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法
澄城县位于关中平原东部,总人口40万,其中农村人口31万,农村低收入人口8.9万,占农村人口的28%。
2002年被省政府确定为扶贫开发工作重点县以来,该县政府坚持多措并举、克难攻坚,在扶贫开发取得显著成效的同时,为了想方设法破解贫困村、贫困户“发展产业难”和“贷款难”两大难题,把扶贫开发向纵深推进,抢抓被列入全省互助资金试点县和实施“千村互助资金项目”的重大机遇,大胆尝试,纵横联动,努力探索互助资金扶贫开发新模式。
坚持统筹协调,推动工作落实。
互助资金是提高贫困村和农民自我发展能力,促进贫困群众增收致富的重要举措。
为了真正把扶贫互助资金这项工作落在实处,一是在强化组织保障上,县上成立了以政府主要领导牵头负责、相关部门和金融机构负责人为成员的互助资金项目工作领导小组,各乡镇成立了由政府主要负责人为组长的工作指导组,各项目村成立了由村两委负责人牵头、贫困群众参加的筹备小组,建立健全了县乡村三级联动的互助资金工作机构。
二是在人员经费配置上,县政府常务会专题研究互助资金项目工作,新增5名事业编制,从全县党政机关和金融机构抽调专业人员充实了力量;
县财政专项列支30万元,落实了2009年度10个项目村的配套资金,为23个村解决项目开办费18.4万元,为主管部门划拨工作经费18万元。
三是在实施方案制定上,按照中、省要求,以充分调研论证为基础,由县扶贫部门牵头,会同财政、人行、监察、审计等成员单位,紧扣县情实际,制定了互助资金项目实施方案,明确了指导思想、遵循原则和工作步骤。
四是在宣传引导上,坚持把政策的学习、领会和宣传贯穿始终,对各乡镇分管领导、项目村干部进行多层次、全方位的培训,各项目村通过会议、板报、横幅等形式广泛宣传,使互助资金项目工作家喻户晓、人人皆知,为项目工作的顺利实施奠定了可靠的基础。
健全工作机构,慎重启动实施。
互助资金是贫困村建立的民有、民用、民管、民受益和周转使用的生产发展资金,其实施的成败直接关系贫困对象的切身利益。
该县在项目村的确定和互助资金协会工作机构的产生上,始终把定好村、选好人作为互助资金创办成败的关键。
一是精心选点实施。
按照公开、公正、公平的原则,在全县122个低收入村中,依据产业基础、干部作风、村风民风等条件,经乡镇提名、部门考察、政府审定层层把关,择优筛选出23个扶贫互助资金项目村,最大限度发挥示范带动效应。
二是坚持依法选举。
把群众信任、公道正派、业务能力强、有强烈事业心和责任感作为协会管理人员的首选条件;
制定《选举办法》,严把候选人产生、参会人数和获得者当选两个三分之二等关键环节,确保会员全程参与、酝酿提名,筹备小组综合后提出初步意见,提交会员大会表决产生正式候选人后进行选举的程序和办法,充分体现广大会员意志,维护选举的公开性、透明性和科学性。
为协会的健康运行提供坚强的组织保障。
三是明确工作要求。
结合项目村群众的收入水平,合理确定基准互助金,明确要求入会户数必须占到全村总户数的60%以上;
对赠送和配送的农户由本人申请、村民会议或村民小组会议讨论并张榜公布后确定,总体控制在总户数的5%和15%以上,真正发挥互助资金项目扶贫济困的功能。
制定规章制度,强化业务培训。
建立配套的管理制度是互助资金项目健康运行的客观要求,强化业务培训是项目可持续发展的有力保障。
该县在各项制度制定和业务培训的有机联动、相互促进上,一是科学制定协会《章程》。
坚持以中、省文件为依据,紧密结合县情实际,始终把《章程》的修定和完善做为制度建设的重点,先是在听取协会会员意见和建议后提出初步意见,再提交协会会员大会讨论通过,最后由县扶贫办和县民政局共同审查后批准执行,《章程》对协会和监事会届期、联保小组人员组成、借款担保程序、资金月占用费率、年分红率、逾期借款处罚等一些关键问题进行了严格界定,确保了《章程》的总揽性和权威性。
二是建立健全管理制度。
按照省上规范项目管理制度的要求,县上通过与金融机构专业人员多次研讨、修订和完善,建立了组织机构、管理人员职责、会员情况、项目统计监测、借贷管理、财务管理等6个方面32项制度,动态管理,跟踪落实,从根本上保证了项目工作的规范运行。
三是狠抓业务培训。
以先培训后实施为基本原则,以乡镇主管领导、扶贫干事和项目村管理人员为重点,以省上的《指导意见》、风险防范和会计实务为主要内容,聘请有关专家学者专题辅导,组织学习《贷款通则》、《会计法》、《经济合同法》、《担保法》等法律法规;
培训以《章程》修订为基点,以规范管理为目标,通过讨论提问、集中解答等灵活多样的方式,确保了培训质量和效果,提高了各级管理人员胜任工作的水平和能力。
紧扣规范运行,防范资金风险。
确保资金安全是互助资金项目规范和可持续运行的先决条件。
该县在互助资金的规范运行和风险防范上,一是高度重视宣传引导。
积极开展“有借有还、再借不难”的诚信大宣传,审核借款引导会员树立权利义务对等意识,享受担保借款教育会员履行相关联保责任理念,真正使会员树立诚信意识、法律意识和监督意识。
二是严肃《章程》规定。
严格控制借款额度和借款期限,明确规定优秀信用户最高借款上限为5000元,其它会员户最高借款上限为3000元,最长借款时间不超过12个月,以扶持产业发展为重点,严把资金用途关。
三是严控两条红线。
按照《指导意见》中同一借款周期内借款户必须控制在50%以内和借款资金规模必须控制在资金总额的80%以内的两条红线的要求,讨论拟定和推行了控制风险的5中方法,即担保消化法。
一担一借、二担不借,将借款户控制在入会会员的60%以内;
民意调查法。
深入调查,全面掌握不需要借款户占协会总户数的比例;
额度高限法。
规定借款不准超过本人缴纳互助金的3倍;
调整余缺法。
把借款户数和借款额度交由联保小组决定,以联保小组的稳定来保证协会的稳定;
计划控制法。
按农业生产周期,一、二季度借款户数控制在60%,三、四季度分别控制在20%。
四是强化监督管理。
明确村两委会和协会的关系,要求村两委会既要加强对互助资金协会的领导和支持,又不能干预其日常的具体业务和管理,确保互助资金协会独立运行;
项目主管部门和乡镇做好日常监测和定期评估工作,实行月报表、季检查、半年初评和年终考核奖惩制度,努力发挥各级和主管部门对互助资金监督管理的保驾护航作用。
成
效
澄城县实施互助资金试点村、“千村互助资金项目”村短短两年多来,由于领导有力、工作有方,在缓解贫困村和贫困户发展产业难和贷款难两大难题,促进农业增效、农民增收和农村发展方面,显示了不可或缺的重大推动作用,受到社会各界“农民身边的小银行、群众致富的好帮手”的广泛赞誉。
缓解了贫困农户生产发展资金紧张的急需。
贫困户由于底子薄、基础差、缺资金,发展产业举步维艰。
互助资金协会鲜明的扶贫指向,把农村闲散资金和闲置资金有效集中起来,不仅做到了互通有无、互帮互扶,而且随需随叫、随到随办,使有限资金产生了更广泛、更长远的效应。
据统计,截至目前,该县23个项目村入户农户达3733户,占项目村总户数的62%,低收入农户入会1337户,入会率66%,其中赠送186户,配送163户。
互助资金总规模达到738.38万元,其中财政资金389万元,吸纳农户基准互助金327.37万元,社会无条件捐赠15.3万元,占用费收入转入本金6.71万元。
累计发放借款551.32万元,借款户占会员户总数的60%,有效缓解了贫困群众产业发展资金紧缺的难题。
增加了农户特别是贫困户的经济收入。
互助资金不仅具有风险小、门槛低和小额、短期、低息、无抵押的特点,而且具备对象聚焦、投向明确的特征,有效填补了农业银行淡出乡镇一级、农村信用社退出行政村的空白,凭借贴近群众、贴近生产实际和方便、快捷、管用的自身优势,使贫困户能够更好地利用扶贫资源,发展产业,增加收入。
该县吉安城村杨德俊意外落下残疾,妻子又因病卧床,家庭生活十分困难。
看到村里人都发展养殖业,可自己连买仔猪的钱都拿不出来。
2009年6月,他拿出享受配送优惠后的500元钱加入了扶贫互助资金协会,一次从协会借了3000元,买了8头仔猪,养了4个月,纯挣2400元,一举改变了家庭生活捉襟见肘的景象。
他无不激动地说:
“使用互助资金协会的钱,就像用自己家里的钱一样方便”。
据统计,目前该县23个互助资金协会共投放种植业资金180.9万元,养殖业304.47万元,其它产业65.95万元,扶持贫困户1700户,会员户收入增幅高于非会员户的30%以上。
培育壮大了贫困村主导产业。
紧紧围绕建设百万头生猪大县和果业强县的目标,短短两年时间,该县扶贫资金协会就投放资金551.32万元,重点扶持了安里乡东富庄等9个村的生猪产业,王庄镇洛城等6个村的苹果产业,雷家洼乡柏门等5个村的特色产业,实现了种养业由小打小闹、零星分散的家庭式粗放管理向规模化、标准化、科学化经营的转变,新发展苹果4500亩,建设标准化养猪圈舍145栋,实施庭院式养殖370户,种植中药材2600亩。
实施互助资金项目的23个村中,已有3个村成为全省优质苹果示范基地,3个村成为渭南市一村一品示范村,9个村成为全县生猪养殖示范村。
近年该县不仅扎实组织实施了互助资金项目,而且扶贫开发整体推进取得了明显成效,累计投入财政扶贫资金6000余万元,启动建设扶贫开发重点村73个,搬迁贫困人口608户、2814人,全县农民人均纯收入由2008年的2673元增加到2010年的3936元,大大加快了脱贫致富的步伐。
提高了贫困群众自我管理、自我发展的能力。
互助资金直接关乎群众利益,群众对互助资金协会运行不仅非常关注,而且全程参与其中并充分表达自己的意愿,对协会由谁管理、由谁监督、怎么管理、怎么监督、如何确保会员利益,都要弄个清清楚楚。
23个村的互助资金协会从筹备到成立,会员全程参与率达100%,尤其是协会的运行管理直接由会员自己负责,真正体现了自身意志,会员的民主意识和自我管理、发展能力明显增强。
据调查,该县实施互助资金项目的村,其基层组织建设、村级民主管理水平明显高于非项目村,为依法治村奠定了坚实基础。
促进了精神文明建设和维护了社会稳定。
农户加入互助资金协会,一方面为发展产业、增收致富开拓了一条不同程度满足资金需求的途径,另一方面通过户与户之间的互通有无和互帮互扶,达到了心灵的净化,实现了道德的升华,一些长期在外、事业有成者专程回村加入协会就是最好的例证。
原籍刘家洼乡良周村华侨郭建民,一次捐助10万元支持互助资金协会,不仅有效扩大了互助协会的资金运行规模,而且体现了心系桑梓的朴素感情和宽广胸怀。
从23个互助资金项目村前后变化看,干群关系融洽了,上访事件下降了,沉迷赌博、游手好闲的人少了,发展产业、增收致富的人多了,邻里不和、家庭不睦的事少了,互助互济、和睦相处的事多了,社会治安明显好转了,社会和谐稳定了,处处呈现出一派一心一意谋发展、众志成城奔小康的喜人局面。
启
示
资金不足一直是困扰“三农”发展的最大瓶颈制约,澄城县借助互助资金协会这种全新扶贫开发方式的粘合作用,实现了有限资金的最大化利用,在促进农业产业发展、贫困群众增收致富方面,起到了吹糠见米的推动作用。
该县先行一步的有益探索和成功实践,对加快我省扶贫开发步伐颇有启示。
启示一,充分发挥互助资金项目“四两拨千斤”的放大效应,必须相信群众、发动群众和依靠群众。
群众尤其是贫困群众是实施互助资金项目的主体。
该县在互助资金项目实施伊始,就把政策等宣传贯穿整个工作始终,努力做到家喻户晓、人人明白,尽可能使群众从八、九十年代农村合作基金会因管理混乱、血本无归的精神创伤阴影中摆脱出来,变“要我干”为“我要干”。
在互助资金协会的运作中,农户从协会和监事会的选举产生、《章程》的完善制定、法规制度的落实、日常的监督都能参与其中,充分体现了民有、民管、民用、民受益的原则,为协会发展奠定了坚实的群众基础。
实践证明,只有真正强化宣传、相信群众、发动群众和依靠群众,将政策原原本本交给群众,让群众融入项目,由群众决定自己的未来,才能使互助资金项目这个新生事物越办越大、越办越好,真正成为凝心聚力、共奔富路、促进和谐的“民生工程”。
启示二,充分发挥互助资金项目“四两拨千斤”的放大效应,必须建设一支团结、务实、清廉、进取的村级班子。
基层组织是实施好互助资金项目的根本所在。
该县互助资金协会的一个显著特点,大多会长由群众选举产生的村支书或村主任兼任,表现出群众相对于其他群众组织而言,更愿意相信村“两委会”,这些村支书或村主任为领头雁的村级班子,多在近年来的村域经济发展中做出了突出贡献,受到广大群众的一致好评,具有较强的凝聚力和感召力,许多村民就是奔着村党支部而加入互助资金协会的,这正是该县互助资金项目创办成功的奥秘所在。
实践证明,只有把选优配强村级领导班子放置于党在农村工作的基石,充分发挥党支部率领群众致富、党员带头致富、共同致富的战斗堡垒作用和先锋模范作用,努力提升党在群众心目中的形象,才能真正把互助资金协会办成群众身边的小银行、致富路上的加油站和村域经济社会发展的助推器。
启示三,充分发挥互助资金项目“四两拨千斤”的放大效应,必须坚持科学、民主、透明、制衡的各项规章制度。
互助资金涉及千家万户的切身利益,资金风险防范和安全运行离不开刚性制度的保障。
严密完整、切合项目村实际的制度建设是该县互助资金协会的一大亮点,所有协会在建立健全各项规章制度过程中,都能以省、县研究设置的指导意见为规范文本,广泛听取群众意见,反复进行研究讨论,结合村情实际分析论证,不论是在制度的制定还是在如何保障制度的规范运行上,都做出了有法可依、有章可循、针对性和操作性较强的规章制度,确保了协会的健康和可持续运行。
实践证明,面对项目村农户对加入扶贫资金协会表现出的浓厚兴趣,只有深入研究和广泛了解广大群众的想法及所急所需所求,一丝不苟、慎之又慎地逐步完善有关机制、规定和制度,才能避免重蹈前车之鉴的农村合作基金会的覆辙,使互助资金协会走的更长远、更广阔、更平稳和更有效。
启示四,充分发挥互助资金项目“四两拨千斤”的放大效应,必须把守法纪、讲诚信作为办好互助资金协会的必要条件。
基准互助金是群众的血汗钱,有借有还是互助资金项目安全运行的最基本要求。
该县实施互助资金项目以来,始终把“明确资金用途、确保资金安全”作为办会的宗旨,坚持“一审、二访、三不借”的要求,采取联保借款方式,依托会员的血缘、地缘关系,建立和完善了借款归还的保障机制,创造了两年无一笔逾期借款的奇迹。
实践证明,只有“双管齐下”,卓有成效地把制度约束与道德教育有机结合起来,不断增强会员的信用意识和契约观念,才能不断优化农村信用环境,在滚动发展、永续利用中最大限度地保护资金安全,最大限度地提高互助资金项目的管理运营水平。
启示五,充分发挥互助资金项目“四两拨千斤”的放大效应,必须把典型示范、带动全面作为最基本的工作方法。
抓典型、促一般、带全面是我党推动工作、狠抓落实的优良传统。
该县在互助资金项目的实施和运行中,高度重视物质奖励与精神激励的有机结合,采取百分制逐项分类量化考核的方法,连续两年向评选出的15个项目优秀村奖励增加互助资金规模54万元;
按照“客观公正、因地制宜、适时调整、动态管理”的原则,共评选奖励优秀乡镇主管领导、会长、监事会主任、会计、出纳12名,优秀信用会员440名,起到了“点灯一盏、照亮一片”的作用。
实践证明,只有坚持典型示范带动的正确方法,用身边的人、身边的事言传身教,教育群众,努力促进互助资金的安全有效和规范运营,才能使户户有产业、人人有收入的目标变为现实,把村域经济社会发展的蛋糕越做越大,不断缩小户与户、村与村的发展差距,从根本上加快统筹城乡发展的步伐。
(执笔:
路高信杨向领贺宏文)
——此文刊登在国务院扶贫办《扶贫开发》2011年第3期
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