地招标拍卖挂牌政策若干问题的思考Word格式.docx

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为了招商引资和地方经济的发展，以及各自政府政绩的考虑，地方政府普遍采取了吸引投资竞相压价的策略，出现了许多工业用地协议出让价格远远低于工业用地开发成本价格，甚至出现零地价、“负地价”的现象。

由于土地出让程序的不透明，工业地价与商业和住宅土地价格存在较大差距。

而且一些区域在招商引资的激烈竞争中，降低工业用地出让价格，返还出让金，甚至以零地价出让工业用地。

国土资源部提出逐步将工业用地纳入“招牌挂”的范围。

我省工业用地开发的主要形式是各式各样的开发区，包括经济技术开发区、工业开发区、高科技园区、出口加工区和保税区等形式。

截至到目前，我省经依法批准并向社会公示的各类开发区136个，规划面积达847.8624平方公里；

其中，国务院批准设立开发区17个，规划面积达236.59平方公里；

省级政府批准设立开发区109个，规划面积达611.2724平方公里；

已完成开发规划内工业用地开发使用约占全部规划用地面积80%以上，工业在开发区产业结构中一直占有70%以上的比重。

由以上数据指标可见，随着我省城市化水平的不断提高，城市面积逐年扩大，而农业用地不断减少成了一个不争的事实。

主要表现为：

①城市建成区面积的增加快于城市人口的增加，而且其增长的趋势在加快；

②城市面积扩张的随意性很大，缺乏必要的约束力，这在城乡一体化的行政体制下尤为严重；

③出于成本的考虑，城市建设注重外延扩张，对城市内部土地的开发不足，导致城市土地的低效率使用；

④城市功能分区的不合理和基础设施配套之后，加剧了工业对环境的污染，不仅对城市本身，也对乡村居民生活质量和土地质量产生不利影响。

二、工业用地利用中存在的主要问题

（一）企业进入的土地获得成本低、环保要求低，导致各地工业投资中的重复建设问题。

目前土地名义上是国家所有，但土地收益、处置权利主要掌握在地方政府手中，在中央、地方土地产权不清的情况下，地方政府出于本届班子的政绩及可支配资金的最大化，倾向于采取对不同用途土地采取不同出让方式的差别定价策略。

例如，对于商业、住宅用地倾向于采取招拍挂的方式追求一次性收益，而对于工业、仓储用地地方政府更看重的是工厂建成之后给本地区带来的GDP、税收、就业等政绩利益和长期收益，倾向于采取零地价甚至负地价的方式招商引资。

在招商引资的地方竞争热潮中，地方政府往往只求引资，而对建设项目可能导致的环境影响既缺乏了解，也不加限制，从而导致大量建设项目的轻易进入。

（二）地方政府存在征地-储地-出让的巨大利益机制，激励了地方政府为卖而买的征地行为。

当前的土地市场可以归结为政府垄断下的市场。

这种市场可以征地、储备和出让三个环节。

其中征用市场是指政府以公共利益为名义，以城市规划为工具，用比较低的价格征用包括商业用地在内的农民集体所有的土地。

征地的目的是为了出让，如同商人进货的目的是为了销售一样。

作为土地被征用的一方，农村土地由于其所有权的虚置和对政府权利的依附性缺乏自我保护能力，由此形成了政府剥夺农民利益的巨大剪刀差，从而加剧了城乡收入差距和农民的贫困化。

政府储备土地名义上是进行宏观调控，实际上储备阶段往往是土地升值的过程，储备周期的长短取决于出让收益与土地储备成本之间的利润。

土地出让是政府前期环节的最后阶段，如果剔除腐败因素，政府还是有动力采取招标、拍卖方式的，但考虑到工业用地的长期性及其对政绩、就业等综合利益的影响，采取差别地价对地方政府而言是合理的，由此必然推动以地方政府为主导的重复建设。

现在一些人把协议出让看作是非市场化行为，而把招标拍卖看成是土地的市场化行为，这是对市场化的重大误解。

市场化的前提是生产要素的市场化，即能够从制度上保障对生产要素所有权的自由买卖，这是除极少数国家外世界上绝大部分国家的基本惯例。

现在的一个矛盾是，如果地方政府采取最严格的方式拍卖土地，将会导致社会财富向政府层面的迅速集中，在税收增长超过GDP增长速度的情况下，将会加大企业的经营成本和居民的生活成本，并引起诱发地价暴涨、失业增加等宏观经济问题，这是理性的市场经济政府最应当回避的。

（三）土地资源公共管理职能存在严重缺失。

目前的土地管理制度主要包括用途管制制度、占用耕地补偿制度、基本农田保护制度、土地调查和土地统计制度。

这种土地管理制度的最大缺陷是割裂了土地管理和环境管理的关系。

例如，政府机构中的国土资源部门只负责售卖土地资源和矿产资源的使用权，但对这种出卖可能带来的环境风险缺乏必要的了解，而环保部门既无权、也无必要的机制、手段对土地资源的环境状况进行合理评估，并根据评估结果对企业或建设项目做出调整政策，由此导致政府主导下的大量的破坏资源与生态环境的工业建设活动。

在土地管理上，土地利用总体规划与城市规划相互割裂，且大多为自上而下、按照长官意志制订的，变动的随意性很大。

由于改变土地规划对土地价值影响很大，导致大量的土地使用者通过寻租活动改变使用用途或详细规划要求，从而获得巨大经济利益的现象；

其次，占补平衡的耕地管理制度存在致命漏洞。

地方政府和土地使用者往往采取占用邻近城市耕地、开垦远离城市地区土地的办法偷梁换柱、牟取暴利。

因为用于占补平衡的不同地块在价值上可能相差数百倍甚至数万倍；

再次，土地产权的混乱导致地方政府瞒报土地占用的强烈动机。

例如城市用地用GPS定位系统实测面积大大高于地方政府上报的面积。

作为最重要的财富的土地竟然统计不清楚，从常识上是说不过去的。

三、我省实施工业用地公开出让制度的设想

在调研的基础上，我们认为全面实施工业用地招标拍卖挂牌公开出让，必须贯彻“便于用地者申请用地、便于与投资体制改革相衔接、便于地方国土部门规范实施”的原则，按照“供地前注重规划，供地时细化方案，供地后加强监管”的思路，具体设想如下：

第一，编制产业发展规划和年度工业用地出让计划。

为了解决各地低水平重复建设和产业雷同引发内部恶性竞争的问题，我们拟要求各地根据资源禀赋条件、产业发展基础、人力资源优势，按照各地“十一五”发展规划的要求，科学合理地编制符合本地特点的产业发展规划，增强工业用地供应的前瞻性和主动性，有效推动产业结构调整和升级换代。

在此基础上，按照市场导向和时序安排制订年度工业用地公开出让计划。

年度出让计划内容应包括产业结构、用地布局和规模、区域环境容量等方面。

第二，具体拟订出让方案。

由负责实施出让活动的国土资源管理部门按照工业用地年度出让计划，会同本级投资、城市规划、环境保护等行政主管部门对拟出让的工业用地设定土地使用综合条件，拟订出让方案。

其中土地使用综合条件不同于一般的土地使用条件，它包括产业准入条件、城市规划设计条件、环境保护要求、投资强度、出让年限、开竣工期限、整体或分割转让条件等。

第三，组织实施公开出让活动。

在工业用地出让方案批准后，工业用地招标拍卖挂牌出让活动，由市、县国土资源管理部门按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部第11号令）、《国土资源部招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》和《江苏省国有土地使用权招标拍卖挂牌出让办法》规定的程序，组织实施。

对取得国有土地使用权的中标人或竞得人发放《中标通知书》（或《成交确认书》），作为其编制工业项目可行性研究报告（或项目申请报告）和办理环境影响评价与申报工业项目审批、核准和备案的依据。

第四，签定土地出让合同，发放《建设用地批准书》。

中标人或竞得人持《工业用地出让方案审核意见书》（或《工业用地出让方案批准书》）、《中标通知书》（或《成交确认书》）、可行性研究报告（或项目申请报告）向有权一级环境和投资行政主管部门申请环评和立项审批。

在取得立项批准后，持项目批复文件，正式签定出让合同，并申领《建设用地批准书》。

第五，办理土地登记。

土地使用者在按照合同约定缴清土地出让金后，准予办理土地登记手续。

第六，强化批后监管。

实施工业用地公开出让制度，对批后监管的要求非常高，不仅涉及用地而且涉及城市规划、环境保护、具体工艺流程、生产规模等多个方面，因此必须要会同上述有关行政主管部门共同对工业项目实行竣工验收制度。

对擅自改变国有土地使用权出让合同中约定的工业用地土地使用综合条件利用土地的，依法无偿收回该宗地，重新组织出让。

按照以上设想，我们拟定了《江苏省工业用地国有土地使用权招标拍卖挂牌出让实施细则》。

四、实施工业用地公开出让制度应当考虑的问题

在实施工业用地公开出让中，地方政府和有关部门以及用地者都会存在一些疑惑和问题。

因此，除了设计工业用地公开出让的制度以外，对其中可能出现的一些问题，我们必须加强引导。

（一）观念问题

工业用地公开出让是事关地方经济社会发展的一项重要工作。

但从目前的情况来看，有些地方政府对这项工作还存在着认识上的误区，因而产生了浓厚的观望甚至是抵触情绪。

1、工业用地实施公开出让的宏观调控经济政策背景的认识和理解。

目前，从纯粹的宏观角度看，中国经济对出口和固定资产的依赖性过大，这两个板块目前共占GDP的70%—80%；

同时仍然以大约25%的年增长率继续高幅攀升。

其中投资在2005年已达到GDP的45%，按目前增幅还会有突破50%上限的危险；

即使在日本和韩国以前经济发展全盛时期，这一比例也从来没有超过45%。

同样，2005年国内资本密集型制造业和服务业对GDP的贡献分别是47.3%和40.3%，中国经济在另一个层面也出现了扭曲（制造业在大量占有劳动力的同时，限制了本来需要大量劳动力的服务业的发展，制造业的新一轮大幅增长，又进一步加剧了劳动力的分配不均衡）。

从宏观经济发展的各个层面来看，中国经济目前的增长模式已经到达极限，应该进行再平衡——宏观调控了。

按照宏观经济学的规律，在常规的完全市场经济体中，财政和货币政策是政府运用调整国民经济周期过度行为，解决市场失灵的主要工具。

但是，由于在很大程度上中国还是一个“混合经济体”——即非完全市场经济体，因此，在财政和货币政府宏观调控手段不能完全奏效的情况下（政府失灵），必须采取另外的通过能够影响到生产要素配置来影响生产关系的资源配置来解决市场失灵和政府失灵下的社会和个人的“合理的理性预期”效应。

这就是采用土地作为宏观调控的深层次背景。

资本的本性就是逐利。

此次宏观调控的目的，就是通过实施工业用地的公开出让，客观上提高工业用地的取得成本，遏止资本在工业和制造业的投入。

今年12月份的中央经济工作会议更是提出了不同于以往的由“又快又好”向“又好又快”转变的基调。

基于此，我们认为应当加强对此次宏观调控的深度背景的宣传，帮助大家认识和理解实行工业用地公开出让制度的原因和必要性。

2、宏观经济学中“政府失灵”的明显特征“合理的理性预期”——观望心态严重

观望态势的主观原因——实施工业用地的公开出让，客观上提高工业用地的取得成本，因此地方普遍反映其会对地方招商引资和经济发展产生很大的负面影响。

有几种担忧导致了观望情绪的产生：

一是现在地方上制定了许多优惠政策，来投资办厂的人都不多，担心实施工业用地公开出让以后，土地的取得成本增加，就更没有人来投资了，这会影响招商项目的引进；

二是实施工业用地公开出让要走市场程序，需要一定的公示时间，这将延长供地周期，担心这可能会影响个别急需项目的实施，或担心投资人跑了，使得招商引资的努力付诸东流或期待落空；

三是担心工业用地招拍挂出让会缺乏竞争者而流拍，从而更深远地影响市场。

这几种情况典型地反映出苏中和苏北地区的顾虑。

那么，苏南为什么也在观望呢？

这些地方主要出于一种怕“吃亏”的心理，担心单方面推行工业用地公开出让，会导致投资流向其他相邻省份，而暂时“按兵不动”，并没有积极、全面地推进这项工作，而是一边在原地踏步，一边在看着其他地方的动静。

除此之外，某些产生抵触情绪的官员还有一个共同的“潜意识”，那就是对协议出让工业用地的依赖已形成惯性，认为这是权力的集中体现，一旦实行公开出让，就将全部由市场做主，这是对其权力寻租的“釜底抽薪”。

观望态势的客观原因——一是工业用地最低价标准体系尚未出台，很多地方不约而同地选择了“静静地”等待这个标准的问世；

二是技术障碍，工业用地因项目行业类型、功能定位不同，对用地规模、位置、形状和配套条件等都有着不同的要求，这导致不同类型的工业用地在公开出让时存在一定的差异性，如何采取有效的技术手段来达到“因地制宜”的效果，还没有统一的、可操作性强的规范；

三是地方政策配套尚不完善；

四是苏北有些地区近几年来工业用地都无人问津。

3、实行工业用地公开出让与地方招商引资和经济发展并不矛盾。

事实上，工业用地公开出让与招商引资是并不矛盾的。

国务院《通知》中明确的是，“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准”。

而现在低成本工业用地过度扩张作为当前土地调控中出现的新问题必须得到切实解决，其中解决地方政府对低价协议出让工业用地的依赖性是一个重要方面，用国土资源部土地利用司副司长冷宏志的话来说，就是“工业用地要改变对协议出让的路径依赖”。

从资本逐利的本性来看，资本投入到工业和制造业必然是谋求利益最大化。

而工业和制造业发展的特点，决定了其发展必须是介入在整个产业链的各个环节上。

因此，不管资本是投入在产业链的上游、中游亦或下游，资本都要考虑投入的节点能否形成完整的产业链；

否则，资本投入的无效也就是资本缩水的原因和转投其他行业的动力。

所以招的商、引的资，实际上看中的资本的投向是否能够在该地区形成完整的产业链，该地区的自然、社会条件能否满足产业链的形成和循环良性发展。

招不来商、引不来资，在很大程度上讲，是资本来了以后，不能形成产业链或不能很好地介入产业链发展的节点，不能形成产业集聚效应，不能满足资本逐利的要求。

能够形成产业链或能够很好地介入产业链发展的节点，形成产业集聚效应，也就形成了有形市场，创造了竞争条件。

低地价对企业投资肯定是一大吸引力，这是资本的本能，但如果配套不完善，白给土地他也不会去。

现在城市工业布局较多地集中在苏南，有必要引导工业项目向苏中、苏北转移，在土地供应上应该用一个价格杠杆来调节工业布局的流向，苏南、苏中和苏北应该有不同的标准。

比如，苏南地区的工业用地地价可以大幅度提升，用地价杠杆把一些占地较大、对地价较为敏感的工业项目引导到苏中、苏北去。

这样，苏南地区可以吸引更多节约集约用地的高效企业，而其类似于牙膏的“挤出效应”则可以把苏中、苏北地区也带动起来。

因此，对工业用地公开出让新政策的坚决执行这一态度是其成功的前提，立足当地实际、摒弃落后的工业用地供应理念则是其成功的关键，而积极培育主导优势产业且聚集度高则使其具备了用市场化机制配置土地资源的条件。

要形成竞争态势，重要的还是需要先去培育市场，而不是等市场找上门来。

（二）操作问题

1、工业用地公开出让中的土地使用综合条件的设定。

经营性用地的公开出让，只是设定单纯地土地使用条件；

而工业用地的复杂性，决定了不能依据单纯的土地使用条件解决有关的问题。

具体的工业项目用地，涉及到产业政策、产业类型、城市控制性详细规划、环境保护（环境容量）等诸多方面的约束。

因此，必须根据资源禀赋条件、产业发展基础、人力资源优势，按照各地“十一五”发展规划的要求，通过设定包括产业准入条件、城市规划设计条件、环境保护要求、投资强度、出让年限、开竣工期限、整体或分割转让条件等土地使用综合条件。

2、与工业项目基本建设审批程序的衔接。

国土资源管理部门通过会同投资、城市规划、环保等部门设定土地使用条件，将原来的未确定约束条件转变为确定的约束条件，从客观上减少了原来的建设项目用地预审环节；

同时，用地预审是针对具体项目、具体宗地的土地使用条件审查，在确定土地使用综合条件下、工业用地公开出让时，土地使用条件的审查实际上已经在公开出让前的出让方案编制中由审查转为设定；

此外，用地预审针对具体投资主体，在通过公开出让取得用地前，没有明确的行政许可主体；

因此调整现行用地预审制度势在必行，浙江省厅已经明确，从2006年9月6日起，所有经营性和工业项目用地一律不再办理用地预审。

在不办理建设项目用地预审的情况下，为了与工业项目的基本建设审批程序衔接，工业用地取得者依据成交确认书（竞得通知书）至投资、城市规划和环保等部门办理项目批准。

实际上，取得土地的工业项目投资主体，按照设定的土地使用综合条件进行规划设计，相应地也便于与项目基本建设审批中的项目核准（或备案）和环境评价等审批的衔接。

3、工业用地出让最低价应当动态体现土地资源价值的变化。

工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。

国土资源部根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订了工业用地公开出让最低价，对最大程度地实现土地资源价值起到了良好地约束和引导作用。

但是，土地市场是在变化中的，因此土地价格对土地资源的价值反应应该也是动态的。

所以，在具体实施中，我们建议国土资源部以时点和时段为依据，能够适时调整工业用地公开出让最低价，及时反应土地市场供需状况和土地资源价值变化情况。

4、充分考虑和应对工业用地公开出让对房地产用地的取得价格的推动影响效应。

在宏观调控中，国土资源管理部门除了要调控工业用地，还要调控房地产市场，稳定房地产市场价格。

在市场中，一般来讲工业用地的取得成本与房地产用地的取得成本在社会预期中，存在着一个合理的价格差。

在工业用地公开出让后，由于最低价的托底和限制，工业用地的取得成本必然上升，因此，原来市场中社会预期的合理价格差，开始缩小。

但是，资本逐利的本性仍然迫使市场中社会预期的合理价格差的形成，这样房地产用地的取得成本必然抬升，而且由于经济“弹簧效应”的压迫反弹的影响，在一定时期内，这个价格差可能会比原来更大，即房地产用地的取得成本的增长幅度比原来更大。

在这种情况下，如何同时做好房地产市场的调控，提出房地产用地价格更快速地抬升的应对措施，是我们国土资源管理部门应该及早考虑应对的。

5、大力推行中小企业使用工业标准厂房。

实行工业用地公开出让，提高了工业用地的取得成本，提升了工业项目的资本投入门槛。

大型和规模企业由于资本实力和抗市场风险能力相对较强，影响不大；

但中小企业由于资本规模小、抗市场风险能力相对较弱，受到的影响作用明显。

因此在全面实行工业用地公开出让后，要大力引导中小企业进入工业标准厂房，在妥善解决和扶持中小企业的发展问题的同时，进一步集约节约利用土地。

同时，应当相应规定新建工业项目（不包括增资扩建项目）用地面积在一定用地规模以下或总投资额在一定规模以下的零散工业用地需求不单独审批供地。

6、做好工业用地公开出让的前期准备工作。

第一，深入市场研究，提高决策科学性。

工业用地招拍挂和经营性用地相比，更显复杂性，除应当合理体现土地价值外，还应考虑政府产业导向。

因此，有必要开展大规模的工业用地需求调查活动，对需求企业的行业分布、需求的原因、需求的规模、需求的位置进行全方位地调查，不定期召开工业用地企业需求座谈会，听取企业的建议和意见。

力求摸清企业状况，为政府决策提供科学的依据。

第二，慎重选择地块，保障交易成功。

工业用地招拍挂要避免急功近利。

首次招拍挂出让的工业用地一般应从完善的工业区中选择规模适中，交通、配套设施较好，规划条件、利用强度适应大多数企业的生产要求的地块。

另外，拟出让地块以熟地为好。

因为出让熟地不仅可以缩短开发周期，而且成本容易预测，使得企业尽早投产见效益。

因此，选择大多数企业的心属地块是确保工业用地首次招拍挂出让成功的前提条件。

7、建立“用地预申请制度”，保障土地顺利供应。

从推进工业用地公开出让工作较好的地方的成功经验来看，是一个广泛采用的好办法。

单位或个人对列入工业用地招标拍卖挂牌出让计划内的具体地块有使用意向的，可以提出用地预申请，并承诺愿意支付的土地价格和土地使用条件。

国土资源管理部门认为其承诺的土地价格和土地使用综合条件可以接受的，应当根据工业用地年度出让计划和土地市场情况，适时组织实施工业用地招标拍卖挂牌出让活动，并通知提出该宗地用地预申请的单位或个人参加。

提出用地预申请的单位或个人，应当参加该宗地竞投或竞买，且报价不得低于其承诺的土地价格。

这样有利于国土资源管理部门及时了解市场对工业用地的需求情况，科学合理地制定供地计划和出让方案。

8、合理选择公开出让方式和确定出让底价，保证土地收益。

。

根据市场情况灵活选择挂牌、招标或者拍卖的出让方式是一个重要环节。

从目前的实践看来，在市场竞争不很充分或对市场需求了解不够明朗的情况下，挂牌不失为一种较为稳妥的办法。

当竞争较为充分时，可以采用拍卖或招标的方式出让。

首次招拍挂出让的工业用地成交价格不论高低，都将会对今后其他地块的交易价格具有参照和指导作用。

如果底价过高，第一次公开出让达不到预期价格，将对以后该项工作的开展造成负面影响。

如果底价过低，低成本地块的易获得性，将会降低土地利用质量，也会造成国有资产流失。

因此，根据各地区经济发展的实际情况制定合理的出让底价尤为重要。

由于工业用地具有较强的区域特性，直接决定工业用地价格高低的是成本价格（即土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和）。

因此，确定工业用地出让底价应参考本地的基准地价，并不低于成本价格。

9、防范境内外不良资本运做，确保经济安全。

根据中国加入WTO协议的规定，今年12月11日我国全面开放银行业。

在此情况下，应当注意维护经济安全，防止境内外资本利用资金优势不良运做，利用公开出让方式恶意收购和垄断工业用地市场。

10、妥善处理遗留工业项目用地问题。

对全面实施工业用地公开出让制度前，地方有不少工业项目已经处于履行基本建设审批过程中状态，需要妥善处理。

参考浙江省厅的做法，建议按照以下方式掌握：

（1）自2007年1月1日起，全省所有工业用地一律以招标拍卖挂牌方式出让，在用地报批过程中不再办理具体工业建设项目用地预审；

（2）对2006年9月6日前已签定协议的省、市、县（市、区）的政府招商引资项目以及已批准立项的省重点工业项目，项目用地已经国土资源部门预审，并且已落实本年度农转用计划指标，其用