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一是:
实则详,虚则略。
二是:
新则详,旧则略。
三是:
特点详,一般略。
四、紧扣主题,材料与观点要统一
材料是文章的基础,观点是文章的统帅。
材料与观点的关系,是被统帅与统帅的关系,观点统帅材料,材料说明观点。
材料与观点必须高度统一,这是写好公文的基本要求。
处理好材料与观点的关系,达到两者的统一:
一是:
先“立意”,紧扣主题。
“意”即主题、主题思想、总观点,是一个意思。
立意之后文字材料必须紧紧围绕主题,选材必须服务于主题。
概括必须准确。
概括不准主要包括有时概括过宽,有时概括过窄,“过宽”、“过窄”,就是概括失度。
要克服这个弊端,取决于对事物(材料)的深入研究,从掌握的材料中提练出观点来,精心推敲操练出来的观点,才能准确,材料和观点才能统一。
中国秘书网编辑部
2001年1月8日
新《国家行政机关公文处理办法》的制订和制订的原则
金祖发
国务院于2000年8月24日发布,并于2000年1月1日起施行的《国家行政机关公文处理办法》(以下简称《办法》),是以国务院名义发布的第一个关于公文处理方面的法规性文件。
它的出台,标志着我国行政机关的公文处理工作向着法制化的方向迈进了一大步,同时,也充分体现了国务院对公文处理工作的高度重视。
新《办法》发布以后,受到了各级行政机关特别是文秘工作人员的好评,大家普遍反映,这个新《办法》比较充分地反映了政府系统机构改革以后,各级行政机关在公文处理方面所作的一系列改进,体现了行政机关公文处理工作的现实需求。
与原《办法》相比,新《办法》在法律效力和权威性方面得到了提升,在内容方面有了较大的调整和丰富,在规范性和可操作性等方面也有了很大的改进。
为了帮助广大读者更好地理解和掌握新《办法》的一些基本原则和有关规定,促进新的贯彻实施,下面简要介绍一下新《办法》制订中的有关情况,供大家参考。
第一节新《办法》制订的必要性
原《办法》经制订后由国务院办公厅于1993年11月21日发布,于1994年1月1日起施行。
施行以来,对各级国家行政机关及时、准确、安全地处理公文,提高公文处理工作的质量和效率,发挥了重要作用,有力地促进了国家行政机关公文处理工作的规范化、制度化建设。
近年来,随着国家行政机关工作情况的变化,公文处理工作也有了较大的改变,原《办法》的许多规定已经不适应新的工作方式的要求,满足不了实际工作的需要。
国家行政机关中要求修改原《办法》的呼声越来越高。
有鉴于此,我们从1998年4月起,开始了制订原《办法》的调研工作。
我们先后两次书面征求各省、区、市人民政府办公厅以及国务院各部门办公厅(室)的意见,多次召开部分地区和部门办公厅(室)负责人、文秘工作人员以及部分专家、学者座谈会。
通过调研,普遍感到对原《办法》进行制订很有必要。
主要有以下几个方面的原因。
首先,随着政府机关机构改革并着力推进转变工作职能、工作作风和工作方式(即"
三个转变"
),公文处理工作也相应作了许多改进,原《办法》已不能完全适应工作的要求。
本届政府成立以后,兴起了"
廉洁、勤政、务实、高效"
的行政新风,在"
方面迈出了很大步伐。
在职能方面,实行政企分开,把该交给企业的权力下决心交出去,政府把主要精力放在加强管理和搞好服务上。
同时明确划分部门之间的职能分工,克服彼此交叉、职能不清的现象,克服多头管理、政出多门的弊端。
在转变工作作风和工作方式方面,坚持克服官僚主义,密切联系群众,坚决改变"
门难进、脸难看、事难办"
的恶劣作风;
坚持说老实话,办老实事,做老实人,反对说大话、空话、假话、套话,反对形式主义、弄虚作假和做表面文章;
坚持深入基层,调查研究,狠抓工作落实。
充分体现出相应的调整。
我们感到,随着行政机关机构改革的不断到位和"
的不断深入,公文处理方面改进的力度也不断加大。
比如,进一步强化了职能部门的协调职能,减少了办公厅的协调任务;
加强了办公厅在公文审核把关方面的责任;
加大了对公文督查落实的力度;
强调公文处理工作的规范性和时效性等等。
公文处理方面的这些改进,在原《办法》中要么没有涉及,要么没有充分体现,有必要对其进行制订。
其次,国务院领导同志对公文处理工作提出了一些新的要求,这些要求对指导国家行政机关的公文处理工作具有极其重大的意义。
这些要求应该写进新《办法》,并通过新《办法》传达贵彻到各级国家行政机关中去。
我们知道,国家行政机关的公文是各级国家行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书,是依法行政和进行公务活动的重要工具,它具有鲜明的政策性、法定的权威性、严格的规范性和较强的时效性。
同时,公文也代表着一个机关的形象,反映出一个机关的工作水平和管理水平。
因此,国务院领导同志对公文和公文处理工作非常重视,朱鎔基总理及其他国务院领导同志多次从不同方面对国务院办公厅以至整个政府系统的公文处理工作提出明确要求,这些要求对规范政府机关的公文处理工作,提高政府机关公文处理的质量和效率,起到了极大的指导作用。
这些要求归纳起来,主要体现在以下几个方面。
一是强调国务院办公厅要切实转变职能,减少协调事务,把工作重点放在进一步加强对公文的审核把关、督查落实和跟踪调研方面,放在集中精力协助国务院领导同志想大事、议大事、抓大事方面。
领导同志明确提出,要进一步发挥国务院各部门的作用,凡是部门职权范围内的工作应由部门去完成;
涉及不同部门的工作,应当由主办部门负责协调,国务院办公厅一般不代替部门进行协调。
二是强调加大职能部门的责任,要求国务院各部门加强协商与配合。
过去,有些部门上报国务院的请示事项,或者是承办国务院交办的有关事项,涉及到其他部门的职权时往往不主动沟通,部门之间有分歧意见时,主办部门的负责同志也不出面协商,时常把矛盾上交国务院,使国务院办公厅的协调任务非常繁重。
针对这种现象,国务院领导同志多次强调要实行部门负责制,部门之间如有分歧意见,主办部门的主要负责同志要主动出面协调,力争取得一致意见。
如果主办部门主要负责同志出面协调后仍不能取得一致意见的,要把各方理据写明,上报国务院协调或裁决。
三是强调公文处理工作要规范,要按程序办事,按规定和制度办事。
如,在公文的签发方面,要求各省(区、市)人民政府、国务院各部门上报国务院的公文,必须由主要负责同志签发。
在行文关系方面,要求除国务院领导同志直接交办的事项外,各地区、各部门的请示,应当报送国务院,不得报送国务院领导同志个人。
在公文的体例、格式方面,要求请示要一文一事,等等。
国务院领导同志不仅明确要求,而且身体力行。
比如,对不属于交办事项而直接报给领导同志个人的公文,领导同志一般都转交国务院办公厅秘书局处理或退回报文单位按程序重新办理。
四是强调要切实精简文件。
会议多、文件多是个老大难问题。
党中央、国务院三令五申,要求精简会议和文件,并采取了一些措施,取得了一定成效,但一直未能从根本上解决这一问题。
2000年初,国务院同志再次提出要认真对待这个问题,下决心改变这种状况。
国务院领导同志指出,政府机关的工作方式要改进,具体的讲,就是精简会议,精简文件。
现在我们的会议、文件还是太多,似乎不发文件,事情就办不成。
其实,发了文件,很多事情仍然不能落实,等于没发,还不如多抓点实事,多下去了解一点民间疾苦。
国务院领导同志要求我们从制度上解决,从源头上把关,把过多过滥的发文切实精简下来。
五是强调要提高公文处理工作的效率。
国务院领导同志在这方面的批示很多,核心意思是以下几点:
一是坚决克服官僚主义,反对推诿扯皮等不良作风,提高办事效率。
二是要转变工作方式,改进运转程序,加快公文处理速度。
三是要加强督办、催办、讲求时效。
四是要充分利用现代办公手段,提高工作效率。
六是强调要加强督促检查工作。
督促检查作为一个重要领导环节和领导方法,是各级领导推动工作,确保决策落实、政令畅通的重要手段,是实现社会稳定和社会良性运行的有效途径。
江总书记多次强调,"
现在大政方针已定,关键是抓落实"
。
"
落实、落实、再落实"
决策的制定和实施方案的部署,事情还只是进行了一半,还有更重要的一半就是要确保决策和部署的贯彻落实。
为此,督促检查工作十分重要……此事切不可放松"
为抓好"
更重要的一半"
工作,国务院领导同志多次强调,督促检查是办公厅的一项重要职责,在政府转变职能过程中,必须突出和加强这项职责。
督查工作要突出重点,紧紧围绕党和政府的中心工作和领导同志关注的重大问题,以及人民群众关注的热点、难点问题进行。
对上级出台的重大决策和重要工作部署,以及领导同志批示查办的事项,要及时反馈,做到事事有着落,件件有结果。
国务院领导同志的上述要求,是针对当前政府机关公文处理工作的新特点提出来的,许多内容在原《办法》中都没有提到。
第三,一些地方和部门的文秘工作人员经常呼吁对原《办法》进行制订,以便更好地发挥新《办法》对各级行政机关公文处理工作的指导作用。
大家之所以希望制订原《办法》,主要是基于以下考虑:
一是觉得原《办法》存在权威性不够高,约束力不够强的问题。
一方面,大家希望将新《办法》提升为《条例》,并且尽可能与《中国共产党机关公文处理条例》保持一致。
另一方面,大家感到原《办法》对行政机关的负责人缺乏相应的约束条款,不利于公文处理工作的规范化。
实际工作中确有一些行政机关的负责人不能严格按照新《办法》的规定办事,随意操作,横传、直送现象时有发生,给公文处理工作带来很大难度,产生不少负面影响。
比如,以个人名义应报送上级政府审批的请示事项直接报送领导同志个人的问题,文秘部门虽多次提醒,但效果不好。
因此,大家希望在新《办法》中增加对行政机关负责人的约束条款,以增强新《办法》的权威性。
二是各地区、各部门文秘部门在实际工作中,时常遇到一些原《办法》无法解决的具体问题。
有的在原《办法》中找不到依据;
有的虽有依据,但表述不够清楚,规定不够完善,难于操作;
有的甚至是原《办法》中的说法与其他规定不太一致,给工作造成不便。
例如在文种方面,"
意见"
这个文种在实际工作中运用得越来越多,而原《办法》中却没有这一文种,相反,"
指示"
这个文种在实际工作中很少使用,却仍然保留在原《办法》中。
大家建议在修订时增减部分文种,并尽可能归纳、简化文种,做到文种实用、统一、科学。
原《办法》中规定"
报告"
可以提出意见或者建议,同时又规定"
中不得夹带请示事项,使大家在起草文件时不好把握。
另外,原《办法》规定,现不相隶属的单位商洽工作或请示批准有关事项,应当使用"
函"
这个文种,但答复审批事项使用什么文种,规定得不够明确。
在行文规则方面,原《办法》中有的规定不够具体,如原《办法》规定,除领导同志直接交办的事项外,"
请示"
不得直接送领导同志个人,一些地区或部门就以直接向领导同志个人报送"
,而且将大量请示事项夹于其中。
类似这样的问题还有很多,都需要作出更准确的规定,提出更明确的要求。
综上所述,这次新《办法》的制订,即是政府机关职能转变的需要和公文处理方式转变的需要,同时也顺应了领导的要求和广大文秘工作人员的呼声。
第二节新《办法》制订的主要原则
在征求意见的时候,我们先后收集到各地区、各部门办公厅(室)提出的修改意见共260多条,这些意见涉及到原《办法》结构的调整、内容的增减,涉及到文种的改变、公文处理方式的改变,还涉及到一些概念的表述,用词的选择等等,几乎是应有尽有。
而且这些意见也不尽一致,有些甚至互相矛盾。
对这些意见如何取舍,成为制订新《办法》遇到的一个首要问题。
更重要的是,原《办法》于1987年发布,1993年经制订后重新发布,已经具备了较好的基础,施行以来,效果总体是好的。
在征求意见中,大家普遍认为,原《办法》的指导思想和基本原则是正确的,主要内容经过实践证明也是科学的、适用的、可行的。
在这种情况下,从什么角度入手对原《办法》进行修改,如何改出新意,确实是需要认真考虑的。
我们几经研究并报经有关领导同志批准,最后明确了新《办法》制订的几条主要原则。
第一,必须认真贯彻落实国务院领导同志关于公文处理工作的重要指示,这是新《办法》制订的前提,也是新《办法》制订的基础。
如前所述,国务院领导同志关于公文处理工作的重要指示,对国家行政机关的公文处理工作起到了极大的指导作用。
以国务院办公厅为例,按照国务院领导同志的要求,我们制定和修改了一系列公文处理运转规章、制度。
主要有:
国务院办公厅公文运转规则,关于改进公文处理方式的几点意见,关于进一步加强公文审核把关的几点意见,关于"
件的处理方式以及督促检查工作实施意见,等等。
另外,我们还按照国务院领导同志的要求,切实落实"
,不断改革创新,对公文的接收、分送、办理、传批、审核、发文和归档等一系列工作环节逐个进行梳理,及时改变了一些不合时宜的做法,调整了一些与领导同志要求不一致的公文处理方式。
通过上述做法,进一步规范了国务院办公厅的公文处理工作,提高了公文处理工作的质量和效率。
国务院领导同志对这些改进给予了充分肯定,朱鎔基总理多次提到国务院办公厅的办事效率有了很大提高。
实践证明,按照国务院领导同志的要求办事,使我们的公文处理工作上了一个新的台阶。
因此,我们认为,在制订新《办法》的时候,必须认真贯彻落实国务院领导同志关于公文处理工作的指示精神,让国务院领导的指示精神贯穿于新《办法》的全部,成为新《办法》的灵魂。
第二,要贯彻改革创新的思想,要通过制订新《办法》,把国家行政机关在公文处理方面贯彻"
的精神所取得的一些重要成果肯定下来,使之规范化、制度化。
公文处理工作有其自身的发展规律,而且具有相对的稳定性和连续性,许多公文处理方式运行多年而一直行之有效,形成了公文处理工作的基本规则。
对于这些确定实行之有效的东西,我们必须给予充分肯定,并且继承下来,使之发扬光大。
但是,像任何事情都不应该一成不变一样,公文处理工作也有其发展变化的一面,它也要随着时间的推移和情况的变化,不断地做出相应的调整。
我们在制订新《办法》时面临的一个比较突出的情况就是,随着政府机构改革的逐步到位,随着"
的深入开展,行政机关的公文处理工作陆续进行了许多改进,而且实践证明这些改进都是行之有效的。
这些改进都是国家行政机关厉行改革的成果,成是行政机关公文处理工作厉行改革的成果。
对于这些改革的成果,我们必须以改革的眼光去看待、去认识,在制订新《办法》的时候旗帜鲜明的给予肯定,加以提炼总结,使之成为新的公文处理办法的精髓。
第三,要突出规范化的思想,加强规范化建设。
公文处理的最基本的规则之一就是讲求规范化。
否则,那么多的单位,那么多的公文,都各行其是,就会造成公文处理的无序,更不用谈及时、准确、安全了。
国务院领导同志非常重视公文处理的规范化工作,不仅严格要求国务院办公厅和国务院各部门这样去做,自身也带头模范遵守公文处理工作的一系列规章制度。
例如,有些部门的领导往往习惯于给领导同志个人直接报送需要审批的公文。
国务院领导同志一般都批示要求他们按程序办理。
再如,对主办部门未经充分协商就上报国务院的公文,领导同志一般都明确批示相关部门按制度办事,并多次要求国务院办公厅必须严格把关,对不符合制度规定的公文坚决退回报文单位重新办理。
然而,即使国务院领导同志这样严格要求,也这样身体力行,公文处理的规范化问题仍然不尽人意,不按规定报文者有之,不按规定传递者有之,不按规定办理者有之,不按规定管理者有之。
因为不规范影响了公文传递的准确和及时,因为不规范造成了公文的丢失,因为不规范导致了公文的失泄密。
公文处理的不规范不仅对公文处理本身带来不良影响,而且还给工作和事业带来不良影响,有的甚至造成了重大损失。
公文处理不规范的种种弊端人所共知,但是现实工作中有些人或者因为不负责任,或者因为不懂规矩,或者心怀侥幸,或者有意投机,总是爱做出一些不规范的事情来。
因此,我们认为,在制订公文处理办法时,对公文处理的规范化问题必须强调、强调、再强调。
第四,要提高新《办法》的权威性和约束力,特别是要增强新《办法》的对各级行政机关负责人的约束力。
我们现在的许多事情,往往不是无法可依的问题,主要还是有法不依、执法不严、违法不究的问题。
公文处理工作中也存在这种倾向。
原《办法》虽然有其不够完善的一面,但它毕竟是国家行政机关几十年公文处理实践经验的总结,对各级行政机关的公文处理工作还是具有很强的指导作用的。
但是,从实际情况来看,一些单位、一些人对原《办法》执行得不够认真。
特别是有些单位的负责人更是缺乏这种意识,在公文处理过程中随心所欲,我行我素的现象时有发生。
这种情况与原《办法》的权威性和约束力不够有直接关系。
同时,我们也看到,一个机关的公文处理工作受本机关行政负责人特别是主要负责人的影响是非深刻的。
因为公文说到底还是一种工具,这种工具的一项十分重要的职责就是为领导决策服务。
所以,公文处理工作还有一个特性就是要服务领导并服从领导。
唯其如此,一旦行政机关的负责人不按有关规定处理公文的时候,对公文处理工作的不利影响就格外大。
我们多次遇到过这样的例子:
有的公文因为领导人固执己见,坚持按非规范程序呈报,结果被上级单位退回;
有的公文因为个别领导人不听劝告,坚持在审批手续不完备的情况下就发出,造成公文不得不收回重办。
值得提出的是,有些领导人在公文处理方面既不守规矩,也不听劝告,文秘人员说得多了,他就要问题领导服从你,还是你服从领导。
造成以上种种现象的一个重要原因,还是原《办法》的权威性和约束力不够强,特别是对各级行政机关负责人的约束力不够。
因此,在制订公文处理方法时,提高其权威性和约束力,就成为执所必然。
当然,关于与《中国共产党机关公文处理条例》相衔接以及与国际惯例接轨的问题,都是制订新《办法》时应当而且也作了统筹考虑的,这些就不再赘述了。
第三节新《办法》制订的主要内容
新《办法》共九章五十七条,比原《办法》的七章四十五条增加了两章十二条。
从结构上的变化来看,一是将原《办法》第五章公文办理分为两章,即新《办法》中的第五章发文处理和第六章收文处理;
二是增加了第八章公文管理,将原来散见于各章的有关规定统一归纳并加以充实,形成独立的一章。
此外,对原《办法》一些条目的顺序也作了相应的调整,使新《办法》结构层次和逻辑关系更加完整、合理。
从内容方面来看,修改的地方很多,总共有一百多处,其中,比较重要的修改是以下几个方面:
第一、提升了新《办法》的法律效力和权威性。
虽然因为种种原因新《办法》最终未能上升为条例,但原《办法》是以国务院办公厅名义发布的,新《办法》是以国务院名义发布的,并且已经具备了行政法规的基本特征,因此,它的权威性和法律效力都比原《办法》上了一个层次。
另外,新《办法》在总则中增加了两个方面的内容。
一是"
各级行政机关负责人应当高度重视公文处理工作,模范遵守本《办法》并加强对本机关公文处理工作的领导和检查。
这一条内容的增加,提高了新《办法》对行政机关负责人的约束力;
二?
quot;
各级行政机关的办公厅(室)是公文处理的管理机构,主管本机关公文处理工作并指导下级机关的公文处理工作。
充分肯定了办公厅(室)在公文处理工作中的作用和地位,便于公文处理工作的统一管理。
第二、强调了要加大职能部门的责任。
加大职能部门的责任,是实行"
的一项重要内容。
新《办法》适应这种变化,在公文处理方面对此作出了相应规定。
一是要求部门之间要加强协商与沟通,主办部门要主动协调。
行文规则"
中规定:
部门之间对有关问题未经协商一致,不得各自向下行文。
发文办?
拟制公文,对涉及其他部门职权范围内的事项,主办部门应当主动与有关部门协商,取得一致意见后方可行文;
如有分歧,主办部门的主要负责人应当出面协调,仍不能取得一致时,主办部门可以列明各方理据,提出建设性意见,并与有关部门会签后报请上级机关协调或裁定。
收文办理"
公文办理中遇有涉及其他部门职权的事项,主办部门应当主动与有关部门协商;
如有分歧,主办部门主要负责要出面协调,如仍不能取得一致,可以报请上级机关协调或裁定。
二是强调尾于部门职权范围内的事务,应当由部门自行行文或联合行文。
三是规定属于主管部门职权范围内的具体问题,应当直接报送主管部门处理。
第三、强调了要加强公文的审核把关工作。
搞好审核把关,是确保公文质量的重要环节,也是今后办公厅工作的重要全国政府系统秘书长办公厅主任会议上强调,办公厅(室)要加强公文的审核把关工作,首先要把好公文的质量关,其次要把好公文的运转流程关。
原《办法》虽然也提到了公文审核的问题,但只是在第三十三条对发文审核这一环节作了规定。
新《办法》按照加强审核把关的要求,从三个环节对公文的审核把关作出了规定。
第二十七条规定"
公文送负责人签发前,应当由办公厅(室)进行审核"
第二十九条规定"
公文正式印制前,文秘部门应当进行复核"
第三十一条规定"
收到下级机关上报的需要办理的公文,文秘部门应当进行审核。
新《办法》还规定了各环节审核的重点,概括起来为以下五个方面:
一是把好行文关,首先要确定是否需要行文,向谁行文,以什么形式行文;
二是把好内容关,要看公文的内容是否做到了观点明确,符合实际,有的放矢,切实可行。
不得把内容空洞、不切实际的文件发出去;
三是把好政策关,下发文不能违反现行法律法规、方针政策,对与现行法律法规、方针政策有矛盾的文稿,要认真修改,否则发下去会引起混乱;
四是把好文字关,要删掉公文中的一切空活、套话。
文字要简明、通顺,数字要准确无误;
五是把好格式关,做到统一、规范。
另外,《办法》第三十二条还对经审核后不符合新《办法》规定的公文作出了可以退文的规定。
第四、按照国务院领导同志关于精减文件提出了明确要求。
即政府各部门"
除以函的形式商洽工作、询问答复问题、审批事项外,一般不得向下一级政府正式行文"
;
部门内设机构除办公厅(室)外不得对外正式行文"
这里需要说明的是,关于"
的含义主要有两点:
一是部门内设机构不得对外发任何政策性和规范性文件;
二是部门内设机构不得代替部门审批下达应该由部门审批下达的事项。
从发文形式来说,部门内设机构一般不得发正式的红头文件,与相应的其他机关进行工作联系确需行文时,应当以函的形式行文。
第五、强调了公文要加强管理和公文处理工作要规范的问题。
新《办法》将公文管理作为独立的一章,将原散见于各章的有关规定统一归纳并加以充实。
这样处理主要是为了引起对公文管理工作的重视,因为加强管理既是公文处理的重要环节,也是做好公文处理工作的重要保障。
另外,我们也可以看到,新《办法》通篇都体现了规范化
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