把握机遇开拓创新促进电子政务协调发展《关于促进电子政务协调发展的指导意见》解读Word文档格式.docx

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很多地方部门提出，希望国务院办公厅牵头，发挥综合协调优势，统筹解决电子政务发展中面临的障碍，进一步促进电子政务科学、健康、可持续发展。

党组领导同志对此高度重视，认为这项工作是地方部门普遍提出的需求，是政府系统的迫切任务，意义重大，为此将加强电子政务顶层设计和统筹规划、编制电子政务发展指导文件列为国务院机关党组党的群众路线教育实践活动整改方案的一项重要任务，由国务院办公厅电子政务办公室承办。

（二）起草思路

为确保本次编制文件写得实、可操作、能落地，文件起草坚持“开门写文件”，把接地气、听实情、汲取各方智慧放在第一位，主要遵循以下起草思路。

一是问题导向。

以解决当前政府系统电子政务建设中的突出问题、厘清下一步发展思路为主线，深入分析问题产生的原因，研究提出解决问题的思路和措施。

把破解问题作为推动发展的突破口。

二是有限目标。

影响电子政务建设的因素众多，需要在发展中逐步解决，不可能一蹴而就。

对于条件成熟、各方达成共识、能够落地的任务措施，在文件中提出原则要求和方向，具体实现方法由牵头部门在实施方案中进一步明确；

对于一些涉及面广、牵一发动全身的工作，以试点的方式逐步推进；

对于涉及机构编制、投资体制和管理体制等需要进一步研究的问题，暂不写入文件。

三是面向发展。

针对电子政务促进政府职能转变、服务政府履职的总体要求，结合当前国务院工作重点，紧紧围绕提升信息保障和辅助决策能力、促进政府简政放权和转变职能的要求，聚焦电子政务能够发挥显著作用的主要方向和重点领域，研究提出相关任务和措施。

四是分工合作。

文件起草中，国务院办公厅重点负责组织协调和统筹推进，具体事项会同有关职能部门共同研究分析，充分依托地方部门和研究机构的力量，汇集各方经验和智慧，确保文件内容的广泛性和代表性。

（三）编制过程

文件起草过程中，一是建立了国务院办公厅牵头、有关方面广泛参与的工作机制。

邀请山西、上海、中编办、财政部等9个地方和部门的电子政务机构负责人，牵头成立了9个专题工作组；

邀请国家行政学院电子政务研究中心等研究机构作为依托单位；

请中共中央办公厅、中编办、发展和改革委、工信部、公安部、法制办、保密局等相关主管部门派出了联络员；

成立了由国务院办公厅电子政务办主要负责人牵头的总体组，以及由电子政务相关领域专家组成的专家组。

二是深入开展调研，广泛了解情况。

向47个副省级以上地方政府和92个国务院部门及相关单位发放了调查表，分别邀请22个地方、15个国务院部门、13个企业，以及有关研究机构和专家进行座谈，并赴江苏、内蒙古、重庆、保密局、密码局等10余个地方和部门进行实地专题调研，全面了解各地区各部门的经验做法与存在的问题，以及对文件起草工作的意见建议。

同时，认真研究了国务院有关参事呈送给国务院的有关建议。

三是充分征求有关地方、部门和专家的意见。

先后召开专家论证会2次，地方部门座谈会5次，听取有关地方部门和专家的意见建议。

根据意见，进行了9次较大修改，基本采纳了各方面主要意见，最终形成《指导意见》。

三《指导意见》内容解读

（一）总体框架

《指导意见》分为五个部分，以存在问题、主要目标、重点任务为脉络。

第一部分总结归纳了电子政务的发展现状，提出电子政务在顶层设计、应用潜力、保障措施三个方面存在的问题。

第二部分针对存在的问题，提出未来5年在网络建设、安全保障、信息资源、辅助决策、公共服务、发展环境6个方面的发展目标。

第三至第五部分围绕顶层设计、深化应用、保障措施提出了未来几年的重点工作任务，顶层设计方面包括网络整合、信息共享、安全保密、法规制度等内容；

深化应用方面包括辅助决策、应用发展等内容；

保障措施方面包括绩效评估、新技术和安全可靠产品应用、人才队伍建设等内容。

存在问题、主要目标、重点任务前后呼应，相互衔接。

（二）关于发展现状

1.建设成效

经过多年发展，我国电子政务建设成效显著，在提升政府宏观调控、综合监管、社会管理和公共服务能力方面发挥了重要作用，已经从单纯的业务办公的支撑工具，逐步成为促进重大改革措施贯彻实施、支撑重大问题决策研判、推动重点工作督察落实、提高服务人民群众水平的有效抓手，成为提升执政能力和建设服务型政府不可或缺的手段，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

重大改革措施贯彻实施方面。

各项改革措施的贯彻实施，已经离不开电子政务的支撑。

天津滨海新区通过“行政审批与绩效管理系统”，推进行政审批制度改革，推行职能整合，启用行政审批专用章，将“109个审批章”合为“1颗公章”，实现“一颗印章管审批”。

建立了“车间式流水线”，通过“一口统一接件、部门联动办理、一口统一出证”闭环式流水线作业，把原来多个部门跑腿的“串联审批”改为一个窗口流转的“并联审批”，突破“信息孤岛”禁区，实现部门之间信息共享，现场审批率达到100%。

解决了行政审批大厅的“收发室”和“传达室”的问题。

重大问题决策研判方面。

在经济发展、市场监管、社会治理、民生保障、公共服务等重点领域，通过集成与整合各类信息资源，建立辅助决策系统，有力地支撑了各级政务部门科学决策。

人口计生部门牵头建设的人口宏观管理与决策信息系统（PADIS）自2009年投入运行以来，每年采集全员流动人口跨省数据1.6亿条，为国家及时准确地把握人口流动迁移规律、制定人口发展战略，提供了重要的支撑和依据。

2011～2013年，利用PADIS和人口微观仿真模型，提供21套宏观测算数据和7套微观仿真数据，首次系统模拟了“单独两孩”以及“单独”接“二孩”等政策情景。

为国家完善生育政策方案的数据测算起到重要作用。

重点工作督察落实方面。

充分运用电子政务创新督察方式，推动工作落实的全方位、全流程督察。

山西省立足“狠抓落实”开发的目标责任制系统，对省政府每年确定的目标责任制任务进行网络化管理，通过电子政务网络分解到各牵头单位和协办部门，实现68个厅局、11个市承办的1000余个事项的动态及时反馈。

办公厅督察处可根据反馈情况，随时从网上发督察通知。

省政府领导可及时方便地全面掌握分管工作的进展情况及存在问题，并可对厅局报送的工作情况进行网上批示，有针对性地解决实施过程存在的问题。

方便省政府领导及时、全面掌握分管工作的进度，有针对性地解决实施过程存在的问题，为省政府领导宏观管理和科学决策提供高质量服务。

此外，通过办公厅重点工作系统对由办公厅负责落实的任务和工作计划进行计算机管理，并落实到处室、到人。

办公厅领导和相关责任人可实时利用系统督促检查计划的执行情况。

服务人民群众方面。

电子政务在提升公共服务能力、加强社会管理水平等方面也同样发挥了重要作用。

兰州市3县5区、52个街道、391个社区及市区108个单位和部门，依托兰州市三维数字社会服务管理平台，整合300余项社会服务管理工作，以“小网格”推动“大服务”“大治理”。

开通了集电子政务、电子事务、电子商务于一体的三维便民服务网，实现了居民事务在线办理、在线缴费、在线查询、在线咨询、在线购物等便民服务。

运用“云推送”服务技术，将各类便民服务信息通过微信、短信等方式发布，实行一站式、全天候服务，确保“民生服务有人办理、社情民意有人收集、矛盾纠纷有人化解、治安防范有人组织、特殊人群有人帮教、法律政策有人宣传、重大事件有人报告”，及时反映和协调解决群众各方面各层次利益诉求，实现服务群众面对面、社会治理零盲点。

2.存在的问题

文件起草过程中，共收集地方部门和有关方面提出的9类28个问题，《指导意见》将其概括为顶层设计不够完善、应用潜力发挥不够、保障措施不够健全3个方面。

（1）顶层设计不够完善

网络建设方面，统一的国家电子政务网络还没有形成。

主要反映在：

①电子政务内网建设需进一步加快；

②电子政务外网建设运维管理机制不健全、应用成效不显著；

③现有地方部门业务专网整合难度大。

信息资源共享方面，国家基础数据库尚未建成发挥效益，部门业务系统数据按需分权限共享困难。

①部分部门不愿开放自身数据；

②信息资源目录和交换标准不统一，网络平台、数据交换平台等基础设施不完备，数据跨网络、跨密级交换等技术条件不成熟，安全保密存在隐患；

③法律法规和政策限制，信息采集、更新、审核机制不健全。

安全保密方面，部分管理要求与电子政务发展不相适应。

①在电子政务建设与安全保密规划不同步，重事后审批，轻事前事中协调合作；

②安全保密标准规范建设滞后于应用需求发展；

③分级保护和等级保护测评标准在不同地区存在执行不一致的情况；

④涉密网络与信息系统建设管理成本过高、测评周期过长。

法律法规方面，在信息共享、网络整合、应用发展和安全保密方面都不同程度地存在法律障碍和标准规范缺失问题。

主要包括：

①信息共享、电子印章、电子证照、电子文件和档案等法律法规；

②公共服务目录体系、信息资源目录和交换体系、电子公文生成（传输、交换、归档）标准以及移动办公、云计算、大数据、物联网安全标准等标准规范。

（2）应用潜力发挥不够

重建设轻应用现象仍然存在，应用的深度和广度不足，难以适应全面深化改革形势下对跨部门、跨地区、跨层级业务系统的深层次需求。

①支撑政府管理创新和决策信息服务能力不足，重要信息获取渠道不畅，实用性和针对性不够；

②社会服务和民生应用难以满足需求，为民服务应用向基层延伸不足，公共服务能力较弱。

③电子政务内、外网亟须一批公共性、基础性、示范性应用。

（3）保障措施不够健全

电子政务保障机制和措施缺乏系统性研究，面临较多问题。

①大规模投入和建设后，电子政务投资回报率较低的问题日渐显著，覆盖信息化全生命周期的绩效评价机制和政策保障存在缺失；

②缺乏自主技术支撑体系，信息安全形势严峻，信息技术受制于人的问题日益突出，关系到国家经济命脉的重要信息系统使用国产软硬件的比例较低，风险不断积累和渗透；

③电子政务人才队伍的建设和培养存在困难，成为发展中的“瓶颈”问题。

上述问题的深层次原因是体制机制问题，这也是地方部门反映最强烈最突出的问题。

特别是在中央层面，相关职能部门都从不同角度抓电子政务，但缺少统筹协调和顶层设计，无法形成合力，中央和地方也难以实现顺畅的业务联动。

但在现有体制框架下一时解决起来还比较困难，需要进一步研究探索。

目前一些地方部门在电子政务机构职能、经费投入等方面已经开展了积极探索，进行了初步整合，取得了一定成效，下一步将密切关注，及时总结，提出意见建议。

（三）关于目标和原则

《指导意见》围绕顶层设计、深化应用等提出了未来5年电子政务发展6个方面的目标，目标的设定有需求、有基础、能落地，具有一定的紧迫性、前瞻性和较强的可操作性。

由于电子政务发展变化快、涉及面广、各地发展不均衡，文件没有全部提出量化指标。

今后5年，将根据进展情况以专项规划或任务书形式分别加以调整和充实。

此外，文件在总结电子政务发展成功经验的基础上，结合新形势，提出了“坚持需求导向、坚持统筹整合、坚持创新驱动、坚持安全可控、坚持协调发展”的基本原则。

（四）关于顶层设计与协调发展

做好顶层设计是推动电子政务科学发展的重要保障，《指导意见》从电子政务网络、信息资源、安全保密、法规标准4个方面提出了任务。

1.推动电子政务网络整合

根据国家统一部署和电子政务网络总体布局，指导意见提出了“建好内网、扩展外网、整合专网”的任务措施。

（1）加快国家电子政务内网建设。

鉴于有关文件已经对内网建设做出了全面部署，《指导意见》并没有对内网建设过多展开，只是强调了2015年底之前完成中央和省级两级平台建设和接入的总体目标。

内网初步建成以后，整体化的运行维护和安全监管是内网平稳高效运行的重要保障，就此，《指导意见》重点强调了网络整体化运维管理建设，特别是运行维护队伍建设，各地方各部门要在建设过程中充分考虑、提前谋划。

（2）加强国家电子政务外网建设和管理。

国家电子政务外网作为我国电子政务重要的公共基础设施，为各级政务部门实现社会管理和公共服务提供了网络支撑，是开展跨地区、跨部门信息共享和业务协同的重要保障。

加强国家电子政务外网建设和管理，有利于加快推进各类业务专网整合，减少重复建设，从而推动国家电子政务整体协调发展。

但目前外网的建设管理工作机制、网络覆盖情况和安全保障能力与业务应用发展的迫切需求还存在一定差距。

《指导意见》从理顺工作机制、加强安全体系和网络平台建设、加强外网应用3个方面进行了强调。

（3）积极推进部门业务专网的应用迁移和网络对接

各地各部门在多年电子政务建设中，为满足各自业务需要，建设形成了大量专网，很多专网正在发挥重要作用，但从宏观上看，专网林立造成了信息不能共享、业务不能协同的问题，给电子政务整体效益的提升带来很大障碍。

在《指导意见》的起草过程中，大家普遍关心现有专网如何发展，《指导意见》对此进行了明确。

2.促进信息资源开发利用与共享

信息资源开发利用是电子政务建设的重要内容和核心任务，信息资源开发利用程度是衡量国家信息化水平的一个重要标志。

加强信息资源开发利用，提高开发利用水平，是深化改革、推动经济社会全面发展的重要途径，是增强我国综合国力和国际竞争力的必然选择。

《指导意见》针对当前信息资源开发利用的现状和迫切需求，从国家基础信息资源开发利用和部门信息资源共享共用两个层面进行了强调。

（1）国家基础信息资源开发利用。

国家基础信息资源是各地区各部门开展电子政务业务应用的重要基础资源，事关电子政务发展全局。

有关部门正在抓紧推进人口、法人单位、空间地理、宏观经济等国家基础信息资源库的共建共享，并取得了初步成效。

下一步要加快建设，重点推动基础信息资源库建设，依托电子政务内网、外网平台部署，国务院办公厅、国家电子政务外网管理中心将为此积极创造条件。

各地区各部门应结合本单位重点业务，积极开展基础信息资源试点应用，不断总结经验，逐步扩大应用范围。

（2）部门信息资源共享共用。

跨部门的信息资源共享是重点也是难点，很多地方部门在这方面进行了积极探索，但还是不能满足需求。

一方面，对于能够开放、可以开展普遍共享的信息资源，《指导意见》要求各地区各部门通过电子政务内网、外网在政务部门内部不设权限普遍共享。

另一方面，对于涉及国家安全、商业秘密、个人隐私等不宜开放的业务信息，提出了共享的路径，要求政府部门按照职责分工对履职所需的信息进行梳理，明确共享的有效需求和提供方式，同时还要建立监督检查、考核通报、安全保密审查等制度，推动部门间信息资源的按需共享。

此项工作中，我们也将选取一些部门和重点应用作为试点，探索确定信息共享基本原则，推动信息资源开放共享，取得经验后逐步推广。

此外，《指导意见》还提出要研究建设国家公共信息资源开放平台，有序推进政府数据开放和社会化利用，提升全社会信息资源开发利用水平，提高信息化建设的综合效益。

3.进一步强化安全保密

安全可控是电子政务发展的基本原则，网络安全已提升至国家安全的高度，当前我国网络和信息安全形势非常严峻，电子政务发展必须高度重视加强安全保密。

目前，在不同地区存在对安全保密相关规范、技术要求、实施策略、评测标准尺度把握不一致的情况。

《指导意见》特别强调了要加强对分级保护和等级保护工作的指导。

下一步国家保密局和公安部等主管部门将深入研究，就分级保护和等级保护提出操作性更强的实施细则，并加强对各地测评机构的培训和指导，避免出现理解不一致、执行不一致性的情况。

对于分级建设、分级运维电子政务网络而言，安全保密问题尤其重要，《指导意见》提出要建立安全保密持续监管和运维系统，提升信息安全管控和运维管理水平。

各地区各部门在网络建设过程中，既要满足自身管理要求，还要特别注意符合相关统一规范，确保和上层系统的有效对接，形成全网统一的安全监管和运维体系，提升网络整体安全水平。

4.加快完善法律法规和标准规范

法律法规和标准规范是电子政务健康持续发展的重要保障。

随着信息技术应用领域的不断拓展，现有的法律法规和标准规范也要不断调整完善，以适应新形势下的发展要求。

针对当前制约电子政务发展的突出矛盾，《指导意见》重点提出了两方面法律法规建设内容。

一是信息资源共享方面，这是当前电子政务工作中的迫切需求，也是国务院参事给国务院领导同志提出的建议。

最初考虑制定《政府信息资源管理条例》，但通过与国务院法制办等有关方面的反复研究，认为条件还不够成熟，所以《指导意见》提出先研究制定政府信息资源管理办法，初步建立信息共享的制度。

二是随着电子政务的不断发展，在实践中对电子印章、电子证照、电子文件、电子档案的应用需求越来越强烈，一些地方和部门已经率先开展了相关试点应用，取得了一定的经验。

但是要在更大范围和更深层次进行应用还存在一些障碍，主要是存在没有法律依据和标准规范不一致两个问题。

所以《指导意见》强调，要研究制定政务活动中使用电子签名的具体办法。

在统一的法律法规和标准规范出台之前，各地方各部门可以根据实际工作需要先行先试。

（五）关于深化应用

把深化应用单独作为一个章节，充分说明业务应用在电子政务中的重要地位，这也是国务院领导同志对电子政务的关注重点。

不同部门、不同层级政府的应用要求不完全相同，国务院和地方政府业务应用既有共性也有差别：

国务院侧重宏观决策和管理，地方政府侧重社会管理和公共服务。

《指导意见》重点强调了政府办公厅牵头或推动的业务应用，并突出支撑国务院管理决策的应用，对地方只提原则性要求，为各地因地制宜留下足够空间。

地方应结合本地实际，参照国务院建设情况开展相关工作。

1.提高决策信息服务水平

为领导提供决策信息服务是电子政务发挥作用的重要领域，也是电子政务发展的趋势和方向。

《指导意见》从提供决策信息服务和提升辅助决策能力两方面提出了任务。

（1）整合现有资源提供便捷的决策信息服务

决策信息服务是传统信息服务方式的补充、拓展和提升。

要提供全面准确便捷的决策信息服务，首先，要建设决策支持信息系统，实现信息资源的分层分类汇集、深度整合开发、跨库检索定位、快速专题构建等功能，为决策支持提供有力技术支撑。

其次，要解决好数据来源问题，多年来，各地区各部门在建设办公应用和业务系统中沉淀积累了大量的信息资源，这是一笔宝贵的信息财富，但这些信息资源长期处于分散、分隔、分离状态，没有形成合力，需要充分挖掘潜力，整合资源；

要多方面拓展信息来源，采集、加工来自部门、行业、企业、互联网和各类智库的有效信息资源，深度整合利用，逐步建立决策信息资源库。

再次，要整合已有各类办公和业务系统，“打通”系统间信息交流通道，避免相同信息分头报送、重复报送，解决部门内部信息沟通不畅问题。

最后，决策信息服务要重点在可视化、个性化、主题化上下功夫，实现信息资源形象、直观、友好展示。

（2）集成职能部门专业系统和智能分析模型提升辅助决策能力

专业系统和智能分析模型是信息资源更高层次利用的表现，是职能部门通过信息技术提升履职能力的体现。

智能化的决策支持信息系统，要能够对各种数据的发展变化和内在联系及时准确展现出来，进行定量分析、定性判断和预判预警，提出决策建议。

各部门在为领导研究制定政策和对策方案时，要积极探索建立智能化决策支持服务模式，充分利用专业系统、智能分析模型、大数据模式等，开展专业的统计分析、预测预警和评估研判，提供经济运行与社会发展的实际状况和发展趋势，提升信息保障和辅助决策能力。

2.为深入推进国务院重点工作提供有力支撑

本届政府将简政放权作为开门的“第一件大事”和全面深化改革的“先手棋”，大力推进行政体制改革和政府职能转变。

2013年以来，李克强总理多次就简政放权、深化行政审批制度改革做出重要指示，先后召开多次国务院常务会议部署工作。

如何利用信息化手段支撑国务院重点工作的有力推进，成为当前亟待解决的课题。

（1）重大改革推进需要开展跨部门业务协同

全面深化改革对信息化提出了更高的要求，各项改革措施的落地离不开信息化的有力支撑，很多工作依靠单一部门难以有效落实、顺利实施，迫切需要各部门密切合作、跨部门业务协同。

各牵头部门要站在全局高度，围绕国务院工作重点，在社会保障、公共安全、社会信用、市场监管、食品药品安全、医疗卫生、国民教育、劳动就业、养老服务等重点领域，研究建立协同工作机制和推进模式。

我们将选取一些重点领域应用作为试点，探索建立跨地区跨部门业务协同机制。

（2）推行“权力阳光”，强化权力全流程网上运行

推行“权力阳光”，是推动和落实简政放权、强化公共监督、有效解决“头转身不转”的重要手段。

行政职权设置随意、依据繁杂、归属不清，是导致行政行为不规范、行政权力滥用的重要因素。

因此，梳理行政权力事项是简政放权工作的重点和难点，也是简政放权的基本要求，要充分发挥信息化技术在权力清单全流程梳理中的作用，将权力运行的所有要素、流程全部电子化，做到流程清晰、权责明确，强化权力全流程网上运行，实现所有权力事项全流程网上办理，明确要求未上网办理的权力事项一律不得行使，真正将所有权力运行纳入闭环管理。

有效杜绝一些行政权力“明放暗