英国社会服务私有化的转变TheEuropeanServicesStrategyUnitWord格式.docx
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英国联合政府公共服务的转变有五个主要目标。
第一,加速公立部门分裂为独立的单位和小组群。
这样使用户有了更多选择,并促进了服务供应商的多样性,但是可能会破坏现有服务供给的稳定性,增加组织变革和外包服务的机会。
服务向信托机构和不同的公共部门公司的转移也有相似的目标。
第二,促进公共服务的市场化和外包,为提供公共服务的私人资本开启新的外包机会,巩固其在主要市场中存在和影响力,弱化国家的作用。
第三,通过新一轮的公共资产的私有化向个人转移风险和责任。
另外,公共私营合伙企业(PublicPrivatePartnerships,简称PPPs)的扩展将为私营部门创造新的机会。
第四,通过废除双重业务守则(防止按恶劣合同条款雇佣新员工)降低雇佣成本,减少养老金,鼓励地方议价。
最后,通过实施赤字快速削减战略,伴随着公共支出的削减(从2011-12年度开始在四年时间内,地方政府的公共支出削减28%),产生剧烈的撞击效应和后果,创造出严格的金融环境。
公共部门的转变包括四个相互关联的过程——金融化、个人化、市场化和私有化。
以社会服务为例,可以更详细地说明这以过程是如何被贯彻落实的。
公共服务的资金筹措
收益流的资本化(将收益流,如租金,转化为一大笔资金的过程)和资产保值(抵押、信用卡、学生贷款、汽车贷款)能使银行和金融机构转移一定程度的风险,从这些过程中获利和创造新的市场。
在照料服务外包增加的同时,产生了新增的社会照料服务费用。
对英格兰153个理事会中93个进行调查显示,最近两年送餐服务的费用增长了13%,交通费用增长了33%。
2011年底家庭照料的平均收费是每小时13.49英镑(LabourParty,2011)。
英国迪尔诺特照料和支持基金会(TheDilnotCommissiononFundingofCareandSupport)认为成人一生的社会照料应该花费3.5万英镑,之后的费用应该由国家完全负担。
人们至少要在住所照料的吃住方面花费7000到1万英镑。
基金会与金融服务部门进行了“深入讨论”,建议应该在退休金、住房和保险等方面“……为金融产品营造新的空间(引文出处同上)。
”私人股本和投资公司将渴望发展新产品。
取代国家全额负担模式的“共担成本”模式只能使问题更加严重。
在向社会服务的个人预算和直接支付的转换中,如果服务用户接受的是现金或票券而不是一项服务,将产生一系列后果。
目前,个人预算可以采取的方式是,每个人购买服务时直接支付(现金支付),可以是按照用户决定由地方政府持有和管理的帐目,可以是用户放弃由第三方持有的帐目,或者是以上方式的混合。
对于接受连续照料的人们来说,广泛的支持让他们对长期、密集服务的安排和供给有更多的控制权。
但是,让那些需要公共服务的人成为最大受益者的项目,如24小时照料,正在被调整,使几乎所有的公共服务转向市场化和私营化的方向。
《2010消费回顾》宣布,个人预算应该扩展到特殊教育、残疾儿童支持、慢性病、成人社会照料和其他服务上。
《成人社会照料视角》认为,到2013年4月,“是时候对接受连续照料和支持的每个人,在考虑到最大的灵活性和选择的情况下,对个人预算——最好是直接现金给付的形式——给出一个平均数”(DepartmentofHealth,2010)。
对于大多数公共服务来说,并没有真正的临界点和个人预算,直接支付或票券最终可以成为平均数。
并且为什么法律限制对公立部门提供的服务采取直接支付呢?
用户转向选择私营和志愿部门的提供者,仅仅有助于扩大照料和健康服务市场。
这依次产生了经纪人和咨询人的二级市场。
信息和通讯技术使得政府或地方政府能够迅速改变个人预算的数值。
因此,这是一个便利的机制,促使服务用户修改自己的预算,运用他们自己的资金保持服务的质量和水平,或者购买私营部门的其他服务。
按绩效付酬
对绩效管理体制内众多的指标和目标的着迷程度已经不怎么深了,但是“按绩效付酬”已经成为新的绩效管理核心理念。
有两个模型——分阶段的激励性支付和合同结束时支付的社会投资机制。
政府要求从公立部门去除很多绩效目标,但是它们日益被“结果预期”所取代(Guardian,17January2012)。
工作项目(TheWorkProgramme)和联合政府的五年从福利到工作计划是分阶段性支付制度,为每个新参与者提供少量的启动费,之后每年递减,三年后取消。
当参与者工作3个或6个月后,承包商将会受到依据工作结果的支付,这取决于“他们距离劳动力市场有多远”,简单地说是他们已经失业了多久。
当参与者工作1年、18个月或者2年,承包商也可以每四周要求一次“持续支付”,也是取决于失业时间有长短(DepartmentforWorkandPensions,2011)。
卫生部设计的按绩效支付政策是为了提高资金的效率和价值,增加选择机会和供应商的数量,促进市场竞争,“获得反映真实成本的‘合适’的服务价格,激励病人照料”。
但是这不是以绩效为基础的体制,因为它并不考虑治疗的质量(LeysandPlayer,2011)。
社会投资情况
社会投资是一个“……大规模私人资本谋求社会利益的新选择”(JPMorgan,2010and2011),是筹资方式的新形式。
社会投资市场将使社会项目能够吸引私人投资获得金融回报。
因此产生新的资产分类。
产生社会价值、自我维持的、能够提供服务、开展活动、经营场地和/或提供交通的地方性项目,将能够确保投资者的投资获得回报(JPMorgan,2010andCabinetOffice,2011a)。
许多华尔街的投资银行和大型基金,如福特基金会和洛克菲勒基金会,正在发展这一模式。
最近十年里,由机构、基金和政府支持的英国和美国各种社会投资项目产生了一个创新“新的资产分类”的计划。
“由于这一行动能够积少成多,我们认为社会投资的潜力足以吸引很大比例的主流私人资金,预计咋作出投资决策时将会有更多的投资者追求产生积极的社会和/或环境影响。
事实上,我们相信,在不久的将来,社会投资将会彰显其自身是资产管理行业内最为强劲的变革之一(JPMorgan,2010)。
”
社会投资机制取决于合同的成功执行。
社会投资基金将为项目筹集资金,选择执行项目的承包商。
承包商将按正常途径获得款项,但是通过社会投资基金资助项目的投资者将仅能在项目成功的情况下获得款项。
例如,第一个英国项目,即致力于减少再次犯罪的彼德伯勒监狱合约,有三个连续的两年期项目,社会投资组织分别在第四、六和八年获得应支付的款项。
与类似监狱中特定群体的再次犯罪率相比,如果承包商将再次犯罪率减少了7.5%,投资者才能获得应支付的款项。
再次犯罪率减少的幅度越大,投资者获得的回报越高,最高可以获得13%的回报率。
投资者的回报来源于警察、法院、社区执行和监狱执行成本的下降(SocialFinance,2010andCenterforAmericanProgress,2011)。
英国政府在2011年末投入了4.48亿英镑开展了全国性的“问题家庭”项目,帮助至少存在以下五种问题的家庭“生活大变样”:
零就业家庭,居住条件很差或过于拥挤,父母均无专业资质,母亲有精神卫生问题,至少有一个家长期患病、残疾或身体虚弱,低收入,以及不能负担一定数量的食物和衣服。
按照每年每个家庭给以7.5万英镑来计算,估计12万最困难的家庭将需要花费90亿英镑(DepartmentforCommunitiesandLocalGovernment,2011)。
这个项目将集中精力解决“……送孩子返回课堂和不在街上流浪”以及“……送父母返回工作岗位和阻止他们犯罪”问题(引文出处同上)。
这个项目“初期运作将以按绩效付酬为基础,激励地方政府和其他合作者在2015年之前采取行动改变所在地区困难家庭的生活。
政府将为地方政府解决这些家庭的问题提供最多高达40%的费用(按绩效付酬模型),只有地方政府及其合作者成功解决了这些家庭的问题才能获得国家政府的资助(引文出处同上)。
此外,四个社会投资试点项目已经在Birmingham、Leicestershire、Westminster、Hammersmith和Fulham开始铺开,筹集了4千万英镑“……帮助有反社会行为、犯罪、成瘾和教育程度低下的家庭”(CabinetOffice,2011b)。
只专注于按表现出来的绩效付酬,将关注点从服务用户的需求转移到投资者和承包商身上。
如果项目进展不好或者失败了,那么支持和同情必须指向那些获得劣质服务的儿童、失业者和犯人,而不是富有的投资者。
进一步来说,政治风险不能被转移,如果项目失败了,将由政府来承受批评者的冲击。
社会投资项目需要“……足够高的净收益,确保投资者获得他们需要的回报率”,结果必须是可测量的,针对的群体必须被明确界定,影响评估必须是可信的,如果投资者发现项目目标显然无法完成、他们将无法获得回报,即项目表现出不成功,项目也不能提前结束(CenterforAmericanProgress,2011)。
可能会出现以下情况:
独立的影响评估带来高额的交易成本,项目成果的影响和因果测量引发争议,与承包商关注“较容易”用户使“成功”最大化的行为进行博弈,成果在合同结束后的可持续性,建立社会投资市场的长期后果,市场化和私有化的深远影响,这些都被社会市场鼓吹者们完全忽视了。
选择承包商的是社会投资基金而不是国家。
因为社会投资基金最初由私人投资,给人的印象是项目是私人投资的,事实上,他们和PPPs一样,完全是由公共部门资助的。
政府要求志愿和私营提供者要有进入资本市场的途径,可是如果他们最终是由公共部门资助的,这个要求就无所谓了。
联合政府相信,“……个人投资者将从可信任的、给他们机会去‘投资利益’的供货商那里迅速接受简单零售品,只要他们认为有合理的机会回笼资金,并可能有积极的金融回报。
我们的观点是要创造社会投资新的‘资产分类’,将社会企业与主流资本联系起来”(CabinetOffice,2011a)。
这个战略取决于建立委托和外包制度,以便向新的供应商开放公共服务的供给,减少小型公民社会组织的“官僚负担”,增加社会企业获得资本的机会。
英国政府计划通过提供资源,扩大投资产品新的分类和范围,增加地方公共和邮局股权的持有量,发展一个销售和购买社会企业股份的二级市场,加速社会投资市场的发展。
志愿组织将不可避免受到压力,开始考虑社会投资计划。
社会结局改善后得到的储蓄,政府将使用其中一部分来奖励资助项目的私人投资者。
“按绩效付酬”模式取决于建立一个公认的绩效框架。
防止摘草莓的预防措施最可能成功,将困难复杂的案例留给监狱服务仍需关注。
社会投资项目被认为是典范,“……有助于政府支出的积极循环,改善社会结局和降低成本”(SocialFinance,2009)。
一般来说,私人投资者资助早期的干预项目,例如预防二次犯罪,接受公共支出的一部分存款作为他们投资的回报。
这是不过是将效率货币化的另一种途径。
《早期干预评论》(议会的工党成员GrahamAllen所做)建议,扩展以结局为基础的早期干预服务合同和10亿英镑私人投资的项目(AllenReport,2011)。
研究充分认可了联合政府支出计划,认为如果没有公共支出的政策倾斜,要增加早期干预投资将只能靠外部资助。
“引入外部资助会使早期干预的收入来源多样化,希望未来为社会投资建立一个私人市场”(引文出处同上)。
计划是建立私人投资社会中介基金的市场(即中介人),地方政府和中央政府(专员长官)将与一个基金会签订合同,基金会选择服务供应商。
换句话来说,私营部门选择供应商,而不是公立部门!
而且顾问也不会置身事外——“……投资者已经向评论团队表明,独立核实结局对于鼓励他们投资是必要的(引文出处同上)。
在社会投资市场,承包商是由基金会选择的,不是国家。
这样做可能回报很高,但是风险也很高。
这可能为承包商带来更多的合同,但是要幸存下来将很难。
而且有需求的人可能会得到更好的服务。
国家(纳税人)可能收益,因为储蓄可能比向投资者支付的酬劳更高。
还会产生付酬的延迟,因为要等到完成合同和评估完结局以后。
独立评估为顾问、代理人和中介人提供了附加工作,这样使得每个人都是赢家!
然而,这个“市场”是普遍的公共供给是一个重要威胁,可能最终导致私人服务全部都依赖国家津贴。
汇丰银行在2005到2010年向2500名老年人和残疾人违规销售照料债券,被罚1050万英镑,并同意支付2930万英镑作为补偿给。
政府管理部门(金融服务局)的一份评论得出结论,87%的销售是不合适的。
债券是为那些已经进入或准备进入照料机构的人设计的,帮助他们支付长期照料费用。
但是债券有5年期的投资期限,投资者平均年龄是83岁,这不可避免导致支付他们照料费用的基金的撤资。
如果他们得到正确的建议,得到的资本会比现在多得多。
提前撤资的罚金将问题变得更加复杂(FinancialServicesAuthority,2011)。
私人资助的基础设施
PPPs促进了公共基础设施的金融化(Whitfield,2010a)。
建筑公司和银行为公共建筑和交通系统的设计、建设和运转提供资金,并按长期合同实际拥有和管理它们。
PPP项目公司的股票销售是非常有利可图的,收益率平均达到50.6%。
以154个项目样本来计算,总收益估计有22亿英镑,而且这还排除了基础设施基金二级市场销售获得的未公开的收益。
英国避税运营的基础设施基金会的数量正在增加(Whitfield,2011a)。
地方政府的设施建设也正在转给私人和志愿部门。
例如,几个城市使用了PPPs为老年人提供具备照料服务的住房,使他们能够在自己的私人住宿内保持独立性。
拿另一个例子来说,利物浦城市委员会正在建设三个“照料中心”,以取代很多已经关闭的成人社会照料中心,目前正在考虑到2014年开业的时候转包至私人或志愿部门。
在英国,为了增加穷人财产和金融资产的价值,以资产为基础的福利国家的发展变得不平衡了。
已经从通过社会住房的销售和所有权共有、儿童照料票券,拓宽住宅拥有权,延伸到“个性化养老金”。
个性化养老金鼓励人们持有额外的养老金。
例如,儿童信托基金会(政府在儿童出生后一定日期后支付给出生儿童的费用,目的是鼓励储蓄)不是为了解决机会不平等、财富分配和社会团结等问题,而是“……成为改变穷人行为的工具,而不是挑战主流所有制模式(Finlayson,2008)。
”这项政策“从形式上和外观上,受到商业公司和对待福利个性化的态度的支配,涉及到新态度的产生(引文出处同上)。
”新工党试图“建立资产阶梯”的举措,可以被理解为不过是为了学费和其他服务费等费用进行储蓄。
教育、卫生和社会照料最终可能由个人以票券、个人预算和直接支付的形式购买。
比较富裕的人可能继续不选择公共资助的服务,转而选择完全由私人资助和提供的服务。
二元体制可能导致公共服务供给的作用断裂和残缺。
社会团结和集体供应的丧失可能侵蚀社会权利,并削弱对强化“自我/今天”的社会价值的代际需求的关注。
由于私立部门寻求成群的个体购买者,以获得规模经济和组织市场,新式保险得以发展。
当你住在城市或者郊区,事实上一切东西的费用都可以用信息化的手段收集。
普遍供给的磨损都能加速新的和/或增加的费用。
向老年住房所有者发行股票,一个新市场正在成长,以补充不足的养老金和照料费用。
因此,潜在地减少了公共福利的支出和留给家庭其他成员的遗产。
房地产投资信托公司正试图扩展更大范围可获得的储蓄产品,并提供投资途径,这是阻止养老金贬值的替代方案。
这些政策有助于扩展和产生新的储蓄、保险和养老金的金融服务市场。
人性化社会服务
通过迫使他们选择自己的服务供应商,个人预算、直接支付和券/信用卡将风险和责任转移给了单个用户。
这使得集体供给分散化,因为个体被鼓励只按照自己的经济状况做出选择。
加诸于公共部门供应商的贸易限制,以及其他破坏稳定的小花招,有助于私营供应商的拓展,同时,为公共供应商的逐步萎缩创造了条件,避免直接私营化。
风险和责任的转移有四个维度。
第一,个人预算和直接支付使得选择服务供应商成为个人的责任,虽然说起来是选择,但是实际上是勉强和虚假的选择。
国家实际上将风险转移到了用户和他们的顾问或代理人身上。
第二,2011年《劳动力问题业务规程》的撤销,和对获得公共部门养老金计划的有目的的限制,确保了二元劳动力的后果转移给职员。
服务合同条款、养老金、员工咨询的变化意味着员工承担大部分风险。
员工转到新的雇主公司,84%的风险都属于中等到高等风险的种类,而员工在综合协议下转换工作,风险为0到8%(EuropeanServicesStrategyUnit,2010)。
第三,按绩效付酬目的在于刺激承包商,付酬的条件在于完成约定。
这样做可以实现节约的目标,在客户和承包商之间分享利益。
这种试图给承包商增加转移风险的做法本身不是没有风险的,比如,博弈、关注赢面较大的部分或者“撇脂”、可能就变化的原因后果出现争论。
第四,有证据表明一些地方政府采取拒绝风险的措施,特别是合同失败的风险,力图把对外包政策的反对降到最低。
政界对“行为改变”越来越感兴趣。
“行为改变”假定服务发送、组织和管理上的变动已经达到了他们的极限,更好的服务和更大的节约只能以服务用户的价值和行为的变化为代价才能实现。
这个方法的拥护者主张,通过消除“过度提供”和“不必要/过度需求”,重心必须转移到减少服务需求上来;
“市民驱动的改革”;
强调预防和早期干预。
在市民介入的案例和预防战略被广泛提倡了几十年之后,公共服务需求减少战略全部落入陷阱,从意识形态上被篡改了。
市场化公共服务
市场化创造条件,完全私有化借此不可避免。
竞争把商业价值和运作体制强加给机构内部提供的服务,经常会导致直接服务组织的销售。
这鼓励公共部门控制的公司和信托基金不断扩展和多样化,并变得更为独立,结果就给“更大自由”和全面私有化以合法的地位。
市场化形成一种公立部门给职责和服务指定价格的文化,但减少其更多的经济和社会价值。
市场化采取多种形式,越来越定位于服务的特定部分。
比如,联合政府计划延长外包儿童照料的社会工作服务的试点计划,由私人社会工作部门提供照料。
但是,9个地方政府中有4个撤出了第二波试点计划,原因是缺乏资金(CommunityCare,2011)。
一个类似的试点项目已经在成人服务中启动了,由卫生部资助。
在不同的服务领域,强加市场力量的方式不同、速度也不同。
市场并不会自然进化,也不会通过自我控制而出现。
国家创造条件、规则和资金,并提供合法地位以产生和维持公共服务的市场。
这是一个政治决策,也是一个技术或组织的进程,有五个关键因素,详见《新工党对公共服务的抨击》(Whitfield,2006)。
服务商品化(商业化)——用户被当作消费者和购买者来对待。
服务被定量和组织,因此,才能在一个合同中被很容易的详细指定和设计。
经营价值被改造以满足商业标准;
风险被商品化以便可以被定价。
公共机构用合同取代补贴。
市场研究和软件市场测试使得私人部门能够影响服务的范围和设计。
劳动力商品化(商业化)——任务、工作业务和岗位被标准化、常规化和重新组织,以提高生产力,降低劳动力成本,协助劳动力向另一个雇主转移。
新的工作方法伴随着岗位种类的变化和劳动力的重新布局,这样可能增加低技能和临时工的雇佣。
管理人员将寻求重新谈判协议或者强制转变。
竞争状况和市场机制的重新布局——客户和承包商的角色彼此独立,公立实体成为“委托”人而不是服务提供者。
引入市场机制,比如划拨给患者和学生的公共资金,学校、医院和其他机构被迫互相竞争;
选择估价,软件市场测试,商业案例和正规采购过程日益支配着公共实体管理。
民主责任和用户介入的重构——服务和职责被转移给具有不同治理结构的半官方机构、具有公共部门所属的公司和信托基金,破坏了传统的民主控制结构。
因为“商业秘密”,参与和信息披露仅限于咨询会议。
嵌入的商业利益——商业更深地介入到参与公共政策制定过程中。
贸易实体促进了服务领域的自由市场,PPPs更多的使用和基础设施市场,并促进公共服务自由化。
委托、竞争和契约文化
购买者/提供者或客户/承包商功能的分离是公共部门大规模市场化的关键先决条件。
委托制的基础是认为服务供应者是谁都没有关系,公立、私立和志愿组织应当竞争发送服务。
这是早期地方政府“授权模型”的改头换面,需要客户和承包商角色的分离。
采购过程(服务回顾、选择评价、商业案例和招投标过程)是所有服务的主流趋势,并嵌入在公共管理中。
竞争和外包的经济学假定,劳动力成本降低(提高的生产力、少量的雇员或合同条款的改变),新技术和工作方法的引入、竞争驱使和商业价值、工作重新选址于工资水平较低的地区和经常经费的降低将会产生结余和更好的服务。
人员水平和合同条款的变化通常称为第一目标,因为劳动成本一般占据公共服务总成本的一半以上。
国家被要求管理服务的需求(例如学生人数,人口对健康和社会照料的需求),采办和管理契约,以及监督规则的执行情况。
公共实体保持法定的责任,必须有战略计划来确保大体上公平的服务供给。
国家必须研究市场趋势,预防垄断控制和腐败,以及在契约失败和/或市场失灵时采取措施。
必须在不同的团体的需求、政治和商业利益之间利益冲突进行协调。
委托要求国家提供市场的资金和法规支持,以及服务供应商之间的竞争力。
“水平运动场”的概念忽视了公共和私人部门在结构和操作层面的差异。
这要求机构内提供的服务商业化,建立公共部门的商业公司与私营公司和志愿者组织进行竞争。
员工在雇主之间转移,保护措施非常少。
拥护者声称这提高了公立和私营/志愿者承包商之间的“伙伴关系”。
但是并不完全是事实,因为讨论中的伙伴关系指的是契约,一定程度的合作和共同利益在操作中是几乎不存在的。
公共服务的原则和价值被商业价值和企业行为所取代。
公立部门能力的损失和“商业秘密”的存在消极地影响着民主责任和透明度。
法人政策执行力度减弱是另一个结果。
只有应用于服务承包的特定法人政策才能从法律上得到实施。
新出台或修订后的法人政策有可能被侵袭,因为服务供应和法人政策之间的界面将会出现断裂。
就业和平等政策需要持续的评估和回顾,但是弱势的公立部门监督意味着,承包商在采购过程中能够
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