土地出让制度对房价的影响Word文件下载.docx

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《我国城市土地出让制度改革分析》

提要

当前房地产调控政策没有触及到我国城市土地出让制度。

我国城市土地出让制度具有三个主要特征：

政府垄断土地供给，以竞争性的招拍挂为主要出让方式以及一次性缴纳未来若干年的土地出让金的“批租制”。

在我国快速城镇化和地方政府“土地财政”的背景下，我国城市土地出让制度导致了土地价格的高涨。

土地价格高涨则是导致住宅价格高涨的主要原因之一。

改革的方向，一是适应我国快速城镇化的发展趋势，扩大城市土地供给，二是改革招拍挂出让方式，不以土地价格的高低作为竞争标的，三是将批租制转换为年租制，并与房产税合并征收。

目录

一、当前房地产调控政策与城市土地出让制度2

二、我国城市土地出让制度的特征5

三、土地出让制度与土地价格7

四、土地价格与住宅价格15

五、国外土地出让制度23

六、我国土地出让制度的改革29

一、当前房地产调控政策与城市土地出让制度

为遏制住宅价格持续快速上涨，中央政府出台房地产调控政策

自2009年年初以来，我国城市住宅价格持续上涨。

国家统计局公布的全国七十城市住宅销售价格指数自2009年3月份以来环比一直超过100，这个趋势一直持续到2010年3月份。

这种快速上涨的住宅销售价格引起来各方面的关心和担忧。

在此情况下，中央政府自去年末开始酝酿新一轮房地产调控措施。

自2010年3月份以来，各种调控措施频繁出台。

2010年3月份以来住宅价格回落趋于平稳

2010年政府出台多项措施遏制房价过快上涨

大部分城市的调控政策着眼于数量控制

调控政策效果初显，住宅价格持续快速上涨初步得到遏制

从目前的政策效果来看，我国城市住宅价格的持续上涨已经初步得到了遏制，调控成效初显。

全国七十城市住宅销售价格指数在5月份下降到100以下，一些城市，特别是一线大城市，如北京、上海、广州等，已经连续两个月或三个月住宅销售价格指数在100以下；

其他月份的住宅销售价格指数也维持在100左右。

不同于以前的房地产调控，本轮调控主要有如下特点：

本轮调控上升到了政治高度

第一，中央高层高度重视，将遏制房价的过快上涨上升到了政治高度；

控制房价上涨不利的地方领导要承担政治责任。

主要采取数量控制措施和行政方式

第二，为了实现尽快实现遏制房价快速上涨的政策目标，政策手段主要采取了数量控制的方式，并通过行政方式实施。

纵观中央政府和各地方政府的调控政策特征，一是控制房地产“银根”，即紧缩房地产信贷，特别是住房贷款，提高利率、提高首付比例；

二是控制居民购房数量，限制外地居民购房，限制本地居民购买多套住宅；

三是通过增加保障性住房供给，以平抑过高的需求。

但是，从政策的效果来看，起到遏制房价快速上涨的主要作用的还是控制银行的房地产信贷和控制购房数量两个方面，增加保障性住房供给的落实情况不容乐观；

即使能够实现，其政策效果也需要在较长一段时间显现。

没有涉及到土地出让制度

第三，本次调控并没有涉及到我国房地产业的制度特征，特别是没有涉及到房地产业的土地出让制度改革。

而土地作为房地产业的最基本“生产要素”，却在住宅价格的上涨中起到了基础性作用。

如果不从土地出让制度的改革入手调整我国的房地产业，那么对住宅价格的调控也只能“治标”，而不能“治本”。

改革城市土地出让制度是保证房地产业有序、健康发展的基础条件

根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，在未来相当长的一段时间内，我国仍面临着几亿农民城镇化的挑战；

快速推进城镇化不仅是我国目前的战略任务之一，也是落实科学发展观、统筹城乡发展的必然要求。

在快速城镇化、大量人口进入城市的情况下，我国城市房地产市场将长期面临“卖方市场”的约束。

在此条件下，我国城市的土地出让制度存在推动土地价格上涨，并进而推动住宅价格上涨的内在动力。

因此，我们认为改革我国城市的土地出让制度将是保证房地产业有序、健康、稳定发展的基础性条件，是增加住宅供给、控制住宅价格过快上涨的基础性条件。

注释：

本报告讨论的主要是商品住宅和住宅用地；

如无特别说明，本报告中涉及的“住宅”、“住宅”、“土地”等，都指商品住宅和住宅用地。

二、我国城市土地出让制度的特征

我国城市土地出让制度改革的两条线索：

无偿使用到有偿使用；

划拨、协议出让到招拍挂出让

我国城市土地出让制度自改革开放以来进行了一系列的改革。

改革的线索有两条：

第一，在上世纪80年代改革的线索是土地使用权的“无偿、无期限”演变为土地使用权的“有偿、有期限”的使用制度。

土地使用权的有偿使用，首先由外资企业开始，此后逐渐扩展到当时的国营企业以及其他企事业单位。

1988年公布实施的《宪法》修正案第二条规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，这就从法律上确定了土地使用权有偿出让问题，使土地交易市场的形成有了法律依据。

第二，城市土地使用权的出让方式，由划拨、协议为主，逐步演变为以招标、挂牌、拍卖（招拍挂）为主的方式。

2007年开始实施的《物权法》第137条规定：

“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。

”公开出让土地的范围进一步扩大，土地使用权“招拍挂”出让方式由国家政策上升到法律规定。

经过近三十年的改革，我国逐步形成了土地出让政府垄断、以招拍挂方式为主、一次性收取土地出让金的城市土地出让制度：

特征一：

政府垄断城市土地供给

第一，我国城市的土地全部归国家所有，由各级政府代行所有者职权。

在实践中，各级城市政府成为当地城市土地的实际所有者，并成为城市建设用地的唯一垄断供给者。

政府通过征收农民集体土地等方式获得城市新增建设用地，并通过土地一级交易市场将土地使用权出卖给相关单位和个人。

特征二：

招标、挂牌、拍卖为主的竞争性的出让方式

第二，政府出让城市土地的方式，按照市场参与程度的不同，可以分为：

划拨、协议、挂牌、招标和拍卖。

图2描绘了五种土地出让方式的市场参与程度差别。

划拨几乎没有市场因素；

协议属于作为供方的政府与需方之间的谈判定价形式；

挂牌、招标和拍卖则属于市场参与较高的出让方式，符合条件的多个需求者通过市场竞价获得土地使用权。

特征三：

一次性缴纳土地出让金的“批租制”

第三，从缴纳土地出让金的方式看，我国城市土地出让实行的土地的“批租制”。

所谓“批租制”，是指开发商或土地使用者向政府一次性缴纳未来若干年的土地使用权出让金。

与批租制不同的是“年租制”，指开发商或土地使用者在未来若干年内每年分别缴纳土地使用权出让金（注释：

土地出让金不同于房地产税收和房地产开发过程中的各种费用。

土地出让金是政府作为土地所有者出让土地使用权获得租金和土地前期开发的费用，是政府作为土地所有者获得的所有者权益；

房地产税收，例如城市土地占用税、耕地占用税、房地产税等，是政府作为公共管理者收取的税；

房地产开发过程中的各种费用，例如测量费等，是公共事业部门提供相应服务的收费。

在政府财政收支中，土地出让金纳入政府型基金处理，房地产税收纳入地方一般预算收入处理。

）。

专栏：

我国城市土地出让方式

划拨出让方式是政府以行政划拨方式进行的土地出让。

划拨的土地仅缴纳土地征用补偿、安置等费用，或者无偿使用，而且没有使用期限的限制。

在计划经济时代，城镇土地一般都是通过划拨进行配置的。

协议出让方式的供方（政府）和需方（开发商）在议定条款时，特别是确定土地使用费方面，都有较大的灵活性。

因此，这种协议方式一般用于以公益事业或福利事业为目的的用地的出让。

相比于划拨出让，协议出让已经有市场参与的因素，土地价格的确定经过了土地供给方和土地需求方双方的谈判，并确定了土地出让后的使用途径。

招标、挂牌和拍卖都是市场参与程度较高的出让方式。

挂牌出让的方式综合了招标、拍卖和协议方式的优点，具有交易便捷、成本低廉、公开性强的特点。

从市场参与程度上看，挂牌既保证了较高的市场参与程度，又给了需求方充分的时间分析和考虑挂牌条件。

招标是指代表国家出让土地使用权的土地管理部门向不特定的多数人发出要约邀请，招引他人投标，然后根据一定的要求从投标者中择优确定土地使用权受让人的出让方式。

以招标方式订立土地使用权出让合同，引进了市场竞争机制，有助于选择合适的受让人。

这种方式一般适用于开发性或有较高技术性要求的建设性用地。

拍卖也叫“拍让”，是指土地所有者代表在指定的时间、地点组织符合条件的土地使用权有意受让人到场，就某一土地的使用权公开叫价竞买，按价高者得的原则确定土地使用权受让人的一种出让方式。

以拍卖方式订立土地使用出让合同，国家可以获得较高的土地使用费，因此，这种方式适用于已经开发成熟的商业性用地使用权的出让。

三、土地出让制度与土地价格

土地出让制度是推动土地价格上涨的制度性原因

住宅价格的上涨受到各方面的密切关注。

本次房地产调控的目标也是控制快速上涨的住宅价格。

但是，本次调控并没有触及住宅价格上涨的制度性原因，即土地价格和推动土地价格上涨的城市土地出让制度。

如前所述，我国城市土地出让制度有三个显著特征：

即土地供给的政府垄断、招拍挂为主的土地出让方式以及一次性缴纳土地出让金的土地批租制度。

这三个特征都有推动土地价格上涨的内在逻辑，是土地价格上涨的前提条件。

但是这三个特征却不必然能够推动土地价格上涨；

现实中土地价格的上涨还需要两个外部条件，即城市政府对土地财政的依赖以及住宅市场的“卖方市场”。

（一）土地出让方式推动土地价格上涨的内在逻辑

在土地供给垄断的条件下，出让方式的竞争性越强，那么土地价格越高。

在土地供给垄断的条件下，政府可以通过对市场上土地供给数量的控制进而控制土地的价格。

但是，如果在土地需求方面没有竞争，或竞争不充分，或者买方具有和卖方谈判的能力，那么供给方的垄断也不一定能导致土地价格的上涨。

在供给方垄断的情况下，需求方的竞争越充分，那么土地价格上涨越高；

在需求方充分竞争的情况下，土地价格将上涨到最高，并把住宅价格上涨带来的所有“剩余”全部拿走。

因此，在土地供给垄断的条件下，土地需求方的竞争越充分，那么土地价格越高。

按照竞争性程度，土地价格由低到高的出让方式为：

划拨-协议-挂牌-招标-拍卖

这一点可以通过土地出让方式的市场参与程度差别进行验证。

划拨土地是最缺乏市场参与的一种出让方式，可以预计划拨的土地价格最低。

在协议出让方式下，需求方还有与政府谈判的余地，并且竞争也不激烈，因此，土地价格还可以维持在较低水平。

而在招拍挂出让方式下，由于土地需求方的激烈竞争，土地价格将会出现非常明显的上涨。

北京市普通土地出让方式下住宅土地价格显示，招标和挂牌方式下的土地价格远高于协议和划拨

我们选取了北京市（市本级和城八区）以及重庆市（市本级和城六区）自2008年1月1日到2010年1月1日期间出让的住宅用地的价格情况。

北京市（市本级和城八区）在此期间共出让住宅用地317幅，其中公布了成交价格的233幅。

这233幅住宅用地共通过三种方式出让：

协议、挂牌和招标。

在协议出让下，住宅用地的出让价格只有1690元/平方米；

而在挂牌出让下，出让价格上升到了9795元/平方米，在招标出让下，出让价格更达到了11146元/平方米。

挂牌和招标是协议出让价格的5.8倍和6.6倍。

普通商品房用地的协议出让价格只有1313元，而在挂牌和招标出让方式下，土地价格上涨到了11521元/平方米和12210元/平方米，上涨了8.8倍和9.3倍。

重庆市：

拍卖和挂牌出让的土地价格远高于划拨方式下的土地价格

重庆市（市本级和城六区）在2008年1月1日到2010年1月1日公布成交价格的住宅用地共107幅，在这些出让地块中，没有协议出让的土地。

合计的住宅土地出让价格为4238元/平方米，划拨土地的均价为1316元/平方米，而挂牌和拍卖出让的土地均价达到了5192/平方米和5793元/平方米，分别是划拨住宅用地均价的3.8倍和4.8倍。

商品住宅用地主要是招拍挂方式出让土地，因此土地价格较高

需要指出的是，根据当前的土地出让规定，划拨和协议出让不适用于商品住宅用地。

因此，进入市场的商品住宅使用的土地都必须通过市场竞价的方式获得。

表3和表4统计了北京市（市本级和城八区）和重庆市（市本级和城六区）在2008年1月1日到2010年1月1日期间通过各种方式出让的住宅用地情况。

统计表明，不论是在北京还是重庆，商品住宅用地包括中低价位中小套型商品住宅用地，主要是通过招标、挂牌和拍卖方式出让的。

在这种情况下，商品住宅用地的土地价格无疑会大大高出划拨和协议出让的土地价格。

（二）土地财政是土地价格上涨的动力

土地批租制可以使政府一次性获得未来若干年的土地租金

以招拍挂为主的城市土地出让方式，其本来目标是减少划拨和协议出让所带来的无效率和腐败问题。

从几年来的实践看，城市土地出让的招拍挂方式极大提高了城市土地出让的收益，减少了出让过程中的腐败，从整体上提高了土地市场的运作效率。

但是，在土地供给垄断和土地需求远大于供给的条件下，这种出让方式导致了土地出让价格的高涨。

而地方政府对土地财政的依赖使政府在城市土地出让上的目标变成获取土地出让收入最大化。

招拍挂的出让方式为政府实现这一目标提供了手段。

地方政府对土地财政的依赖成为土地价格上涨的内在动力。

我国土地出让制度的另一个特征是土地出让的“批租制”，即政府可以一次性征收未来70年（住宅用地）的土地出让金。

这种土地的批租制使政府可以在短期内通过土地出让获得高额资金。

在1994年分税制之前，地方政府的土地出让收入是中央和地方分成的制度；

分税制改革后，地方政府的土地出让收入主要归地方所有，并且成为地方财政一个重要来源。

特别是在2002年土地主要以招拍挂方式出让后，土地出让金收入已经成为一些地方政府的主要收入来源，形成了所谓的“土地财政”。

“土地财政”使政府以推高土地价格从而获得最大化土地收入为土地出让政策的主要目标

“土地财政”的一个根本原因在于当前分税制体制下地方收入与支出责任的不对等，地方政府缺乏稳定可靠的收入来源。

而土地出让制度的特征又让地方政府发现通过土地出让收入可以弥补地方财政收入缺口。

这样地方政府的一个重要政策目标就是在尽可能的情况下推高土地价格从而获得最大化的土地收入。

为了控制地方政府的“土地财政冲动”，国务院办公厅2006年《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定地方政府的土地出让金收入全部纳入地方基金管理，实行严格的“收支两条线”，并规定了土地出让金的六个用途。

但是，在现实中，“收支两条线”管理对遏制地方政府“土地财政冲动”的效果并没有凸显出来。

2009年全国土地出让总价款高达1.59万亿元，占全国财政总收入的23.22%

土地出让金收入排在前七位的大城市，土地出让金占地方财政收入的比例，最高的达到了51.7%

根据国土资源部公布的官方数据显示，2009年全国土地出让总价款高达15910.2亿元，同比增长63.4%，占当年全国财政收入的23.22%。

2009年全国70城市土地出让金收入同比增加超过100%；

排在前20位的城市土地出让金总额高达6210亿元，同比增加108%。

图3-3给出了土地出让金收入排在前20位的城市的土地出让金收入；

图3-4给出了2007、2008和2009年排在前七位城市的土地出让金收入占当年地方财政收入的比例。

2009年土地出让金收入最高的是上海，高达821亿，占当年上海地方财政收入2540.3亿元的32.3%。

在2009年，土地出让金收入排在前七位的城市，土地出让金占当年地方财政收入的比例，最高的达到了51.7%（武汉），最低的也达到了23.9%（北京）；

而在2007年最高的武汉土地出让金收入占当年地方财政收入的比例更是高达86.0%。

中小城镇的“土地财政”依赖

地方政府对“土地财政”依赖在一些三线城市甚至一些中小城镇也表现强烈。

在东部沿海某镇的调查显示，该镇土地收入占镇可支配财力的比例一直居高不下，最高的年份（2003年）占到了91.11%，最低的年份（2008年）也占到了33.93%。

而土地收入一直构成该镇财政总支出的主要来源。

（三）快速城镇化带来的对城市住宅的强大需求

在“卖方市场”条件下，政府可以通过控制土地供给数量进而控制土地价格

政府能够通过土地出让金获取大量土地出让金还需要一个条件：

对城市住宅的强烈需求以及由此引致的对城市住宅用地的需求。

在住宅市场处于供不应求的“卖方市场”的条件下，作为引致性需求的土地市场也将长期处于“供不应求”的状况。

在这种情况下，政府可以通过控制土地供给数量，进而控制土地价格获得土地出让收益。

我国还将面临长期的快速城镇化过程

改革开放以来，中国农村人口开始了大规模迁移进入城市的过程（图8）。

2009年中国的城镇人口已经达到了6.22亿，城镇化率达到46.59%。

从1978年到2009年，中国城镇新增人口4.49亿，平均每年新增1449.71万；

从1998年到2009年11年间，中国城镇人口增加了2.06亿，平均每年增长1870.71万。

从1998到2009年，相当于每年新增一个北京市。

而根据国际上城镇化发展的经验，城镇化率在30%-60%之间，为快速城镇化阶段。

中共中央《关于制定第十二个五年规划的建议》中明确指出，在未来五年，我国的一个重要目标是统筹城乡发展、加快城镇化步伐。

未来五年，我国城市化仍将处于快速发展阶段，总体上将呈现出逐步小幅加速增长的态势，预测到2015年我国城市化率将达到53%左右（注释：

郭新双，2010，《“十二五”时期我国城市化进程思路与金融支持》，国家开发银行，2010年4月。

），城镇化率年均增长1.1个百分点。

这意味着每年城镇人口将新增1700多万（注释：

按照1998-2009年城镇化率对城镇人口的增长弹性计算）。

按照城镇人口人均住宅面积30平方米测算，在“十二五”期间，每年仅为这1700多万新增城镇人口建设住房，就需要新增住宅建设面积5.1亿平方米（注释：

按照人均30平方米计算。

）；

而2009年城镇新增住宅建设面积为8.21亿平方米。

如果未来五年每年城镇新增住宅建设面积仍然维持在8.21亿平方米，那么仅新增人口所需住宅就已经占去了62%。

在这种对城镇住宅高需求的压力下，我国城市住宅建设对土地的需求将长期居高不下，土地市场“卖方市场”的特征也将会长期维持。

（四）小结

在我国快速城镇化以及地方政府对“土地财政”依赖的背景下，当前的城市土地出让制度是推高土地价格的重要原因

我国城市土地出让制度有三个主要的制度特征：

第一，政府垄断城市土地供给；

第二，以招拍挂为主的竞争性的土地出让方式；

第三，一次性缴纳未来若干年的土地出让金。

这个三个制度特征使得政府可以通过控制土地供给数量和土地价格，一次性获得大量可用财力。

而在中国的财政体制下，地方政府对“土地财政”有依赖性；

“土地财政”使政府有动力推高土地价格。

在中国快速城镇化、大量农业人口进入城市的条件下，对城市住宅用地的需求将长期处于比较紧张的状态下。

在这样的条件下，如果不对城市土地出让制度进行改革和完善，可以预计我国城市土地的出让价格将进一步上涨。

而土地价格的上涨将进一步传导到住宅价格上，推动住宅价格的持续升高。

四、土地价格与住宅价格

我国城市土地出让制度下，土地价格的上涨有推动住宅价格上涨的内在逻辑

土地价格与住宅价格之间的关系一直是各方面关注的焦点。

在这方面也有很多不同的研究和观点。

土地是房地产开发的主要成本之一，在住宅价格中必然有补偿土地成本的部分。

不能简单地说土地价格决定住宅价格，或者住宅价格决定土地价格。

从理论上来讲，商品的价格不是成本决定的，而是商品市场供求平衡决定的。

有诸多因素影响了住宅价格。

但是，在我国城市土地出让制度以及我国所面临的快速城镇化的条件下，土地价格的上涨已经成为住宅价格上涨的一个重要原因。

土地批租制推高土地价格，从而推高住宅价格

首先，如前所述，我国城市土地出让制度的特征是政府垄断供给、