源的有效配置，有利于提升部门的行政管理能力，有利于树立良好的公仆形象，取信于民。

这份研究报告很好，可出一期情况反映供部内有关单位学习参考。

”

全国预算与会计研究会课题组

随着我国市场经济体系的确立和公共财政体制的不断完善，政府理财已进入科学化精细化管理、以公共支出为重点的跟踪问效新阶段。

财政绩效管理是继收支两条线、政府采购、部门预算、国库集中收支、预算编审改革后的新内容、新举措。

它既是一项重要的工作，更是一次重大改革。

如何建立科学的财政支出绩效评价制度，进一步提高财政资源的配置效率，以尽可能少的投入提供尽可能多的公共产品和公共服务，越来越引起社会的广泛关注，成为财政理论研究的热点和管理决策的重点。

经商定，全国预算与会计研究会和预算司共同组织北京、河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、福建、安徽、广东、海南、四川、云南财政厅，水利部、国家质检总局、国务院机关事务管理局、中国地震局财务司等16个成员单位，对“财政预算绩效管理”课题进行了专题研究，并从8月下旬开始，会同预算司分别到河北、北京、黑龙江、云南等4省区（市）的个地级市就有关问题进行了重点调研。

现报告如下。

一、加强财政预算绩效管理的意义

预算绩效管理是我国深化行政管理体制改革，打造“责任政府”和“服务型政府”的有效举措，是政府绩效管理的重要组成部分，加强预算绩效管理对切实增强政府工作人员效率观念，建设绩效政府具有重要的意义。

（一）加强绩效管理是落实科学发展观、完善公共财政管理制度的必然要求。

党中央和国务院多次提出要完善预算制度，推进预算绩效管理。

党的十五大提出科学发展观，十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，十七届二中全会提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”，表明公共财政的科学发展观，就是通过建立预算绩效评价体系，推行政府行政问责制度，提高政府运行效率，实现高效、科学配置公共资源，不断增加社会财富，提升全社会的公共福利水平。

绩效是经济性、效益性和有效性的统一，公共财政预算只有充分注重绩效，才能产出良好的社会经济效果。

通过对财政资金投入和产出数量的比较，衡量一项经济活动是否符合科学发展的经济性原则；

通过对项目计划与实际效果的比较，衡量一项经济活动是否符合科学发展的效益性要求；

通过对政府行为绩效问责，衡量一项经济活动是否符合科学发展的有效性原则。

（二）加强绩效管理是实现财政科学化精细化管理的重要保障。

财政科学化精细化管理，就是以科学发展观为统领，积极探索和掌握财政工作规律，建立健全财政法律、法规和管理制度，切实提高财政管理水平和资金使用效益。

目前，我国预算管理离科学化、精细化要求还存在较大差距。

主要表现在：

预算编制比较粗放，与政府部门履行责任目标联系不紧;

预算执行缺乏预期科学导向，存在一定的随意性和盲目性；

项目资金监管松懈，资金使用效率不高；

项目评价体系不完整，评价结果与预算安排脱节等。

通过设立政府支出绩效目标，并用来考核衡量政府主管部门业绩，从制度上建立起政府主管部门财政支出责任约束机制，有利于抑制政府部门之间普遍存在的争资金、上项目的需求冲动；

有利于建立正确的激励机制，打破政府部门支出利益格局，减少无效和低效支出。

加强绩效管理，是从整体上提高政府的行政效率和管理水平的重要途径，也是实现财政科学化精细化管理的重要保障。

（三）加强绩效管理，是提高财政资金分配科学性、公平性的重要举措。

科学合理的财政分配对于优化政府职能、提高政府的行为效率具有重要意义。

传统的财政支出分配弊端是，缺乏科学合理的配置依据和标准，资金配置不规范、不透明；

上下“博弈”、讨价还价；

地区之间、部门之间、项目之间苦乐不均；

资金短缺与资金浪费并存等。

实现财政资金的公平分配，必须建立资金配置标准和项目立项的科学依据。

加强绩效管理，就是通过编制年度绩效预算，将政府部门公共服务所需经费分解为可考核的绩效目标，结合上年绩效目标及绩效结果，编制合理的年度资金分配预算，从而实现财政资金分配的科学性和公平性。

（四）加强预算绩效管理是缓解预算收支矛盾的有效途径。

当政府预算发生收支矛盾，通常会导致两种财政行为，一是增税，二是举债。

但由于提高公众税收负担政府面临着社会压力和政治风险，常常以发行公债的方式弥补财政赤字。

发行公债虽然可以在一定时间内缓解财政收不抵支的困难，但整个经济发展容易陷入不良循环之中。

因此，为了缓解我国预算收支矛盾，防止过高的债务给政府带来财政风险，确保经济持续增长与各项社会事业协调发展，必须改变过去财政支出管理中那种“重收入轻支出、重分配轻管理、重使用轻绩效”的惯性思维。

要通过财政预算支出绩效管理改革，形成以支出绩效为核心的部门预算支出管理制度，不断提高财政支出效率与效果，有效缓解预算收支矛盾，最大限度的发挥财政支出的积极效应，推动整个经济社会健康发展。

二、预算绩效管理的路经选择与指标体系设计

（一）预算绩效管理的路径、内容与方法。

任何制度创新的改革方案，都需要寻求某种具有可操作性的路径选择。

经过研讨，宜将改革的路径设定为：

把绩效理念融入预算管理的全过程，建立事前有绩效目标，事中有绩效监控，事后有绩效评价的首尾衔接的预算绩效管理体系。

通过这套体系持续、循环地运作，形成一套量化、科学的绩效目标和指标体系，推动公共部门绩效管理，强化部门责任，提高部门管理和决策水平。

在此基础上再造预算管理流程，改革财政运行机制，逐步建立绩效预算体系，最终，通过绩效预算改革实现提高财政资金使用效益，建设廉洁、高效政府的目标。

绩效评价的内容，按照评价对象的不同，分为综合绩效评价、部门绩效评价、单位绩效评价和项目绩效评价四类。

综合绩效评价即年度财政支出绩效的总体评价；

部门绩效评价是指对部门年度预算支出绩效的总体评价；

单位绩效评价即对公共支出单位财政年度内的绩效进行考核评价；

项目绩效评价即对具体支出项目所产生的绩效进行考核评价。

绩效评价的方法主要有：

一是相对比较法。

该方法适用于财政支出项目收益测算比较困难，而财政支出项目比较固定的情况。

一般只比较项目的预算（预测）支出，选择成本最低的方案执行。

二是因素分析法。

因素分析法是通过分析影响收益及成本的内、外因素进行综合分析、评价的一种方法。

三是公众评价法。

指通过专家评估、公众问卷及抽样调查，对各项绩效评价内容完成情况进行打分，并根据分值评价绩效目标完成情况的评价方法。

四是效益分析法。

将一定时期内的成本与效益进行对比分析，评价绩效目标完成情况的评价方法。

在具体应用中，经常采用净现值法和内部收益率法，当项目的净现值大于0时，则项目可行，否则不可行；

在采用收益率法时，如果计算出的收益率大于市场利率时，则项目可行，否则不可行。

五是综合指数法。

是指依据各项绩效指标的实际水平，对照评价标准值，分别计算各项指标指得分的评价方法。

（二）预算绩效管理的指标体系设计。

支出绩效评价指标，是衡量、监测和评价财政支出的经济性、效率性和有效性，揭示财政支出存在问题的量化手段。

财政支出绩效评价指标体系，就是把“不可衡量的事”变为可衡量的指标，以最低的成本、最大限度地满足社会经济发展的需要。

1．产出指标。

产出指标包括数量指标和质量指标，数量指标反映政府部门根据既定绩效目标完成公共服务和物品数量；

质量指标反映政府部门提供公共服务和物品达到的标准、水平和效果。

例如，在土地开发治理项目中，产出的数量指标主要是治理了多少亩土地，开发治理新增的粮食生产能力、可供养的人数、农民新增纯收入等指标。

教育事业产出绩效评价指标主要包括新增（改造）校舍数量、新增教育设备数量、学生入学率、毕业率等；

卫生类绩效评价产出指标主要包括新增医疗卫生设施和设备数量、提高就医病人能力指标等。

2．效率指标。

反映政府部门提供公共服务和物品的及时程度和效率。

例如，土地治理项目绩效评价时，包括林草覆盖率增加值、绿色植被覆盖率增加值、水土流失治理面积等生态环境绩效指标。

教育财政支出绩效评价的效率性指标主要有：

固定资产利用率、收益率、万元财政投入培养学生数、义务教育入学率、辍学率、城镇儿童入园率等。

医疗卫生财政支出绩效评价的效率性指标主要有：

平均每所医院每天诊疗人次、平均每人次诊疗医疗费、平均每一出院者住院费用等。

3．成本指标。

反映提供公共服务和物品所需的成本，分单位成本和总成本。

总成本描述提供公共服务和物品所投入的人力、物力和财力总量。

单位成本反映既定数量和质量目标下的物品和服务单位成本量，一般通过总成本、产品数量、质量和相应标准比较得出。

4．成果指标。

成果类指标主要是用于反映政府、预算部门和单位财政支出项目使用财政资金，达到预期目标程度的指标。

如职业教育项目的成果类指标主要包括：

接受教育人员的知识水平和技能提高情况，受教育者的人均收入提高情况等；

义务教育项目的结果指标主要是文盲率降低了多少，公众文化素质的提高程度等；

社会治安项目的成果类指标包括每万人犯罪率降低了多少，案件发生率降低了多少等；

县级政府财政支出的结果评价指标主要有：

公用经费水平、环保效益指标、人文发展指数等。

5．有效性指标。

有效性指标反映财政支出项目产生的最终效果，反映服务对象的满意程度，例如，卫生项目绩效评价的有效性指标包括：

治愈率、好转率、死亡率、发病率、感染率、生存率等。

教育类项目绩效评价的有效性指标包括：

大专以上文化人口比重、初中以上文化人口比重、毕业生升学率、就业率、学龄人口在校率等指标。

绩效评价的指标体系设计是一项技术性很强的工作，难免交叉重叠，需要在实践中不断完善。

三、各地绩效评价的初步成效、基本经验和存在问题

（一）初步成效

财政部今年四月召开全国预算绩效管理工作会议后，各地加快了工作步伐，在总结经验的基础上，预算绩效管理工作全面启动。

1.制度框架基本形成。

目前，北京等12个省市为推进财政支出绩效评价出台了一系列文件，旨在建立和完善制度保障机制、工作运行机制、结果应用机制和持续推进长效机制。

大部分试点市县也相继制定了绩效评价管理办法、绩效评价内部工作规程、专家管理办法、评价结果运用办法、绩效评价工作考核办法等，有的地方还建立了绩效评价工作联席会议制度，分项目制定了专项资金绩效评价管理实施细则。

2.评价范围逐步扩大。

据了解：

浙江省2010年止已对9728个项目实施评价，涉及财政资金1071亿元。

黑龙江省选择2008年至2009年通村公路建设资金、基本建设支出、农村义务教育经费保障机制改革资金等8类、15个专项资金开展了绩效评价，评价资金总额度达26亿元；

2010年，评价项目资金额度1.4亿元。

北京市从2002至2010年，市财政组织开展的绩效评价项目（部门）累计达到800多项（个），评价项目资金230多亿元，实现了绩效评价工作在市级所有政府组成部门、直属机构和区县的全覆盖。

云南省对93个社会关注度高、资金规模大的重点项目开展评价，2010年评价资金总额逾252.32亿元；

省财政厅重点评价项目扩大到10多个省级部门、37个项目、252.32亿元专项资金。

并统一采用“优、良、中、差”等4个级次衡量各部门、各单位的项目绩效，开始出现了从“要我评价”到“我要评价”的转变。

福建省近两年评价实施范围不断扩大，已涉及教育、农业、民政、社保、建设等诸多支出领域。

2010年，共有72个预算部门报送项目支出绩效评价报告，涉及金额达11.5亿元。

2011年已有85个预算部门开展了绩效自评工作，报送了支出绩效评价报告，涉及金额达28.4亿。

3.绩效监管进一步加强。

通过绩效项目跟踪监管，能够及时发现项目资金管理方面存在的如立项手续不全、执行主体不明确、内控制度不完善、实施进展缓慢、质量不合标准、挤占、挪用专项资金等问题。

财政部门针对绩效监管暴露出的问题，及时反馈给项目主管部门和实施单位，并由财政会同主管部门及项目实施单位，集中研究整改措施。

加强项目绩效监管，有利于财政资金安全运行，提高财政、项目主管部门和实施单位的综合管理水平。

安徽省在绩效评价过程中重点把好项目绩效监督关口，每个评价项目成立工作小组，分赴基层，走访企业和群众，对项目实施情况进行深入细致的调查和分析，2011年，省本级监督评审项目涉及财政资金587.5亿元。

目前全省17个市和61个县已全面推开绩效评价。

4．预算分配更趋合理。

经过几年探索，财政部门逐步建立了以绩效结果为导向的预算资金分配模式，按绩效评价结果确定项目支持手段、资金投向和规模。

申报项目设定绩效目标，审定项目测算资金需求，批准项目编制支出预算，增强了预算资金分配的科学性和合理性，有效提高了预算编制质量。

广东省到2010年底，全省各级财政部门共审核、批复了27011个项目的绩效目标，涉及金额1513.72亿元。

其中，2009、2010年省级共审核了962个项目的绩效目标，核减了近200多亿元的申报金额。

云南省把绩效评价和预算评审结合起来，按照初审、复审、再复审程序，2011年对1194个省级部门项目实行入库评审，并对其中63个项目进行了细化评审，审减金额达8000万元，使预算分配更加趋于合理。

四川省2010年通过年初预算编审清理核销、调整归并存量专项项目1750多个，整合财政资金148亿元，确保了财政资金继续向最急需、最有效、最重要的领域倾斜。

5.资金效益显著提高。

各地通过支出绩效评价、项目跟踪指导和及时纠错，初步形成了财政资金的良性运行，提高了资金的使用效益。

以内蒙古为例，2009年至2010年，内蒙古自治区对中央财政现代化农业生产发展资金实施绩效管理，运用绩效目标设定，通过先建后补、以奖代补方式，提高了项目建设成效。

中央财政投入7亿元，带动社会投入33.5亿元，覆盖38个旗县，建成东部玉米、西部马铃薯、中部农业和草原肉羊三大优势产业带。

绩效评价结果显示，初步形成玉米马铃薯节水灌溉200万亩，玉米增产35％，马铃薯增产56％，农民人均增收860元；

肉羊产业生产标准化率提高25％，牧民人均增收450元。

（二）基本经验。

2002年试行绩效管理以来，各地创新了一些绩效管理的好做法、好经验。

包括：

广东省绩效管理制度化、常态化和分配、管理、评价、改进四位一体的经验；

河北省项目绩效评价向预算编制、执行、结果应用环节延伸的经验；

黑龙江省稳步推进重点项目支出和专项资金绩效评价，突出指标的可比性、完整性和针对性，构建相对完整的评价指标体系的经验；

浙江省建立“一个目标、两种评价、三大体系”的经验；

江苏省构建指标库、专家库、中介机构库“三库一系统”的经验；

海南省必须注重“四性”即提高预算单位对项目的规划性、可执行性、财政部门审核预算的科学性和绩效评价的约束性的经验；

北京市构建“事前、事中、事后”全过程绩效管理机制，将绩效理念贯穿到预算管理各个环节的经验；

云南省严把申报、审核、批复三道关口的经验；

内蒙古按先易后难，简便有效原则，建立项目库、专家库、资料档案库提供信息支撑的经验；

福建省“统一组织，分级实施，先易后难，由点及面”和以制度建设为先导，以项目评价为核心，推动部门自评的经验；

四川省以预算编审程序改革、预算执行中期评估、结余资金注销管理、财政支出绩效评价为抓手，初步建立起贯穿预算管理事前、事中、事后全过程的财政预算绩效管理体系的经验；

以及水利部采取逻辑框架法和层次分析法，建立“流域水土保持项目”绩效评价指标体系的经验。

等等。

操作上带共性的经验主要有：

第一、必须注重基础工作。

做好基础工作是进行绩效评价的关键。

由于财政支出范围广泛，社会效益和生态效益无法完全用货币衡量，而且不同的项目有不同的长期效益和短期效益、直接效益和间接效益。

因此，财政部门一直未能找到有效办法对财政支出进行准确衡量。

绩效评价的基础工作包括：

一是搜集各有关部门和单位的基础信息，建立一套与绩效评价相适应的绩效指标。

包括部门工作性质、机构设置与职能范围、财务收支与财政支出经费情况及年度计划。

特别要结合各单位的五年发展规划等。

在此基础上将年度计划进一步细化为年度绩效计划指标。

二是合理选择部门和单位经费预算与工作绩效挂钩的指标。

指标的制定宜采取先易后难，逐步完善的办法，从项目预算着手，制定出分项目的绩效指标，并与其预算相对应，同部门总体绩效目标挂钩。

三是针对部门不同性质和职能建立不同的绩效评价体系。

这样才能为实施绩效控制、绩效评价和绩效问责提供坚实依据。

第二、必须做好项目评价分类。

财政支出绩效评价面临的难点是财政支出内容和项目性质。

从我国预算管理现状看，涉及到二十多个大类，数百个款，数千个项，支出具有明显的层次性，而不同层次的评价主体和内容又有一定的差异。

因此，只有对众多的支出项目进行科学分类，才能将性质相同或相似的支出项目归并在相同类别中进行评价，增加相互之间的可比性;

也只有建立评价的分类体系，对各个层次使用统一的评价标准，才能提高支出评价工作质量。

第三，必须建立预算绩效审核论证制度。

要研究制定《预算绩效审核论证和认证办法》，对部门申报项目的预期绩效、绩效目标和指标设置的科学性、合理性和可行性作出正确评判。

在此基础上，将绩效管理融入预算编制各个环节之中，严格各个环节的绩效评价标准，避免无效、低效项目进入预算流程，促使财政部门根据预算绩效平衡预算，协助政府做出科学决策，提高财政预算编制质量。

第四、必须注重预算拨款与绩效挂钩。

预算拨款与绩效挂钩，是指在预算编制时，根据部门（单位）上年度绩效指标完成情况，确定预算支出标准和基数，合理安排财政支出的一项理财方式。

凡是能够进行量化考核的项目，都应与预算单位正常经费挂钩。

完成任务按全额预算拨付经费；

超额完成任务按比例奖励经费；

完不成任务按比例扣减经费。

凡是不能进行量化的项目，则按定性考核指标实行激励机制，对完成较好的部门和单位，可在部门（单位）经费预算以外给予奖励。

通过预算拨款与绩效挂钩，克服效率低下的财政管理机制。

第五、必须注重绩效评价的准确性和公正性。

为了保证绩效评价的准确性和公正性，在评价过程中，不仅要邀请专家进行审议，也要让民众参加评议。

所有与绩效相关的项目，一律按量化指标或定性内容严格考核。

用于民众评议的调查问卷设计要保持中性，可考虑聘请社会调查机构进行调查，以提高评议的准确性和公正性。

通过对项目评价和绩效考核结果的分析，依靠技术手段建立起项目专家评价系统，并将系统应用到项