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在«
城市发展和城市规划的经济学原理»
(赵民,陶小马编著)一书中有:
城市开发(URBANDEVELOPMENT)是以城市土地为核心的一种经济性活动,主要以城市物业、城市基础设施为对象,通过资金和劳动的投入,形成与城市功能相适应的城市空间品质,并通过直接提供服务、分配、消费等环节,实现一定的经济效益、社会效益和环境效益的目标;
在《城市开发导论》(夏南凯,王耀武)一书中有:
城市开发是通过有组织的(政府控制)手段对城市资源进行大规模安排以获得城市发展效益的过程;
另外,该教材中还有:
广义的房地产开发指的是所有通过企业开发的城市建设行为,也称城市开发;
在《城市规划原理》(第三版)第十二章中并未明确定义城市开发的概念,但有“城市建成环境的形成有赖于城市开发,包括公共的和民间的各项开发活动,它们的共同特征是以城市土地利用为核心和以城市建成环境为对象”。
从以上几种定义可见:
①目前尚无对城市开发的较统一的定义。
有的强调城市开发是一种经济性活动、有的强调城市开发是一种建设行为、有的则强调城市开发是(一种城市发展的)的过程;
②各种定义的出发点不同。
有的侧重城市经济、有的侧重城市管理、有的侧重城市建设;
③定义方法不同,有的定义比较详细和具体以期全面准确,有的比较概括以期全面准确。
尽管如此,各种定义都限定城市开发的对象、手段和目标,并且有着相对统一的范围:
对象——城市土地及以土地为载体的物业、手段——市场调节手段和政府调控手段、目标——城市整体效益最优和可持续发展。
因此,研究城市开发就离不开城市开发的对象、目标和手段,这就为本文研究范围的界定明确了方向。
另一方面,城市开发作为一种人类改造自然和生存环境的建设行为是随着城市的产生而出现的,也是伴随着城市的发展而发展的,但作为一个概念被提出并受到关注在中国却只是近些年的事。
从其概念或作为一种观念的产生背景去理解城市开发更有助于区分城市开发与城市建设及城市经营之间的差别。
本文强调:
①城市开发是一个历史范畴,尽管城市开发始终存在于城市发展之中(见《城市发展和城市规划的经济学原理》第16章),但是古代城市的所谓城市开发与近现代城市的城市开发是有着本质的区别的,对我国来说,改革开放的各个不同历史时期城市开发的内容和形式也是不同的,我们对城市开发的研究应当重点放在城市开发观念形成后的时代,即计划经济向市场经济过渡时期和社会主义市场经济建立条件下的城市开发,这才是具有实际意义的。
②在我国城市开发的概念产生于我国由计划经济向市场经济转型的过渡时期,他是伴随着我国土地有偿使用机制逐步建立、房地产开发市场逐渐成熟、城市经营观念逐渐形成而提出的。
在此之前我们一直沿用城市建设这一词语,而城市建设指单纯的建设行为,并无城市经营的内涵(参《城市发展和城市规划的经济学原理》第16章)。
③城市开发的概念的形成与房地产开发在市场经济中的成熟有关,也与城市经营思想的广泛传播有关。
房地产开发的经营观和城市的经营观共同促成了城市开发概念的形成,同时由于两者实施的本体不同也决定了城市开发和房地产开发的本质区别:
追求的利益的根本不同,城市开发追求的是城市的整体利益和长远利益。
④城市开发观念实际上是城市建设借鉴了城市经营的思想的结果,反过来城市经营又赖以城市建设来实现,这就形成了城市开发行为。
目前阶段我们提城市开发,其实是想把它作为一种城市发展和城市建设的综合手段,充分利用市场机制的合理成分和高效特点,挖掘多元化的投资主体,调动各方面的积极性,通过对土地的高效利用和以土地为载体的各种物业开发,并对其进行必要的引导和调控,来实现城市的整体利益和可持续发展。
⑤由于市场机制存在缺陷以及我国经济体制转变时期市场的不完善,同时存在多方的利益主体,因此对城市开发要进行调控,这种调控要有整体经营思想,要尊重城市的空间发展规律、城市发展的经济规律,要保证城市的整体发展效益;
这种调控要运用市场调节、政府引导(规划控制、财税调控)、法律等综合手段。
⑥在我国存在着明显的地区文化差异和地区经济发展水平的差异,同时在我国的城市体系中大、中、小城市的功能不同,城市发展阶段也不同,因此他们的城市开发在内容和形式上也会有所不同。
本文的研究范围主要针对晋城市的城市开发,包括晋城市城市开发及管理的对象、目标和手段,也包括它们随着城市的发展和市场经济的成熟而发生的变化和特点。
2.晋城市城市开发实践历程
从城市开发的角度看,晋城市的大规模开发主要是在1985年建市后,城市开发的实践也主要集中于这一时期,因此本文的研究主要针对晋城市在1985建市后展开。
根据建市后城市开发的特点和市场经济及土地市场的成熟程度方面可将其分为三个阶段:
①城市发展初期(1985年至1995年),这一时期处于明显的计划经济时期,并且城市处于明显的扩张时期。
②城市开发实践的开始阶段(1995年至2000年),这一时期外延式的扩张开始动力不足,城市面临内部功能调整的迫切需要,同时这一时期处于明显的计划经济向市场经济过渡的时期。
③现代意义的城市开发阶段(2000年后),2000年后晋城市的城市开发背景和环境发生了很大的的变化:
一方面是城市发展进入了相对的稳定期;
另一方面市场经济的影响也更加深刻。
以下列举晋城市建市以来城市开发的重点案例,从中可以看出以上不同阶段城市开发的特点和城市开发重点的转移与开发方式的转变。
2.1城市发展初期(1985年至1995年)
1985年晋城市成为地级市,城区范围内设置三级行政机构(市级机构、城区级机构和郊区级机构),原晋东南行署的大量机构下迁,长治市及晋城市辖各县的人口大量涌入,使得城市用地严重紧张,城市面临向外扩张的迫切需要。
因此,这一时期进行了大量的新区开发。
这一时期的新区开发集中在凤台街、泽州路两条城市干道的建设上,通过两条城市干道的建设迅速形成了新区开发的构架,同时重点沿两干道两侧开发建设了大型公共设施,如市政府和城区政府大楼、邮电大楼、几大银行、体育场、凤祥小区、凤台小区、公园等公共设施。
这些开发基本形成了新区的雏形。
回顾这一时期的城市发展和城市开发具有以下特点:
①城市处于生长期,城市发展为外延式的扩张,并形成以旧城为圆心的(向东、向南发展)扇形发展形态,大量的城市建设集中于新区,旧城除局部地块的改造外,几乎没有规模建设。
因此城市开发从开发客体来讲主要为新开发(新区开发)同时伴随有零星再开发(旧城局部地段的改造)。
②城市发展正处于计划经济时期,城市开发具有明显的至上而下的特点,城市开发主体(开发者)为城市政府,从开发性质上看主要是公共开发(市政基础设施、福利化住房制度的生活区、办公设施等),在非公共开发中大多也是以自用为目的,商业开发很少。
③土地市场尚未建立,虽然国家早在1990年就发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,确定了城镇国有土地使用权的出让转让制度,但此后沿海地区繁荣的房地产开发热并未马上波及到晋城所处的中部地区(即使是南巡讲话后),几乎所有的城市建设用地都通过土地征用和行政划拨方式获得。
即使是1994年1995年开始出现的几处房地产开发,其土地使用权的获取也是以“低偿的行政划拨”方式获得的。
④这一时期的城市建设中虽然提到新区开发,但与今天的城市开发概念在性质和方式上有着很大的差别。
2.2城市开发实践的开始阶段(1995年至2000年)
从1995年开始,中部地区的经济体制改革步伐明显加快,尽管这一变化相对沿海地区显得有些滞后。
但在1995年晋城地区明显感觉到市场经济的来到,反映到城市开发上最突出的变化就是房地产开发公司突然多了起来,此后随着房改政策的推行,商品房的数量明显增加。
到2000年止,市区已形成凤展、凤鸣、凤苑等几家由房产开发公司开发建设的成规模小区。
这一时期房地产开发市场逐渐形成,但是由于处于明显的由计划经济向市场经济转型的过渡时期,房地产市场尚不成熟,有偿使用的土地市场尚未建立;
城市的整体开发观念开始萌芽,但从开发实践的过程来看显得十分稚嫩,因此,这一时期为城市开发实践的开始阶段,这一阶段城市开发的主体开始出现多元化趋势,城市开发开始考虑市场因素。
在城市发展方面,这一时期第一次总体规划所确定的城市发展目标已经基本实现,外延式的扩张开始显得动力不足,而旧城与新区相比巨大的反差显得格外突出,特别新区与旧城之间联系不畅的矛盾成为当时制约城市发展的突出矛盾。
同时随着经济体制改革的深入,晋城市的城市发展也遇到了越来越多的新问题,在此背景下1996年晋城市进行了第二次城市总体规划的编制(1996年~2010年),针对当时的社会经济发展环境的变化及城市规划和建设中存在的突出问题,对市域城镇体系、提高城市功能、增强城市吸引力和辐射力、优化城市产业结构和城市空间布局结构等方面进行了深入研究。
在这一规划的指导下,城市开发开始了从量到质的转变,这一时期城市开发从开发客体上表现为新区开发和旧城改造并重的时期。
2.2.1黄华街改造(旧区再开发)
黄华街位于泽州古城南门至南大桥(泽州古城有三大桥:
景德桥、景忠桥和南大桥,前两桥分别在东西城门外,南大桥在南城门外1公里处),建市后,城市向东、向南发展,到1995年后,新区发展框架已基本形成,黄华街成为新旧区的结合部位。
由于老黄华街街道狭窄,市政设施简陋,严重影响新旧区的联系和居民的生活,因此,改造的呼声很高。
1995年底,晋城市委市政府决定进行黄华街改造,晋城市规划局委托山西省城乡规划设计院在1996年至1998年间先后编制了黄华街改造控规和修规(这么短的时间编制了两种规划,前者又有何用?
)1998年晋城市成立了黄华街改造工程指挥部,并于年底开始了动迁工作,同时将整个工程分为两大部分即市政设施开发和小区物业开发。
市政设施开发由政府投资,委托晋城市市政公司施工建设;
小区物业开发分为6部分经招标确定6家开发公司进行开发。
当时,改造工程主要存在两方面的困难:
①动迁工作难,安置回迁量大。
②招商引资难。
为此,政府做了大量工作,主要包括:
①舆论宣传动员,做好老百姓的工作;
②减免税收,低偿使用土地(实际上几乎是无偿使用);
③调整规划,提高容积率,提高开发信心(规划本身确存在不合理处,但实施阶段的调整存在明显的寻租现象)。
到2000年底,黄华街改造工程回迁工作全部完成,黄华街正式开通,标志着黄华街改造工程基本完成。
黄华街的改造极大地缓解了新旧区联系不畅的矛盾,缓解了新市街的交通压力、改善了沿街居民的生活环境、提升了城市形象,基本实现了预期的目标。
2.2.2白水区开发(新区开发)
在以黄华街改造为标志的旧城改造轰轰烈烈展开的同时,新区建设并未停滞,可以说正是1995年至2000年晋城市主城区的新区建设全面的铺开,并在2000年基本成型。
这一时期新区开发的特点主要是:
①点多面广(全面铺开)、添漏补缺(多为城市规划区内的空置地和耕地)。
②开发主体多元化和开发形式多样化(政府投资、开发商投资、单位集资、城区的自然行政村集资或合资)。
③开发建设用地以行政划拨为主,但协议出让用地形式的出现使得土地地价出现市场化趋势,获得土地的渠道增加。
这就使得这一时期的新区开发既有政府推动的至上而下的开发,又有民间自发的至下而上的开发。
因此,这一时期的新区开发中规划控制与管理引起了政府部门的高度重视。
白水区的开发是一个比较好的案例。
白水区位于主城区的南部,面积约2平方公里,晋长高速公路(当时处于规划中)从其南部通过,作为城市两条主要景观轴线之一的泽州路从区内穿过并与晋长高速连接,因此该区是城市的南大门和南部窗口。
由于晋城市位于盆地地区,用地多为丘陵,而该区地势较为平坦,是城市发展不可多得的好地段,因此1996年的城市总体规划将其确定为今后的城市发展用地。
自1995年开始,区内开始出现自发的开发建设,鉴于该区地位的重要性,晋城市规划局于1997年对其进行了控制性详细规划的编制。
控规对该区的用地性质、开发容量、区间道路、公共设施、环境景观等做了详细规定,同时考虑了开发时序和开发形式的诸多不确定性,为今后的开发打好了基础。
此后由于晋长高速公路迟迟不能上马,使泽州南路等通往该区的城市干道因此顺延,因而影响了该区的整体开发速度,但规划局在控规的指导下很好的对其间的各种小规模开发进行了控制,使该区的整体性得到保护,没有出现其他地段的无序建设现象,为今后该区的开发留下了发展余地。
白水区的开发虽然到今天仍有大面积的空白,但从城市长远发展和整体效益上讲是城市新区开发的典范(开发条件不成熟宁可不开发也不能乱开发)。
2.2.3晋城经济技术开发区的开发
晋城经济技术开发区位于晋城市区东部,距城市中心区4公里。
开发区成立于1992年底(南巡讲话后),1993年4月被山西省人民政府批准为地市级经济技术开发区。
由于当时晋城市投资环境不良,开发区无法吸引投资,因此当时的开发区只是一种象征性的,1995年前几乎没有企业入驻,区内也几乎没有什么开发。
从1995年后,各种条件开始成熟,在政府及多方努力下,首批企业(如江淮机械厂等)开始入驻。
伴随着这些企业的入驻,成规模的开发开始了。
1997年3月经省政府批准为省级经济开发区,并划定了4平方公里的开发区范围,此后开发区的发展步伐明显加快。
从1995年到2000年,经过几年的开发建设,开发区的面貌发生了较大变化,回顾这一阶段开发区的开发具有以下特点:
1开发区的开发基本与开发区的发展阶段相适应,开发区在成立初因为没有企业入驻,也就基本没有开发的动力。
在晋城市的城市功能逐渐完善以及区域投资环境改善后,开发区才有了吸引投资的可能。
1995年大的投资环境改善后,开发建设才得以展开。
2晋城经济技术开发区成立之初处于主城区边缘,但随着城市规模的扩大,
与主城区逐渐连为整体,1996年的总体规划将其划进城市规划区范围。
因此晋城经济开发区的发展始终与主城区的发展相关联。
晋城经济开发区的这一特点决定其不具有完全的“自主权”,对其进行的开发不仅要满足开发区自身的需要,还必须满足城市总体规划的要求、与城市的长远发展相协调。
3由于处于丘陵地带,地形地貌复杂,土地开发成本比较高,同时招商引资存在相当的困难,决策者的每一步行动都非常审慎,这一方面使晋城经济开发区没有出现其他地方明显的“圈地运动”,土地闲置率很底。
另方面也推迟了“生地”变“熟地”的开发进度,其它地区“筑巢引凤”的开发经验(TOD模式)在晋城难以实现,反过来也影响了开发区的发展和竞争力。
4这一时期由于缺乏有效规划的指导和依据(开发区从成立到2000年前没有合法的开发区自己的总体规划或控制性详细规划),开发的条理性不清,连续性不够,开发步骤混乱。
往往是来了项目临时切块安置,厂区已经建起,市政道路还未完成;
或者哪一片开发了,不管各种企业性质是否相同、是否互相干扰就一家挨一家的连片建设,严重影响开发区的健康发展。
2.3现代意义的城市开发阶段(2001年后)
上世纪90年代后期沿海和东部城市在城市开发上开始吸收城市经营的思想,城市开发从内容到形式再到手段都更加丰富,同时各类开发不再各自独立而是互相关联,它要求城市政府将城市作为一个整体,适应市场经济的新形势,综合运用各种手段来处理各类开发,这就形成了现代意义上的城市开发。
2000年后晋城市的城市开发背景和环境发生了很大的变化:
一方面是城市发展进入了相对的稳定期,城市发展更注重综合功能的提升,城市开发的内容涉及的越来越广泛;
另一方面市场经济的影响也更加深刻,城市经营的思想开始形成,城市开发的手段也越来越丰富。
这一时期晋城市的城市开发开始具有现代意义上的城市开发特点。
由于这种新条件下的城市开发才刚刚开始,我们还来不及适应,就遇到了一系列复杂问题。
2.3.1黄华街西区改造(旧区再开发)
黄华街西区改造是继黄华街改造之后的又一项重要的旧城改造工程。
由于该工程涉及面广,情况要较黄华街改造复杂得多,到目前,前期工作尚离正式开工的要求有一定的差距。
黄华街西区位于黄华街改造区西侧,东接我市商业区,南临凤台街,占地75公顷,其中:
近几年小规模修建的多层住宅区和原晋钢生活区占地面积17.3公顷(建筑质量较好,规划予以保留),规划河道和规划城市道路占地16.7公顷,可用于直接开发的用地只有41公顷。
黄华街西区由原西巷村发展演变而来,到1970年代已与黄华街五龙村混为一体,1980年后随着城市的发展,逐渐从城市的外围发展为城市的中心腹地。
区内现有住宅大多为1-3层的民房,建筑质量参差不齐,建筑面貌混乱,存在安全隐患;
现状河道被生活垃圾和违章建筑侵占,不能满足防洪要求;
同时由于基础配套设施极不健全,老百姓的生活污水直接排入河道,严重影响城市形象和百姓的身心健康。
现状区内涉及我市几家较大型国有企业,如晋城钢铁厂、晋城印刷厂、西巷机械厂、晋城丝织厂、晋城色织厂等,这些企业普遍经济效益不好,产品技术含量不高,其中丝织厂、色织厂已经开发改造为商品房进行出售,其他厂也有改造愿望。
由于该区工业用地和居住用地混合,此外还有部分农用地,土地利用效益极底,不能发挥该区的区位优势。
因此对该区进行更新改造,是提升我市中心区城市服务功能、改善老百姓生活环境、改善城市形象、提升城市河道防洪能力的需要,也是我市产业结构调整的需要,对其进行改造是利市利民的大好事,也是城市发展的必然。
不同于黄华街改造开发的是,政府对西区的改造开始注重土地收益,同时为了顺利完成黄华街西区的改造开发,政府决定由晋城市土地局负责西区的开发实施工作(相当于黄华街改造工程指挥部),负责前期拆迁、土地划拨和土地拍卖、确定开发商、制定开发政策等工作,该工程经2年多的前期准备,现拆迁工作已经完成。
黄华街改造开发从目前的运做来看最突出的一个特点就是部门利益冲突、多方搏弈行为加剧使开发举步为艰。
黄华街西区改造开发的搏弈现象无论其激烈程度还是参博方的数量之多都是以往城市开发所没有的。
这里着重列举五方面的例子:
①城区政府与市政府之间的搏弈。
②政府职能部门之间的搏弈。
③房产开发公司与代表政府的土地部门间的搏弈。
④现有成型房产开发公司与愿意投资房地产的大财团之间的搏弈。
⑤老百姓与政府间的搏弈。
2.3.2城市公共开发
这一时期的公共开发主要特点是“点多面广、百花齐放”,主要集中在提升城市综合功能和品位上。
相对于旧区改造的尴尬,2000年后,晋城市在城市的许多公共开发领域取得了不少成绩。
随着市场经济的发展,赢利性商业开发比例在逐年提高,但政府对公共领域的开发的重视程度并未降低。
这一方面是这些工程往往打着“民心工程”的旗号,另一方面也确实是现阶段城市发展的需要、是经营城市的需要。
晋城市最近两三年在城市的公共开发方面成绩不俗,特别是在开发项目的融资方面和调动开发积极性方面。
比如在城市的文化设施和体育设施的开发方面,晋城市在较短的时间内成功的上马了一批重点项目象晋城市博物馆、晋城体育中心、晋城市图书馆、会展中心、妇女儿童活动中心、一批重点中小学改扩建、晋城市综合技术学院等,这些公益性项目在过去完全由政府投资,现在通过社会化经营,调动了社会投资热情,使得项目资金很快回笼,这些项目的开发对提升城市品位和城市综合服务水平具有重要作用。
再比如在新区的开发上,通过政府先期开发市政道路和公共服务设施,带动了沿路周边土地增值,提高了政府收益,也加速了新区的房地产等非公共开发。
而在城市开放空间的开发上,晋城市也取得了长足的进步,先后开发出两个广场(物贸广场、凤西广场)和大小十余个小游园和街头绿地,同时对已建小区的公共绿地进行改造,这些开放空间的建设对提升城市品位,改善城市环境和方便百姓生活起到了积极作用。
3.晋城市城市开发的经验和教训
晋城市的城市开发在1995年前主要在计划经济体制下进行,开发内容主要为公益性和非赢利性开发,城市开发涉及面小。
1995年后由于经济体制改革的深入,城市开发要处理的问题更加复杂,城市开发内容也更综合,这时的城市开发开始具有现代意义的城市开发特点,因此总结晋城市1995年后城市开发的经验和教训对今后的城市开发具有重要意义。
3.1晋城市城市开发的成功经验
1在重大城市开发项目的开发时机和开发内容上选择恰当,能够敏锐的把
握不同阶段城市发展的需要,及时解决城市发展的矛盾。
黄华街改造开发就敏锐的把握住了当时城市发展的主要矛盾,及时解决了新旧区联系不畅的问题。
2000年后的一大批公共设施(如晋城市博物馆、晋城体育中心、晋城市图书馆、会展中心、妇女儿童活动中心)的开发也很好的解决了城市服务功能弱、城市文化品位不高的问题。
2政府参与城市开发的方法得当。
对于象黄华街及黄华街西区改造开发这
样的开发难度较大的旧城改造项目,为保证开发的顺利进行,政府出面进行了统一指挥和协调。
而对于新区开发则主要参与前期市政设施的开发,通过市政设施的开发带动商业性开发。
3新区的规划控制与引导比较成功。
新区开发中一般通过政府先期进行市
政道路开发,并通过市政道路的开发时序引导商业性开发时序,使新区开发没有出现明显的“摊大饼”现象,而是成熟一片开发一片。
再如白水区是城市重要的发展用地,由于其有一定的开发条件,又紧邻中原街,民间小规模的自发开发动力较足,政府对其进行了有效的规划控制,如果没有有效的规划控制,当大规模的开发时机成熟时,就会非常被动。
3.2晋城市城市开发的主要教训
⑴开发的前期控制不够。
(由此可见前期控制对后期开发的影响程度)
①对违章建设管理不够。
拿黄华街西区改造来说,由于黄华街改造时原居民从拆迁补偿和回迁安置中受益颇丰,因此黄华街西区居民对西区的改造是有心理准备的,为得到更多收益,他们在原有住宅上私自加建、扩建,有的居民甚至牺牲采光需要,将整个院子都修成两层楼房。
老百姓出于改善居住条件的需要而改造自己的住房本无可厚非,但未经规划管理部门的许可擅自修建就是非法建筑(见中华人民共和国城市规划法第三十二条),更何况这种建设的动机并非出于改善居住条件,而是“期待补偿”。
但管理部门由于种种原因并未及时对其干预,致使这种非法建设愈演愈烈。
从2001年至2003年两年间,西区在41公顷可开发用地内的“计划”拆迁4层以下住宅建筑面积由14.3万M2增加到24.6万M2,增加近10万M2。
而当这种非法建设成为“既成事实”并具有普遍性时,对其进行处罚就成为一种社会性问题,政府出于社会稳定的需要只得对此作出让步。
这对后期的改造开发产生的影响是一系列的:
拆迁安置费用增加→开发收益降低→容积率提高和绿地率降低→人口增加、环境品质降低→城市中心区功能混乱、交通和停车问题加剧、配建设施不足;
同时这种不好的先例将为其它地段的改造带来负面影响,使政府的工作
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