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城市建设全面发展应以全市统筹为出发点,以改善人民群众居住条件和人居环境为根本,以优化城市结构和空间布局、提升城市功能为导向,以保护历史文化为基础,对城市格局进行调整优化,合理确定城市功能、空间结构、建设规模和支撑体系,适时开展城中村改造,是城市发展的必经之路。
(三)是落实城市总体规划,统一社会管理,集约节约资源,高效利用土地的需要。
城中村生产生活环境日渐恶化,阻碍了城市结构的完善和土地使用效益的提升,并以其违法经营的手段破坏了城市的公平发展环境和法制管理秩序。
通过对城中村进行改造,落实城市规划,将城中村纳入城市体系统一管理、共同发展是当务之急。
(四)是关注和改善民生,共享城市发展成果,改善居住环境,提升村民生活质量,构建和谐社会的需要。
城中村部分房屋日益危破,居住安全存在威胁,公共服务配套设施落后,市政基础设施逐步陈旧,交通日益拥堵,居民的生活质量难以获得持续提高,积极开展城中村改造工程是改善民生、构建和谐社会、践行执政为民理念、惠及千家万户的民心工程。
面对当前形势和机遇,必须充分认识加快城中村改造的重要意义,努力为改造工作营造良好的环境,切实落实改造规划任务,为济南新一轮的发展提供新的动力。
二、农村住房建设与危房改造情况
为深入贯彻党中央、国务院关于扩大内需、改善民生、促进经济增长、推动城乡经济社会一体化发展的一系列决策部署,2009年省政府出台了《关于推进农村住房建设和危房改造的意见》(鲁政发〔2009〕17号)。
意见明确提出应充分发挥各级政府的统筹协调作用,按照统一规划、集约用地、规模开发、配套建设的要求,制定实施引导农村住房建设与危房改造的相关政策;
对城中村和城乡结合部等经济强村,提倡以乡镇(街道办事处)、园区为单位集中开发建设,进行统一改造;
按照“科学规划,统筹安排,因地制宜、分类指导,量力而行、积极稳妥,先易后难、有序推进”的要求,引导能够集中成片改造或建设的地方先行启动;
城中村应根据城市发展需要,积极进行整体拆迁、整合改造。
为落实省政府相关意见,市农村住房建设与危房改造工作领导制订了《关于推动农村住房建设与危房改造的实施方案》。
方案提出了坚持政府统筹、市场运作,政策扶持、循序渐进,群众自愿、积极稳妥的原则和具体的工作目标;
制定了摸清底数、制定计划,科学规划、统筹安排,规范运作、加强监管的工作方法和实施步骤;
对中心城规划范围内的农村住房建设,按两种类型提出明确指导意见:
一般村(局)社区化改造,执行我市关于推进城区旧村(居)改造工作的有关规定(原济发〔2005〕20号文,现济发〔2009〕31号文),采取“政府主导、市场运作,市区联动、以区为主”的办法统筹推进,整体拆迁,整合改造,完善区域配套,集中建设现代化新型居住社区;
因城市发展需要,涉及特定区域的农村住房建设,执行济南市统一征用土地(原市政府令第204号,现市政府令第238号)和旧村居改造项目办理的有关规定,实施“征地统一补偿、农民集中安置、土地集约利用、区域持续发展”的综合补偿安置机制,统一组织建设集中居住区。
省市相关意见和方案均明确指出城中村改造与外围村住房建设应因地制宜、分类指导,并相应提出了明确的分类指导意见,充分说明城中村改造与外围村改造应有所区别,不能混为一谈,更不能在短期内蜂拥而上,实施无计划、一刀切式的单村就地改造,否则必将引发城市空间严重割裂,城市布局愈发混乱,城市功能和形象难以提升等一系列负面影响,最终导致城市不可持续发展。
三、政策解读和改造评估
近年来规范和指导我市城中村改造最主要的政策性文件有两个方面:
一是指导土地征用工作的《济南市统一征用土地暂行办法》(市政府令第204号,以下简称“204号文”),现已修订为《济南市土地征收管理办法》(市政府令第238号,以下简称“238号文”);
二是《中共济南市委济南市人民政府关于加强和规范城区旧村(居)改造工作的意见》(济发〔2005〕20号,以下简称“20号文”)及《济南市人民政府关于进一步加快市区村庄改造建设的意见》(济政发〔2009〕31号,以下简称“31号文”)。
“238号文(204号文)”主要适用于为了公共利益和实施规划的需要,将农民集体土地征为国有的土地征用工作,规范了在市政府主导下,由国土行政部门市级主管、区级配合,自上而下将集体土地统征为国有土地的行为和操作规程。
“31号文(20号文)”适用于市区范围内集体用地上的村庄改造建设,指导村、镇、区各级政府自下而上的村庄改造建设行为。
近年来我市依据原“204号文”组织实施的长清大学园安置区、西客站安置区、奥体文博安置区等一系列重点工程涉及的城中村集中安置改造工程均已顺利实施,效果良好,有力支持推动了我市城市重点地区建设发展。
依据“31号文”(含20号文)规划部门已审查村庄改造总体策划方案60个,其中已办理规划设计条件正开展规划策划工作的9个,已审批修建性详细规划的23个。
上述改造项目绝大多数采用单村改造模式,基本无法顺利实施。
究其原因,原“204号文”主要用于规范和指导以政府主导的重点工程建设涉及的土地征用工作,运作主体为相应投融资管理平台,虽然实施效果良好,但实际操作中未能普及全市一般城中村改造项目,具有一定的局限性。
“31号文(含20号文)”能够普遍性的指导全市一般村居改造项目,因其运作主体多为村集体,虽然具有较强的主动性,但也存在布点零散、不成规模、融资困难、难以持续等弊端,不利于城市规划的落实,难以平衡各方利益、完善基础设施配套,最终导致改造不能如期完成。
四、深圳市城中村改造规划案例探索
长远目标
按照建设现代化国际化城市总目标的要求,通过全方位的综合改造,促使全市城中村在居住环境、管理秩序、经济发展和文化心理等方面与城市全面融合,成为“和谐深圳、效益深圳”的重要组成部分。
总体策略
规划先行,突出重点,整体开发,分期推进,分类指导,分区平衡,政策配套。
总体部署
着重抓好位于重点地区的城中村的全面改造;
以城镇中心地段城中村改造为重点,全面推进特区外围旧村改造;
完善城中村的公共服务体系,全面消除严重安全隐患;
保护城中村的珍贵文化遗存,继承优秀地方文化传统,促进文化融合,构筑和谐社会;
引导城中村经济的多元化转型,加大对原村民的生活保障力度,促进城乡经济统筹协调发展;
完善法制秩序,加强行政管理,促进社区组织体系创新,把城中村改造成为现代化的城市社区。
改造规划引导
针对城中村改造的范围、模式、规模、强度、功能、环境等方面提出规划引导意见。
保障机制和组织实施
就法规、财政、计划、规划保障和组织实施提出明确要求。
五、规划范围和任务
范围:
我市中心城规划城市建设用地范围
任务:
首先对中心城规划范围内村庄的基本情况和以前改造情况进行摸底调查,收集汇总相关基础资料,其次对各村执行和实施市政府“204号文”和“31号文”的状况进行分析评估,借鉴外地市的先进经验和做法,提出符合各区实际情况、科学合理、长远整体的改造思路和模式,制定相应的规划实施引导策略和方法措施建议。
六、城中村基本情况和存在问题
(一)现状情况
本次对市辖六区和高新区中心城规划范围内全部497个村庄进行了人口、村宅占地、改造意愿等进行了现场调研和问卷调查,其中在410平方公里城市规划城市建设用地内的村庄309个,人口约54.9万、村居住宅占地7660公顷、人均约140平方米,是本次规划的重点区域。
我市“城中村”大约可以划分为两类:
一类是位于城市已建成区内或边缘的、以村集体自治为管理单元的村庄,多数已没有农民户口和农业用地,但宅基地、户籍、人口、产权等方面还没有完全理顺,在生产方式、生活方式、管理体制等方面仍保留着农村集体特征,没有完全纳入城市统一规划、建设和管理;
另一类是分布在中心城规划建成区内和非城市建设用地上的村庄,是城市远期发展的潜在区域,存在办事处、镇、村等多重行政管理建制,现有土地产权多数还属于农村集体所有,村民还赖以土地生存为主,但部分生活方式已趋近城市居民,城市建设十年左右会征用、占用其土地。
(二)存在问题
1.位于已建成区内的村居整体环境滞后于时代城市发展,游离于现代城市管理之外,生活质量跟城市不接轨,居住人员构成与就业状况复杂,违章违法、私搭乱建现象普遍,建筑质量良莠不齐,环境脏乱差,基础设施不完善,公共安全隐患突出,对城市带来了很多负面影响:
一是干扰了城市的整体布局和实施;
二是形成了治安和社会管理的诸多盲区;
三是影响了城市土地资源的整体高效利用;
四是不利于村居民参与城市社会分工和竞争,甚至养成了一些不健康的生活方式,影响了社会风气等。
2.位于已建成区外的村居多零散自然分布,多以村建制管理,土地产权属农村集体所有,依赖土地生存占比重较大,村民镇、村行政区划认同、归属感较强,传统农民身份意识强烈,各种生活配套设施落后,村民现有生活方式和城市居民有较大差异,土地价值和利用没有得到充分重视和体现,村庄建设缺乏统筹协调,单村改造面临资金不足、质量不高、配套不完善、资源浪费严重等困难。
七、指导思想和基本思路
坚持以科学发展观为指导,全面贯彻“拓展城市发展空间,打造现代产业体系”的总体要求,确立“实现四个转变,突出三个带动,落实五个统一”的指导思想和基本思路,统筹兼顾,科学规划,加强协调,有序推进,优化城市布局,高效利用土地,保障改善民生,使城中村在居住环境、经济发展、社会管理等各方面与城市发展更好地融合,全面推进和谐济南、宜居济南建设。
——实现四个转变。
以构建和谐社会、推动城乡可持续发展为目标,努力在观念和思路上实现由“单纯改造城中村向推动城市化进程”的转变、由“单纯村(居)分散改造”向“推动区域整体协调发展”的转变、由“单纯的安置村民”向“推动综合性社区建设”的转变、由“单纯房地产开发”向“推动城市功能产业统筹发展”的转变。
——突出三个带动。
突出重点区域和重要功能片区的带动作用,突出城市综合体和重点工程的带动作用,突出铁路、轨道交通、主要道路等重大基础设施建设的带动作用,找准突破口,选好着力点,增强带动力,推动城中村改造科学有序进行,取得扎实成效。
——落实五个统一。
统一思想,政府主导。
充分发挥政府的主导统筹作用,各部门统一思想步调,调整工作思路,把握好城中村改造的方向,综合运用政策、规划、计划等多种调控手段,确保城中村改造符合公共利益和城市发展需要。
统一组织,明确主体。
进一步明确城中村改造的责任主体,由各投融资管理平台和各区政府统一组织实施,统筹规划,整合资源,量力而行,保障改造工作有序推进。
统一规划,成片改造。
遵循城市发展的客观规律,重视规划的引导调控作用,以重点区域发展和重点工程建设为带动,高点定位,统一规划,打破村居地域界限,统筹配置各类资源,突破“单村改造”的局限和制约,实施连片开发、整体改造。
统一政策,保障民生。
总结重点工程建设中的经验做法,坚持从实际出发,全面深入地研究城中村改造遇到的问题,妥善处理村民利益与城市发展整体利益的关系。
加快出台相关政策,统一组织社区建设,完善社区管理体系,解决好“村民”转“居民”的生活保障问题。
统一标准,整体配套。
妥善平衡各方利益,注重维护社会公平,进一步统一安置保障、配套建设标准,提高基础设施和配套服务设施水平,实现城市功能、人居环境、城市形象的全面提升。
八、改造规划引导
《规划》以城市总体规划、控制性详规等上位规划为依据,按照“四个转变、三个带动、五个统一”的指导思想和基本思路,重点在以下方面开展了研究,做出了安排。
一是强力推进重点区域和重要功能片区内的城中村全面改造。
围绕西部新城、滨河新区等重点区域发展,充分发挥各投融资平台的统筹协调作用,结合城中村改造,促进商务办公、商业服务、文化休闲和配套居住等产业发展,扩大聚集效应,增强综合服务功能和辐射带动能力。
二是加快推进城市综合体及重点工程建设涉及的城中村改造。
按照把“综合体建设作为新区开发和老城提升主抓手”的要求,落实相关规划,统筹设施配套和环境建设,对有关城中村进行统一规划、整体改造。
三是积极推进铁路、轨道交通、主要道路沿线的城中村改造。
配合重大交通基础设施建设,研究城中村整体改造方案,打造各具特色的景观节点和城市风景线。
四是有序推进一般地区城中村改造。
以各区政府为责任主体,按照规划要求,综合考虑区域位置、周边发展等因素,有计划有步骤地实施统一改造。
在此基础上,整合形成50个成片改造项目和5个重点建设片区,建设106个集中居住社区,目前已完成30个社区的规划策划。
历下区原有村庄8个,村居住宅占地220公顷;
整合为2个成片改造项目。
市中区原有村庄44个,村居住宅占地1375公顷;
整合为10个成片改造项目。
槐荫区原有村庄46个,村居住宅占地959公顷;
整合为8个成片改造项目。
天桥区原有村庄46个,村居住宅占地2104公顷;
整合为14个成片改造项目。
历城区原有村庄100个,村居住宅占地2023公顷;
整合为1个重点建设片区和14个成片改造项目。
长清区原有村庄34个,村居住宅占地354公顷;
整合为2个重点建设片区和1个成片改造项目。
高新区原有村庄31个,村居住宅占地625公顷;
九、策略建议
(一)调整政策思路。
进一步确立“四个转变、三个带动、五个统一”的指导思想和基本思路,与时俱进地调整完善相关政策,同时兼顾政策的连续性、统一性、稳定性、均衡性。
进一步转变思想观念,调整工作思路,市区联动、以区为主,打破地域界限,统一规划,整体改造,突破当前城中村改造的瓶颈,避免出现“拆掉旧村建新村”现象。
(二)明确责任主体。
城中村改造推进难度大,应充分发挥政府主导作用,由各投融资管理平台负责组织相应区域内的改造项目运作,其余范围由各区政府负责,改变以往以村为主的实施方式。
这样有利于切实加大改造力度、整合资源、平衡各村利益。
(三)实行连片开发。
城中村改造采用多村整合、连片开发模式后,可借鉴棚户区改造运作经验,由相关平台或区统一负责村民安置房建设,进一步统一安置补偿标准,采取按人均建筑面积标准安置或货币安置的方式,不宜再按人均用地标准安置。
其余用地纳入政府储备,进行市场化运作。
土地熟化资金可采取融资或与意向单位合作进行土地一级开发的方式筹措。
(四)处理违法建筑。
目前涉及城中村的违法建设大多为六层以下,建筑质量较差,配套设施不完善,且与新建安置房建设标准不统一,原则上应一律予以拆除。
若确实与规划无矛盾、且建筑质量较高,可结合具体情况,采用一事一议的方式处理。
(五)抓好推动落实。
建议各部门进一步统一思想,健全推进机制,推动城中村改造顺利实施。
在《引导规划》的基础上,以区和平台为单位,根据城市发展需要和项目建设时序,先急后缓,制定具体规划和实施方案。
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