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进一步改革和完善社会保障制度
进一步改革和完善社会保障制度
中国市场经济体制的进展和完善,客观上要求成立一套与之相适应的社会保障体系。
随着经济全世界化及我国经济体制转轨、经济结构转型进程的加速进行,我国社会保障制度面临严峻的挑战,因此,社会保障的压力超级之大。
要慢慢减轻社会保障的压力,咱们必需进一步改革和完善现行的保障制度。
一、我国现行社会保障制度存在的问题
(一)制度运行存在突出问题
我国的社会保障制度改革是国有企业配套改革的产物,在减轻和均衡企业(尤其是国有企业)负担方面的确发挥了踊跃作用,但也存在很多突出问题。
一是仅覆盖部份人群,扩面因存在“非公有制单位”的死角而进展不大,大多数公民缺乏必要保障。
依照中国统计公告,2001年城镇就业者为23940万人,而年末养老保险参保人数只有10630万人,仅占城镇就业者的%,参加医疗保险的人数就更少;非正规就业者、乡镇企业职工、农人工和农人的社会保障目前几乎是空白。
二是养老保险和失业保险参保人数呈下降趋势,已参保人员流失情形(目前断保者已占参保人数的%)不容轻忽。
截止2002年6月末,全国参加大体养老保险的职工人数10567万人,比2001年末有明显减少,其中企业参保职工为9033万人,比2001年末减少165万人。
全国实际缴费人数为9253万人,比2001年末减少344万人,其中企业缴费人数为7949万人,比2001年末减少252万人。
全国参加失业保险人员为10095万人,比2001年末减少260万人。
到2002年9月底,全国参加失业保险人数为10068万人。
三是基金收支矛盾突出。
养老保险基金在社会保险基金中所占比重最大,但目前这项基金收支形势超级严峻。
1997年基金收不抵支的省份全国为5个,1998年扩大到21个,1999年又增至25个;2000年基金缺口为300亿元,2002年缺口增加到400亿元,已占年养老保险金支付总额的1/4.
(二)制度设计存在明显缺点
一是我国现行的社会保险制度是针对有固定用人单位的正规就业形式设计的,在费用征缴、待遇支付等基础治理方面都是基于正规单位,且存在“三高”(基数高、费率高、待遇高)的特点,正规单位都难以经受,那末,日渐增多的非正规就业人员、乡镇企业从业人员、农人工乃至广大农人就加倍难以经受。
二是制度架构过于单一。
随着经济全世界化和经济体制转轨、经济结构调整,就业市场化,就业竞争加重,由此加速了原有社会阶级的分化和整合,统一的制度固然有利于知足公民的保障需要,但难以适应各阶级的不同保障需求和经受能力,与国家经济进展水平不相适应,而且按现行制度农人、乃至是进城农人工恐怕永久都难以被覆盖进来。
统一的社会统筹加个人账户的制度架构并非必然是我国社会保障制度的理想模式,从目前情形看运行成效也不尽人意。
如养老保险个人账户并未做实,即便国家财政大量投入资金做实个人账户,也难以保值增值;医疗保险个人账户作用并非明显,有些地域个人账户已名存实亡。
其实,透过“年年抓扩面、年年难扩面”表象,就足以看出制度本身存在缺点这一本质。
三是转制本钱太高。
据劳动保障部社会保险研究所测算,要实现筹资模式全然性转换,实现个人账户储蓄性积存,如对成立账户以前的职工个人账户历史债务按绝对额补偿,补偿总额高达万亿元,年均1030亿元。
而据原国务院体改办测算,养老金隐性债务最高竟达万亿元。
四是国有企业历史债务的偿债责任不明确,国家社会保障责任不明确,中央政府与地址政府的社会保障责任也未明确划分。
由于这些责任划分不清,退休人员的养老金负担完全转嫁到在职职工身上,以至显现社会统筹缴费达到百分之二十几乃至三十几的比例,很多企业望而止步,这恐怕是扩大覆盖面步履艰巨的重要缘故之一。
(三)制度本身面临严峻挑战
一是面对人口老龄化的庞大压力。
我国在未实现工业化的情形下已过早地进入老龄社会,老龄化速度快,在不到10年的时刻里就达到了西方国家三、四十年乃至半个世纪才达到的老龄化时期。
而人口老龄化致使社会保险基金收支矛盾突出,基金总量严峻不足,养老保险个人帐户空帐已达2000亿元,还有上面提到的几万亿元的隐性债务(即国有企业历史欠帐)。
目前,我国历岁以上的老年人已超过7%.据统计,1996年我国企业养老保险制度抚育比为:
1;而2001年末,养老保险参保职工万人,离退体人员为万人,抚育比已上升到:
1,即32个人缴费,供养10名离退休人员。
据预测,到2035年,即便将15岁-59岁的所有人口(含农人)都算做劳动人口,届时劳动年龄人口与60岁以上的老年组比率将达到:
1,而2050年该比率将进一步上升到:
1,也即每两个人要供养1位老人,这仍是城乡统算的情形,若是单算城镇,结果确信是不到两个劳动年龄人口就要供养1位老人。
依照如此的人口结构,任何社会保障制度都将难以经受。
二是面临市场化、多元化、国际化就业格局的严峻挑战。
我国是在劳动力长期供大于求、且供求矛盾尖锐的情形下实行经济转型和结构调整的。
面对加入WTO后经济全世界化、国际竞争加重的大环境,我国的就业格局发生了显著转变。
①就业渠道市场化。
在向市场经济转轨进程中,劳动力市场慢慢发育完善,打算用人体制被大体摒弃,就业市场化格局已不可逆转,其结果就业双向选择,人员流动加速,供求矛盾显性化,失业已成为社会经济生活的“常态”。
②就业方式多元化。
一方面,伴随着结构调整,股分企业、私营企业、外资企业及个体经济成了新增就业的主渠道,而国有经济单位正规就业一统天下的就业局面已成历史,国有企业从业人员占城镇全数从业人员的比例由80年代的50%以上下降到1999年的30%.另一方面,由于产业结构变更及全世界化致使的市场竞争加重,正规就业相对萎缩,劳动力市场中的部份弱势群体,专门是下岗失业工人在猛烈的就业竞争中不能不进入了非正规的灵活就业领域,且其整体规模已相当可观,可能达5000万人亿人。
③就业国际化趋势已初露眉目。
入世后,劳动力的跨国流动将加倍容易和频繁。
我国高技术和高智力的脑力劳动者供不该求,而简单体力劳动者供大于求。
国外人力资源的长线与短线同中国要素市场存在必然的互补性,因此,人力资源的跨国配置程度将大大提高。
据有关预测,可能有5%一10%的劳动力会进入国际劳动市场。
跨国公司和外资的进入,也会带动外籍雇员在中国就业。
就业格局的深刻转变,给社会保障制度带来了前所未有的冲击和挑战:
——就业市场化对社会保障提出了新课题:
一是市场竞争给人们带来更大的职业风险,产生了相当部份的市场竞争弱势群体,这使得社会保障将在更大程度上阻碍每一个家庭的生活质量和每一个劳动者的平安感,人们比以往任何时候都更需要社会保障,而且越是生活在社会底层的家庭,对社会保障的依托程度越大,对社会保障的需要就越强烈;二是失业率提高使失业保险基金面临庞大压力,据预测,在入世以后的以后5年间我国失业保险基金支付总缺口约为500亿元左右。
——就业国际化产生的人力资源跨国流动,需要解决出境就业人员社会保障和保险关系接续问题。
国际间社会保险缴费与待遇的互免与许诺,及妥帖解决劳动力跨国流动中社会保险关系的接续问题将正式提到政府工作日程。
——因就业多元化而大量显现的灵活就业人员对现行劳动关系、工资分派、社会保障制度和观念最具挑战性,阻碍也最为深刻。
这一特殊群体劳动关系多数比较松散,大体末签定劳动合同,全然形不成劳动关系;在工资分派方面,灵活就业人员也大体不遵循正规单位的薪酬决定机制;尤其是灵活就业人员大体未参加社会保险,引发下岗职工参保后又中断社会保险等一系列问题,并将带来难以预料的城镇贫困问题,加重社会保险基金支付压力;而目前我国现行的社会保险治理制度大体是按正规就业单位这种正规就业形式设计的,全然不适合非正规的灵活就业人员参保,存在费率太高、治理不相适应等诸多问题,制度改革和创新已迫在眉睫。
二、进一步改革和完善现行社会保障制度
随着社会主义市场经济体制的确立和巩固,市场竞争在带来更高效率的同时,也给人们带来了更大的职业风险,产生了相当部份的市场竞争弱势群体,人们将比以往任何时候都更需要社会保障。
依照十六大提出的全面建设小康社会的宏伟蓝图,国家必需加速成立覆盖全民的社会保障制度。
鉴于我国的现实国情,这项制度的近期目标只能是低水平、广覆盖、多层次,尽可能地表现社会公平,有利于增进和扩大就业。
为此,必需对现行社会保障制度进行大刀阔斧地改革。
(一)养老保险制度要进行全然变革
现行养老保险制度最本质的问题是为了支付部份老人材能享受的高退休待遇,不能不向用人单位征收20%以上的高额社会统筹缴费,有的地址这些缴费乃至高达38%.高额缴费一方面无益于增进和扩大就业,重要的是迫使私营企业职工、个体从业人员、非正规就业人员等更需要社会保障的人群望“保”却步,被排除在制度之外。
退休人员享受的退休费本应当只是大体生活费,而目前养老保险大体制度支付的高待遇关于相当多的退休人员来讲,超出了其大体生活需要,乃至比很多在职人员工资收入都高;高待遇不仅超出了国家经济进展水平和用人单位缴费经受能力,而且也抑制了劳动者工作热情、刺激了人们的退休欲望,并进而加重了基金负担和社会不公。
若是不从全然上改革养老保险大体制度,很难走出高待遇、高缴费、扩面难的怪圈,也就无法表现社会公平、落实全面建设小康社会的奋斗目标。
为此,必需改革国家大体保险实行社会统筹加个人账户的制度结构,新制度轮廓如下:
1.制度结构。
养老保险大体制度实行统一的现收现付的国民养老金制度,覆盖各类企业、机关、事业单位职工、非正规就业人员、乡镇企业职工、农人工,由国家法律强制实施。
同时,对国家机关、事业单位、大型企业强制实行企业年金制度,并鼓舞其他单位志愿参加,以对国民养老金进行补充。
国家还鼓舞有条件的单位和个人参保志愿性的商业保险,进一步提高个人养老保障水平。
2.待遇与缴费。
国民养老金只能保证退休人员大体生活需要,对所有参保人实行统一标准,具体数额是缴费满25年者可享受社会平均工资水平30%~40%替代率幅度的养老金。
缴费由个人、单位及政府三方分担,总缴费率22%左右,其中个人负担8%,单位负担10%(自雇人员那么负担18%),不足部份由财政负担。
企业年金制度由国家法律规定,缴费负担完全由用人单位承担。
3.治理。
国民养老金由政府治理。
企业年金由经营性机构负责治理。
4.制订周密方法,实现从旧制度向新制度的过渡。
需要指出的是,不管是不是对现行制度进行改革,都要杜绝提早退休,并要选择适那机会提高法定退休年龄。
目前,一些地域和企业为减轻职工下岗和失业的压力,通过提早退休的方式解决老职工再就业难的矛盾。
从就业与社会保障良性互动的角度看,这种做法无异于饮鸩止渴,既不可行,也不可取。
从表面上看,提早退休(包括企业内部退休和协议退休)实际是把就业压力转移给了养老保险,把近期问题推向远期,没有从全然上解决问题。
若是进一步深究,提早退休并非能减缓就业压力。
缘故有三:
一是普遍的提早退休,必将把养老保险基金的负担再转嫁给企业和在职职工,而养老保险缴费负担越重越无益于企业多雇佣人员,相反倒可能通过裁员紧缩人工本钱,最终减少了就业职位;二是提早退休的职工由于并无丧失劳动能力,往往退而不“休”,并非都腾出就业职位;三是提早退休者由失业保险、养老保险的缴费者转而成为养老金的领取者,减少了社会保险基金的收入,增加了养老保险基金的支出,进一步加重了社会保险基金面临的支付压力。
(二)医疗保险要适应就业格局转变,增强对弱势群体的救助
医疗保险制度是社会保障制度的重要组成部份。
医疗保险制度的改革事关企业、事业单位和亿万劳动者的切身利益和国家稳固的大局。
现行的医疗保险制度从保障方式、待遇水平、治理方式等方面也是依照正规就业单位设计的,难以适应各类人员多层次的保障需要,因此难以适应就业多样化的格局,尤其是不能适应灵活就业人员的需要。
另外,与就业格局转变相伴而生的城镇大量贫困群体目前还只是部份享受了大体生活保障,医疗保障大体仍是空白。
由于就业格局发生了重要转变,医疗保障必需适应这一转变趋势,并进行相应的调整。
第一必需转变观念。
要把灵活就业群体、贫困群体纳入医疗保障范围,转变单纯以正规就业人群作为社会保险要紧对象和社会保险必需依托用人单位的传统观念。
第二,要合理确信保障水平。
灵活就业者缴费能力弱,如对照正规单位弄高缴费、高待遇,多数人都将被排斥在外,只有实行低标准准入、适度保障才既合理、又可行。
第三,治理效劳要跟上。
社会保险机构应当设置个人效劳窗口,简化个人参保程序,使灵活就业者参保记录、缴费、转移和接续社会保险关系加倍省时、快捷。
同时研究制定出境就业人员医疗保险关系接续政策。
第四,完善制度设计,以知足不同层次的保障需求。
医疗保险的缴费比例和待遇水平应能知足各类人群的不同需求层次。
比如有些地域对收入水平低、退休人员比例高的企业参加医疗保险有顾虑,怕基金经受不了。
大体医疗保险的大体功能确实是均衡企业负担,化解职工疾病风险,不该、当嫌贫爱富,企业凡有参保意愿、有缴费能力的都应许诺当即参保。
而对长期停产半停产没有缴费能力的企业,各级政府也应尽可能解决职工的大体医疗保险问题。
比如,对收入水平较低的劳动者及治理能力较弱的地域,可先开办住院保险,如此缴费标准能够低一些;对生活困难、无能力参加医疗保险的劳动者及城市贫困群体,通过量渠道筹集资金尽快成立社会医疗救助制度解决。
总之,医疗保险必需完善制度、强化治理、健全效劳,以知足全面建设小康社会对健康和医疗的需求。
(三)失业保险应强化就业保障功能
我国的失业保险制度是在社会救助制度很不健全的情形下进展起来的,存在诸多问题:
一是失业保险给付期限太长,国际上失业保险给付期限一样都在26周-52周之间,一些国家如英国用“求职补助”取代了失业津贴,发放期限也由52周缩短为26周,而我国失业保险最高给付期限长达2年,对劳动者给予的再就业压力小,无益于调动其自身的主观能动性,增进自主就业。
由于目前社会救助制度已较为完善,应当说,为缩短失业保险给付期限制造了条件。
二是待遇标准较低。
由于劳动者个人直接为失业保险缴纳了费用,太低的待遇标准一方面对高收入阶级有失公平,另一方面也无益于增强失业人员再就业的紧迫感。
三是失业保险作为就业保障的重要方法,其要紧功能一方面是保障失业期间的大体生活,但更重要的是要发挥增进再就业的职能,而目前这方面还、远不够。
四是与失业救济和生活救济功能重合。
从本质上看,失业保险不同于社会救济,因为失业保险基金是劳动者个人和雇佣方为防范失业风险按规定缴纳的保险费。
因此失业保险同失业救济有本质的不同,前者是社会保险机构对本人付出的一种回报,是失业者理应取得的权利,而后者纯粹是政府的扶贫济困。
资金来源也不同,前者是来源于雇主和劳动者交纳的保险费,后者那么源于政府财政。
因此,不能把失业保险混淆于失业救济和生活救济,造成概念和思想混乱。
我国失业保险基金相当一部份支出用于失业救济,如1998年,有.万企业困难职工取得了失业保险机构发放的一次性救济。
在有了较为完善的最低生活保障制度以后,失业救济几乎已没有多少存在的必要,而低水平的失业保险金在功能上也与最低生活保障有所重合,其政策目标和效率都存在问题。
另外,劳动者在失业期间由于没有能力缴纳社会保险费,这意味着在国有企业改革中下岗分流和失业的职工不仅要经受失业下岗的压力,而且其退休后的养老和医疗待遇还要进一步受到阻碍。
因此,不妨借鉴德国、英国等一些国家的做法,下岗失业人员在失业期间视同缴纳养老和医疗保险费,如此能够减轻失业下岗人员的被排斥和剥夺的程度,使下岗失业人员相关于在岗人员来讲更为公平一些,并有利于促使其在法定享受失业保险期间尽快再就业。
鉴于失业保险自身存在的问题及失业人员就业保障工作的长期性、艰巨性,有必要调整失业保险政策取向和功能。
事实上,失业保险的目标取向应当调整为以增进就业为大体目标、以生活保障和再就业为大体功能并偏重于就业保障功能的就业增进制度,而不是要紧偏重于生活救助的生活保障制度。
失业保险在政策取向上从以生活保障为主转为以就业保障为主以后,重点是要为做好失业人员的职业培训和再就业工作效劳。
整合失业保险与最低生活保障功能,克服功能趋同现象,形成功能互补、错位,应把失业保险金定位为求职或培训期间的生活补助;失业保险机构应着重做好培训和再就业工作,而不单单只是发钱。
只有如此,失业保险制度才能够健康进展。
不然,在有了较为健全的社会救助——即最低生活保障制度以后,失业保险极可能被人们以为是可有可无的制度。
强化失业保险就业保障功能的具体政策建议:
一是待遇给付期限缩短到不超过六个月,在此期间养老和医疗保险视同缴费,增强失业人员再就业紧迫感;二是待遇给付标准与本人缴费工资挂钩,可考虑为缴费工资的50%,最少不低于最低工资的70%-80%(达到现水平);三是大部份失业保险缴费应当用于转业培训和再就业方面的支出;四是由失业保险治理机构负责失业人员的再就业援助,就业援助的目标是为每一名失业人员负责到底,直至就业和脱贫。
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