第七章新时期信访的形势特点与原因4课时Word格式.docx

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2008年，河南省高级人民法院共处理各类信访案件13464件次，其中来访4087件次，来信9377件次，处理到省城集体访241起6570人次。

以上数据表明，从总体上看，新的《信访条例》施行后，河南省涉诉信访案件呈现总量下降的趋势，但是下降幅度不大，绝对数量仍在高位运行；

在信访总量居高不下的同时，到省城集体访的数量却不断上升。

这里向我们传达的信息是：

该省近年来重复访、集体访、进京访、缠访闹访等形式复杂、解决难度大、社会影响大的信访问题越来越多。

实际上，这不是某个省份的个别情况，而是目前中国的一个普遍现象。

因此，无论从信访问题的数量、问题涉及的内容、信访的形式上看，还是从问题堆积和矛盾激化的原因上看，新时期的信访一致处在高危运行中，形势是非常严峻的。

二、新时期信访形势的特点

（一）以经济利益为核心，利益性诉求凸显

（二）涉及范围扩大，群体性矛盾增多

（三）信访诉求形式激烈，矛盾对抗性增加

（四）党群干群矛盾突出

阅读材料7—1

危机管理中的信息分析：

我国信访部门对当前群众集体上访情况的研究

从群众集体上访反映的问题、涉及的内容看，主要有以下特点：

涉及群众政治、经济、生活等切身利益问题的大幅度上升；

反映的热点、难点问题相对集中，处理难度加大；

由城市引发的群众集体上访明显增多；

反映的问题绝大多数是有一定道理或有实际困难应当解决的。

从群众集体上访的表现形式来看，主要有以下特点：

规模大，频率高；

重复上访的比例较高；

上访人员情绪激烈，对抗性加剧；

有组织的倾向日趋明显；

择机性上访行为表现突出；

出现了又个体上访串联为集体上访的情况；

涉及人员层面逐步扩大以及少数上访被敌对分子所利用。

在分析这些当前群众集体上访的形态特点的基础上，国家信访部门进而要查找出当前群众集体上访增多的主要原因：

大环境的影响；

政策方面的原因；

干部方面的原因以及群众自身方面的原因。

材料来源：

张彭发：

当前群众集体上访的形态特点，“社会变革中突发事件应急管理”专家研讨会讨论稿，北京，2001-11-26。

转引自薛澜、张强、钟开斌：

危机管理——转型期中国面临的挑战，清华大学出版社，2003。

思考题

（1）

（2）

第二节新时期信访高危运行的原因

一、中国社会转型中出现的问题产生根源性危机

在中华人民共和国的历史上，曾经出现过三次信访高潮。

第一次信访高潮出现在60年代中期，随着反右平反的开始和“四清”运动的展开，申诉类信访数量逐年上升。

1958年大跃进和人民公社化开始后，出现了各种各样的问题，为了总结经验教训，调整指标，纠正“左”倾错误，1959年7月在庐山召开了政治局扩大会议和党的八届八中全会。

会上对如何估计国内形势问题产生了两种意见分歧，一部分同志认为农村食堂、供给制、“共产风”等损害了农民的积极性，应从实际出发，认真总结1958年的经验教训；

另一部分同志对于批评实际工作中的错误和缺点很不满，认为是泼冷水，是右倾。

由于对产生问题的根源缺乏统一认识，少数领导人不够谦虚谨慎，会议展开了对彭德怀、黄克诚、张闻天、周小舟等的所谓“右倾机会主义”、“反党集团”问题进行揭发批判。

会议之后，又在全国展开了“反右倾运动”，导致上万名党员受到了错误批判。

从1960年春开始，全国有一些地方出现了饿死人的现象，中共最高领导开始反思，并在1961年展开了全国规模的调查研究，实事求是的思想路线得到暂时的恢复。

在这样的氛围下，在反右倾运动中受到错误批判的一些党员开始申述，要求平反。

随后，在全国农村又开展了清政治、清经济、清思想、清财物的“四清”运动，这样，在文化大革命全面爆发的前几年里，申诉类信访数量逐年上升，形成了第一个信访高潮。

这一时期国家在一定程度上恢复了建国初期实行的“领导干部接见来访群众日制度”,并且由县级机关在公社中建立接待站,直接处理基层信访案件,落实县级“只办不转”的精神。

同时,国务院几个信访机构于1965年成立了中央机关联合接待室,至1966年有二十多个中央机关参加联合办公。

第二次信访高潮出现在文化大革命结束之后。

文化大革命是一场长时间的社会动乱，在这场所谓的“大革命”中，国民经济发展缓慢，主要比例关系长期失调，经济管理体制更加僵化。

这十年间，按照正常年份百元投资的应增效益推算，国民收入损失达五千亿元。

人民生活水平基本上没有提高，有些方面甚至有所下降。

自七十年代起，正是国际局势趋向缓和，许多国家经济起飞或开始持续发展的时期。

但是，由于“文化大革命”的影响，中国不仅没能缩小与发达国家已有的差距，反而拉大了相互之间的差距，从而失去了一次发展机遇。

在这场所谓的“大革命”中，由于野心家阴谋家的对权力的争夺，包括党和国家领导人在内的大批中央党政军领导干部、民主党派负责人、各界知名人士和群众受到诬陷和迫害。

党和政府的各级机构、各级人民代表大会和政协组织，长期陷于瘫痪和不正常状态。

公安、检察、司法等专政机关和维护社会秩序的机关都被搞乱了。

这场由文化领域发端的“大革命”，对教育、科学、文化的破坏尤其严重，影响极为深远。

很多知识分子受到迫害，学校停课，文化园地荒芜，许多科研机构被撤销，在一个时期内造成了“文化断层”、“科技断层”、“人才断层”。

“文化大革命”造成全民族空前的思想混乱，社会风气受到严重破坏。

一些投机分子、野心分子、阴谋分子和打砸抢分子乘机混到党内并窃取一部分权力，无政府主义、极端个人主义、个人崇拜以及各种愚昧落后的思想行为泛滥开来，致使一些人对马克思主义的信仰和社会主义的信念受到严重削弱。

文化大革命结束后，随着冤假错案平反工作的逐渐展开，大批上访者涌向北京,直接对当时的社会秩序产生了冲击。

为了尽快制止事态蔓延,1979年中央成立“中央机关处理上访问题领导小组”,全国范围内省级机构也成立了相应的领导小组。

中央领导小组从中央机关抽调1000名干部组成检查团,接待来访者、宣传解释方针政策,将来京上访者劝回地方,调查个案的实际情况,解决信访问题。

之后,各省、地、县也抽调了大批干部,全国约有20万名干部随检查团深入基层,处理上访问题、落实政策,接待上访人。

至1982年,中国政府宣布,拨乱反正任务基本完成。

第三次信访高潮形成于新的世纪，根源在于社会转型过程中的各种危机和问题。

1978年十一届三中全会之后，中华人民共和国的历史进入了一个新的时期，即改革开放的时期。

随着改革开放的全面展开和不断深入，中国社会进入了一个全面转型的态势。

社会转型是指社会整体系统从一种结构状态向另一种结构状态的过渡，主要指从传统型向现代型转变的过程，属于一种社会系统的全面的、结构性的调整和转化。

中国当前的社会转型包括经济转型、政治转型、社会转型（狭义）和思想转型。

经济转型是指从自然经济向商品经济、计划经济向市场经济、国别经济向全球化经济转变；

政治转型是指从专制向民主、集权向分权、管制向服务转变；

社会转型（狭义）是指从农业社会向工业社会、乡村生活向城市生活转变；

思想转型是指从封闭向开放、僵化向活跃、保守向进步、落后向先进、单一向多元、禁锢向相对宽松转变。

中华人民共和国的历史进入新的时期以来，中国的经济制度、人们的思想和社会文化、社会结构、政治制度都发生了深刻的变化，整个社会处于全面转型中，而且转型的步伐也越来越快，因而使国家和社会产生了一个前所未有的巨大变化，而且变化还在不断延续、拓展和深化。

连续不断的巨大的变动过程必然伴生很多社会问题和冲突，因为从传统向现代转轨是一个相对动荡的过程，社会分化的烈度、速度、深度和广度要比以往任何时候都深刻，导致新的社会矛盾大量聚集。

当矛盾积累到一定程度时，各种社会问题就会显现出来。

由于存在若干导致社会结构失调的障碍因素，危及相当一部分社会成员的切身利益，困扰乃至威胁社会运行安全，各种表层、深层的转型问题，隐性、显性的转型问题都以急促的大范围、集中的方式爆发出来。

我国已经进入经济社会的加速转轨期，由于社会转型的共性和中国自身的特点，转型问题成了一种根源性危机。

（一）转型问题的复杂性、综合性和连锁性

社会转型是传统社会向现代社会的根本转变和深刻变化，涉及到经济、政治、文化和社会生活的方方面面，大到国家体制的变化，小到个人生活方式、行为方式的变化；

具体到社会物质形态的变化，抽象到人们思维方式变化，整个社会的任何一个元素都处在变化的环境中，都成了变化中的因素，因而必然产生各种各样的纷繁复杂的问题，而且所有问题也是多种社会因素综合作用的产物，可能一因多果，也可能一果多因；

由于社会是一个系统，系统内产生的各种问题都是相互交织联系而非孤立存在的，它们之间相互作用相互影响，带有转轨时期特有的新旧矛盾冲突的特征，因此，社会转型过程中产生的问题既呈现出高度的综合性、复杂性，还呈现出高度的连锁性。

这种特点是转型社会的一种共性。

（二）“迟发展效应”的负面作用

中国社会在从传统向现代转型的过程中，虽然取得了很大进步，但是由于中国的现代化属于后发型和外发型的，面临着“迟发展效应”的种种负面影响。

迟发展效应指的是现代化起步较晚的国家由于其起步晚而面临的与现代化起步较早国家不同的制约条件和发展模式。

20世纪后期，现代化浪潮席卷全球，由于“地球村”的明显“缩小”和世界发展相互依存的加强，到处出现增长热，形成交叉感应。

这是早期社会转型不曾遇见过的。

这种发展环境对晚近进入现代化的国家产生一种特有的“迟发展效应”。

这种效应有正负两个方面，正面可称为“后发展优势”，或“落后得益”，如借鉴现代化国家的经验教训，避免走弯路等；

负面则是相反的劣势，而且常常负面大于正面，主要有双重发展效应、同步发展效应、高速效应和人口效应等。

1．双重发展效应。

晚起步的现代化和社会转型处于世界部分地区已经高度工业化的新国际环境中，现代经济秩序完全受发达国家支配，特别是发达国家的资本输出造成的经济干预与国际不平等交换愈来愈突出，这对发展中国家独立自主的发展非常不利。

由于国内的发展受到外来因素干扰日益增大，使它们不可能独立解决自己的发展问题。

在高科技激烈竞争的新形势下，各国竞相发展技术密集和资金密集的新型企业，这些都不是一国尤其是后发展国家自身可以解决的，加之变化很快的国际市场竞争还要求发展新的信息工业，这就是说，晚近国家的社会发展目标完全是被外在决定的，它不仅要追赶发达工业国早已达到的历史目标，还要适应发达工业世界的当前发展趋势。

在内部与外部两大系统同时转变的过程中，外部系统的变化比本身系统的变化更快，这就要求在推进本身系统转变的同时，还要随时适应外部大系统的变化，而外来因素对发展的影响又与日俱增。

此外，欠发达国家还必须分担主要是由于发达国家工业化带来的能源危机、生态危机、环境污染等严重恶果。

　　2．同步发展效应。

社会转型进程在世界不同地区发展的不同步性，使早期现代化国家具有占先的发展优势，即享有占取农业世界的廉价劳力、资源与市场的优势，独占海外“自由土地”和殖民地，以支撑国内工业化的特殊国际条件。

当时的非工业化世界充当了工业化世界发展的外部调节器。

这一时代特点使早期工业国较易相对和平地解决发展引起的内、外矛盾或转嫁危机（等到西方国家达到同步发展时，终于酿成经济大危机与世界大战）。

晚近起步的社会转型面临的一个时代特点是发展的同步性。

数以百计的新独立国家处在全球性现代化热潮中。

它们作为农业国大多是在自然资源相似和社会结构相似的条件下，齐头并进地推进工业化。

在那些经济发展互补性低的地区，发展遇到特殊困难，地区性的矛盾也较大。

世界范围内的自然资源、能源、市场、剩余人口、环境污染等问题也都同时突发性地激化，无处可以转嫁危机。

　　3．高速效应。

由于整个国际发展条件的变化，就国内来说，发展中国家面临日益加强的经济、政治、社会心理等各方面的压力；

就国际来说，具有大量引进和借用外资、购买高技术、新设备等客观可能性。

这样，以高于早期现代化的速度强制推行工业化和技术革新，是所有赶超型现代化的基本特征。

这种赶超方式的实际进程是把西方国家一、二百年经历的渐进发展过程压缩到几十年之间仓促进行。

因此，在早期现代化中出现过的种种失调与社会危机，例如经济增长与社会变革的速度愈快，大量举借外债、大规模失业和人口大量流向工业化刚刚起步的大城市等等，都必然导致社会不安定因素急增，并可能引起两种相反的效果：

一种是导致社会转型阻力增大甚至“断裂”，一种是导致极权和军事高压现代化。

这两种情况都可能产生社会转型的倒退。

高速效应往往还会带来超前效应。

由于盲目抄袭发达国家的经济发展模式和急于求成，发展中国家在制定发展计划时常出现以过高的预期值来代替切实可行值的趋向，结果导致各种冒进式的发展。

例如，农业没有得到适当发展就过度扩大工业；

中小规模工业还没有得到发展就大搞高精尖的大工业；

都市化速度超过工业化速度；

相对工农业生产水平而言，第三产业发展过快；

仿效发达国家消费模式的超前消费；

等等。

还有一种特殊的超前现象。

根据一般情况，经济增长首先引起物质文化的增长与变化，即所谓器物层次的现代化，然后才带动其他方面的社会变革，即制度的与文化的适应性变革。

文化变革一般都是滞后的，称为“文化滞后”，这是早期社会转型的发展序列。

如，以法国大革命为起点，西方争取结社自由的权利用了112年的时间。

但在晚近现代化中，在开放和国际交流的新形势下，发达工业社会在生活方式、政治体制、文化模式方面的示范效应传播得特别快，常常是变成一种支配效应。

加之人们的自主意识增长得特别快，公众急切期望在低经济发展水平上仿效高经济水平的生活方式、政治建制与文化模式，结果造成民主化建制超过居民的行使能力，或是造成严重的文化认同危机，或是在前现代化社会中摹制出若干代价高昂的现代化的“飞地”。

这在一定程度上是一种文化依附的现象。

　　4．人口效应。

人口的空前增长在早期工业化中就是一个突出现象，它是有助于刺激经济增长的重要因素。

但是，西欧北美的人口平均自然增长率从未超过2％，当时的大量过剩人口还可以通过海外移民方法去寻找出路。

战后第三世界的人口增长率比上个世纪高二到三倍，大多数国家都以高于2.5％的年增长率增加，这种人口爆炸的后果是灾难性的。

要想通过大规模移民来减轻人口过剩压力的余地十分狭小，相反，人才外流到发达国家倒是一种趋势。

1950年，发展中国家的总人口只占世界总人口的66％，1988年增至占80％。

日益增长的人口压力和劳动力供给的绝对过剩，给社会转型带来特殊的阻力。

“富国变得愈来愈有钱，贫国变得愈来愈有孩子”，这就更加难于改变生产力水平极低的农业，现代生产方式也更加难以渗透进来。

这样，“现代文明”带来的传导性变迁有可能造成前所未有的灾难性后果。

单是这一项因素就可能把那些最不发达的国家（社会）自动淘汰出世界现代化的进程。

转型问题的复杂性、综合性和连锁性和中国社会转型“迟发展效应”的负面作用导致中国社会转型过程中各种社会矛盾丛生，在单位改制、城市拆迁、土地征用、劳动就业、安全生产、利益分配、公权力运行等领域表现突出，成为社会危机的根源，对经济、社会的发展带来巨大的消极影响。

信访问题的突出只反映了中国社会转型过程中矛盾激化的冰山一角。

二、改革开放过程中社会管理创新滞后导致矛盾蔓延

社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程，其基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。

国家管理社会，明显存在两种对立的模式：

一是国家全面、刚性地控制社会的模式。

大多数非现代国家都采取这样的控制模式。

在这样的控制模式中，社会被国家权力首先打散，然后按照国家的意志组织起来，将社会作为国家权力的附庸，听从国家意志的支配。

这是国家与社会的分化未能顺利完成情况下必然出现的状态。

当国家与社会没有各自落定在自己的现代定位上的时候，就会出现两种吞噬情形：

要么国家吞噬社会，从而国家以赤裸裸的权力逻辑支配整个社会，将全社会纳入到国家权力意志的轨道上，从而保证国家对于资源的垄断、对于权力行使的权威、对于决策权力的独占；

要么反过来社会吞噬国家，社会权力、甚至是黑社会权力替代了国家的法律权威，人们以暴力逻辑组织起来，掠夺自己需要的各种资源，相互之间处于战争状态，回复到人类建构政治社会以前的原始状态。

国家造就的政治秩序，与社会形成的组织秩序，就在这两种吞噬中消失无踪了。

　　二是国家依照法治的原则，弹性管理社会的模式。

国家按照法治的原则管理社会，则是一种规范的状态。

这是一种真正意义上的管理活动。

管理与控制是绝对不同的。

管理是根据社会秩序化的客观要求，对于管理对象的一种引导性活动；

控制则是依据控制者的主观意志，对于被控制者进行的强行干预或硬性约束。

现代国家之所以只能对社会采取管理的进路，是因为国家已经被法治严格规范起来。

在一种权力分割制衡的国家体制中，国家不可能随意妄为，它只能行使公民们委托行使的公共权力，此外则不能滥用权力来表现自己的善良或恶行。

而社会则在法治状态中，由成员们安享自由地运用自己的知识、智慧与财富的权利。

因此，国家管理社会，只能在国家坐实于现代民主政体的平台上，才有可能。

　　国家以法治化方式管理社会，意味着国家不能越俎代庖替社会做主。

在国家垄断权力的情况下，它始终存在一种替社会做主的强烈冲动。

当国家权力被有效规范化以后，它替社会做主的冲动便被有效扼制住了。

它只能依照良性法律的规定，对于社会进行管理。

这种管理，既是建立在尊重社会意志基础上的，也是依照规则进行的管理，更是严格按照规章制度进行的管理行为。

　　国家对于社会的法治化管理，具有宏观的以法管理和微观的以法管理两种进路。

就前者言，国家的公法体系，是国家管理社会的总体规则。

在宪法—行政法的规定下，国家权力必须尊重社会的自主权利。

一方面国家权力必须清醒地划定自己的作为范畴，在人们没有授权的情况下，国家对于任何事务就没有权力加以干预；

另一方面，对于行使国家日常权力的政府而言，也只能在行政法规定之下，行使相关权力。

此外的一切事务，就只能采取一种消极的态度，按照秩序化的要求，自行依照各自的逻辑加以处置。

　　就国家对于社会的微观管理而言，国家的部门法规，是国家管理社会及其组织的具体条规。

比如对于社会利益组织及其相互间的冲突，只能按照民商事法规加以管理；

对于宗教组织，只能按照宗教信仰与宗教组织的管理法律进行约束；

对于社会公益组织，也只能按照公益管理法律进行引导。

在法律没有规定的情况下，国家就必须允许社会公众进行尝试，然后跟随性地制定相关的管理规定与法律条文。

国家管理社会，必须完全杜绝按照其主观愿望（无论这种愿望多么善良）对社会加以强行控制的进路，要在依法治国的大原则之下，将管理社会的法律体系尽量细化，使社会明确国家如何管理社会，同时促使社会在这样的管理格局中，走向理性的自我管理。

社会管理始终与社会的变迁紧密联系在一起，这就必然要求社会管理必须以创新来应对社会变迁。

在改革开放过程中，随着中国社会转型的发轫，种种新的问题逐渐萌生。

但是问题只有在显性化并成为社会问题之后才能进入政府的决策领域，再加上中国长时间处在一个国家对社会高度控制的状态，单一的社会管理结构向国家/社会二元化的社会管理结构的过渡尚需要不少时间，旧的矛盾仍然存在，新的问题不断萌生，因而在政府缺乏经验和社会自我管理能力不足的情况下，当今中国的社会管理呈现滞后的特点。

这种滞后性导致了中国的社会管理在改革开放后几十年来未能随着社会的不断转型而持续创新。

主要表现有：

1．政府职能转变不到位，各级公共财政投入社会建设偏少，对农村地区投入更少，社会基本公共服务供给严重滞后，明显有失公平。

2．政府让渡的社会空间不够，民间组织发育不良，公共参与渠道不多，难以在社会管理中发挥作用。

3．政府部门与事业单位中介组织不分，政府机构和社区自治组织不分，导致事业单位行政化、自治组织行政化倾向严重，影响社会事业和社会自治健康发展。

4．政府社会管理职能重心失衡，重管制轻服务，重审批轻监督，重惩罚轻教化，重形式轻实质，手段单一，政出多门，行政无为，乃至社会管理职能腐烂溃败，直接影响社会管理效果。

5．政府社会管理方式简单，习惯于采取行政手段和强制方式解决社会矛盾，往往容易激化矛盾。

6．政府社会管理法规制度不健全，一些制度不能适应形势的发展变化；

当形势的发展需要新的制度来维护其健康运行的时候，新的制度往往陷于较长时间的难产。

改革开放过程中产生的大量的社会矛盾不但没有得到及时解决，而且随着经济领域改革开放的深入、文化领域改革开放的逐渐起步、政治体制改革的任务的愈益艰巨，在单位改制、城市拆迁、土地征用、劳动就业、安全生产、利益分配、公权力运行等领域的矛盾更加突出，由于社会管理创新的滞后，近年来这些领域的突出矛盾不但没有得到有效遏制，反而还呈现出不断蔓延的趋势，因而也就成了信访的主要内容和需要解决的主要问题。

三、民意表达渠道不畅、司法救济效能低下和官本位文化引发民众对信访的偏好

（一）信访作为一种民意表达的重要途径，有其必然性

在现代民主政治中，民意表达是民主政治的根基，可以作为保证社会成员参与政治决策的一种方式。

政府建立在人民的同意与授权的基础之上，是人民的代理人。

公共权力的唯一目的是保障公民权力的正常行使，关涉公民利益的公共决策最终取决于多数公民的同意，这是民意表达的价值所在。

由于许多现代国家实行的是代议制的民主形式，在民意和公共政策之间存在代议制组织这一中介物，因此，民意表达就成为民主制度的一个不可分割的组成部分。

只有通过