第二章中国特色信访体制与宏观运行机制4课时Word格式文档下载.docx

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1972年12月，在周恩来的主持下，中共中央转发了《关于加强信访工作和维护首都治安的报告》，强调要“切实加强信访工作的领导，要有一位主要负责同志分管这项工作，健全各级信访工作机构，抓好信访队伍建设”。

此后，许多省的党政机关恢复了信访处，地（市）、县级恢复和建立了信访科（组）。

1978年十一届三中全会之后，为适应新的信访高潮的需要，从中央到地方，各级领导迅速抽调大批干部充实信访部门，加强信访工作。

中共中央办公厅、国务院办公厅、全国人大常委办公厅都已先后建立了信访局一级的机构，扩充了编制。

中共中央办公厅国务院秘书厅文化革命联合接待室相应撤销。

地方各级党委

和政府也抽调大批干部，充实到信访部门。

信访工作机构得到了前所未有的加强。

上世纪末至本世纪初，随着经济改革形势的深入发展，信访工作中出现了许多新的情况和问题，为使信访工作机构和队伍建设与面临的形势和所承担的任务相适应，中共中央办公厅、国务院办公厅信访局升格为副部级单位．更名为国家信访局，为国务院办公厅管理的负责信访工作的行政机构，业务上接受中共中央办公厅、国务院办公厅指导，领导班子成员列入中央管理。

全国31个省级信访部门中，有16个升格为正厅级（其中有6个是副厅级机构的主要负责人高配为正厅级），占一半以上，还有的增加了内设处室和人员编制。

市、县两级信访工作机构在这次机构改革中同样得到不同程度的充实。

建国50多年来，信访机构的设置先后经历过几次调整。

随着改革开放的深入和社会转型的加快，社会矛盾不断滋生和蔓延，信访工作的任务也不断增加和繁重。

现在，不仅党政机关设立了信访工作机构（从中央到省、市、县四级绝大多数信访工作机构都是党政合一的，多数归党委系统管理，且多数定名为信访局；

县级以上人民政府工作部门和乡镇人民政府或街道、社区也设置了信访工作机构，配备了专职信访干部，或虽未设机构．但配备了信访助理员），而且在全国各级人民法院、各级人民检察院、各级人大、各级政协、各级各类人民团体，乃至一些级别较高（县级以上）、规模较大的企业事业单位也都设立了信访工作机构或配备了专职的信访干部。

二、新时期信访工作领导体制

新时期信访领导体制主要包括以下几个内容：

（一）县级以上党政部门实施统一领导。

《信访条例》第四条、第五条中规定：

“信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。

”“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当科学、民主决策，依法履行职责，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷。

”“县级以上人民政府应当建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局，通过联席会议、建立排查调处机制、建立信访督查工作制度等方式，及时化解矛盾和纠纷。

”“各级人民政府、县级以上人民政府各工作部门的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访、听取信访工作汇报，研究解决信访工作中的突出问题。

”《湖北省信访条例》第四条规定：

“各级国家机关应当依法履行职责，科学、民主决策，从源头上减少和预防导致信访事项的矛盾和纠纷。

各级国家机关应当加强信访工作，畅通信访渠道，建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局；

根据信访工作的实际需要，建立由有关国家机关主导、社会参与、有利于迅速解决矛盾纠纷的工作机制；

建立健全信访工作制度，依法受理和认真处理来信、接待来访。

各级国家机关的领导人员应当重视、指导本机关的信访工作，及时阅批重要来信、接待重要来访，研究解决信访工作中的突出问题。

”第六条规定：

“县级以上地方各级国家机关应当设立信访工作机构，县级以上人民政府工作部门、乡镇人民政府、街道办事处应当确定负责信访工作的机构（以下简称信访工作机构）或者人员，负责受理和办理信访事项。

县级以上地方各级国家机关应当将信访工作经费列入经费预算，通过本级财政预算予以保障；

各级国家机关应当加强对信访工作人员的培训，提高信访工作人员的素质和工作水平，并为信访工作机构及其工作人员提供必备的工作场所和工作条件。

”

根据以上规定，可以把党政部门统一领导的职责归纳为：

1．建立科学的工作机制与制度，建立健全信访工作领导体系。

2．属地管理，定期听取信访部门的工作汇报，认真分析本地区的信访形势，研究部署信访工作，及时解决重大信访问题。

3．集体领导，分工负责，明确分管信访工作的的负责同志和领导班子成员各自的信访责任，解决信访中的突出问题。

4．支持信访部门的工作，配齐配强信访部门的力量，从财政预算和工作人员的素质和工作水平上保证信访制度的顺利运行。

（二）各级信访部门分级管理、属地负责，切实履行主体责任，谁主管、谁负责，实行依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。

《信访条例》第六条规定：

“县级以上人民政府应当设立信访工作机构；

县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构（以下简称信访工作机构）或者人员，具体负责信访工作。

”“县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责：

（一）受理、交办、转送信访人提出的信访事项；

（二）承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；

（三）协调处理重要信访事项；

（四）督促检查信访事项的处理；

（五）研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议；

（六）对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。

从规定中可以看到，县级以上各级人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责：

1．受理、交办、转送信访事项。

2．承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项。

3．协调处理重要信访事项。

4．督促检查信访事项的处理。

5．研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议。

6．对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。

7．县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构或者人员，具体负责信访工作。

8．县级以上人民政府信访工作机构对于信访人反映的有关政策性问题，应当及时向本级人民政府报告，并提出完善政策、解决问题的建议。

（三）行政部门与其他公权力部门综合协调、密切配合，形成各负其责、齐抓共管的信访工作格局。

《信访条例》第五条、第十三条规定：

“县级以上人民政府应当建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局……”“设区的市、县两级人民政府可以根据信访工作的实际需要，建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制。

”“信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。

第二节新时期信访工作的宏观运行机制

运行机制是指在一个系统内部，系统的各个要素相互影响、相互作用，以及由此而使得整个系统的运行朝着一定的方向变化发展的原理或方式。

信访工作的宏观运行机制是指，从信访工作宏观决策的角度考虑，对信访工作系统的各个要素之间的相互影响、相互作用的方式，影响信访工作的外部环境以及内外部环境之间的互动规律进行把握和调控，从而使信访工作朝着有利的方向变化发展的方式方法。

一、建立健全信访问题的矛盾排查机制

关于矛盾排查机制，《信访条例》第五条规定：

“县级以上人民政府应当建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局，通过联席会议、建立排查调处机制、建立信访督查工作制度等方式，及时化解矛盾和纠纷。

”做好信访工作的第一要素是问题发现早、矛盾化解早，要做到这一点，必须经常性地做好社会问题的矛盾排查与调处。

矛盾排查要坚持重点排查与普遍排查相结合、定期排查与随机排查相结合，纵向到底，横向到边。

重点有重点时间，如大的节假日、大型活动期间、重要领导考察期间等，有重要排查对象，如曾经有前科的人，经常游走在法与非法之间的人，遭受重大不公的人等。

二、建立健全信访问题监测预警机制

建立监测预警机制可以有效地预测和预防各种突出信访问题的发生和应对突发信访事件。

关于检测预警机制，《信访条例》有一个原则性规定：

“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当科学、民主决策，依法履行职责，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷。

”信访问题的预警，是在搞好矛盾纠纷排查，充分收集、掌握信访信息的基础上，对信访群众的心理状态、行为性质、利益诉求、影响程度、扩展趋势及其后果进行分析判断，并通过类似于交通信号的红、黄、蓝、绿灯的标识，对可能发生的信访问题发出不同级别的预警信号，然后根据事前制定的应急预案迅速作出反应，采取对策，防止局部性问题转化为全局性问题、非对抗性矛盾转化为对抗性矛盾，有效控制社会风险。

建立健全信访预警机制，发挥信访预警机制的作用，需要两个支撑，一个是比较完善的信息网络，一个是信访突发事件的应急预案。

三、建立健全权益保障、疏导教育、稳定控制的统一处理机制

信访人提出信访问题，绝大多数是要求维护自身的权益，这些权益有些事合法合情的，有些是合法但是未必合情的，有些是既不合法也不合情的，因此解决信访问题要采取多种处理方法，如调解协商、思想教育、人文关怀、稳定控制等，使解决问题的效果最大化。

案例3—1

一桩公厕引发的劫持案

2012年5月22日上午8时左右，浙江云和县城北路6号发生一起劫持人质案，犯罪嫌疑人叫张小伟，人质为云和县女性副县长李某。

44岁的张小伟一直没有结婚，年轻时家人帮忙张罗相亲一直都没有成功。

除了他自己“不愿意被人管着”的性格，来相亲的姑娘们也看不上他家的经济条件。

七十年代的老屋旁是生产队的牛棚和废弃倒塌的粪坑。

2008年左右，村里整修公厕，这块毗邻乡村公路、牛棚和粪坑的闲置地被相中。

张家人坚决反对。

公厕的位置与自家的房子呈“L”型，厕所刚好挡住自家后面的香菇棚，以后如果翻建房屋，根本没有进去的路。

张启委想过把牛棚所在地买下来，但是村委几千元的要价对于他家来说不能承受。

张小伟也曾提出把自家的宅基地换到其他地方，但是遭到原任村长朱国祥的反对。

“厕所又没有占到你家的地基，凭什么给你调换宅基地？

从2008年开始，张小伟就多次像云和镇和县里反映厕所问题，但是都没有得到满意的答复。

在张家人看来，公厕的选址并非不可变更，一切都是时任村长朱国祥的有意为难。

张凤娟说，从上世纪70年代父亲张帮成任民兵队长时，他就与时任村会计朱国祥的父亲有过结。

“这种矛盾一直延续到我们这一代。

朱国祥的哥哥在县公安局工作，后来又调到法院，这在农村人看来相当不得了。

再说厕所修在我家门口，大多数村民都用着方便。

”张家成了村里的少数派，虽然没有达成谅解，厕所还是在大多数村民的支持下盖了起来，这在张小伟和家人看来一切都是村长权力压迫下的“不公道”。

张小伟却并没有善罢甘休，当地流传着他大闹时任县长丁绍雄的办公室、把2004年就去世的父亲的骨灰盒（其父是抗美援朝志愿军）抱去县政府讨说法。

2009年10月，这起乡间公厕纠纷终于改变了张小伟的个人命运。

云和县检察院以侮辱罪对张小伟提起公诉，理由是从2009年5月21日到7月间，张小伟曾四次在县政府大楼、公园围墙、丽水市信访局东侧门、丽水中级法院防空地下室大门等处张贴小字报和标语，其内容都涉及称时任县长丁绍雄为“流氓县长”、“政府的败类”。

2010年1月，遂昌县人民法院一审判决张小伟侮辱罪成立，判处有期徒刑二年。

　　对于这个结果，张小伟一直不服。

张凤娟说弟弟只承认5月在县政府门口贴的小字报是自己所为，应该属于一般性的侮辱行为，不该入罪。

二审上诉到丽水中院，中院支持了一审结果，维持原判。

　　张小伟房间里留存的材料里，除了判决书，还有厚厚一沓上百页的手抄稿纸。

稿纸上都是一样的内容：

向省政府领导“求救”。

仍然停留在小学识字阶段的字体歪歪扭扭、充满稚气，他称自己是“被绑架在浙江省第三监狱”。

张凤娟不知道这么多的求救信到底做什么用，是为了出狱后散发，还是仅仅发泄自己内心的愤懑。

张小伟在狱中也曾向省高院提出申诉，但是三个月的申诉期中始终没有音信。

2011年7月，张小伟刑满释放。

出狱后他没有直接回家，而是去了杭州，路费是从妈妈每月寄来的100元零用钱中攒的。

这次杭州之行让他很高兴，张启委说，弟弟告诉他杭州的律师说他的案子可以翻。

于是，回到云和的张小伟又开始了四处上访，他的诉求从“拆厕所”变成了给自己“洗脱罪名”。

包括母亲在内，家人都不支持他的“疯狂”。

2011年8月，镇政府、河坑村委与张小伟就厕所问题达成了调处意见。

母亲彭菊梅被解决了低保，每年可以拿到2000元的低保补助。

河坑村委为村公厕对张小伟家地基建房通行造成影响和损失的问题一次性补助两万元。

本次调处后，张小伟也签字不再为厕所问题上访。

但是对于张小伟来说，厕所的补偿恰恰说明了政府承认自己是有过失的，他的两年牢狱显得就更冤了。

2012年2月，丽水中级法院驳回了张小伟提出的申诉，认为原二审裁定书认定的侮辱罪事实清楚，适用法律正确。

出狱后的张小伟再没有打过工，除了给母亲做饭，他的生活主题只有一个：

为自己讨说法。

“小伟说他现在只想把这件事解决，否则根本无心做别的事。

”两万元的补偿基本都被用来做上访的路费，哥哥姐姐从劝解到最后也不再多说，而张小伟也不肯再将自己做的事情告诉他们。

“律师说这个案子可以翻”成了他重要的精神支持。

劫持僵持9小时后，当地警方经过9个多小时的劝说无效后，被迫采取营救措施，最终警方成功解救人质。

本案例根据2012年5月30日法制日报《女副县长被劫背后：

劫持者曾多次上访无果》整理而成。

思考题

（1）

（2）

四、建立健全司法、行政、社会相配套的权利救济机制

关于司法、行政、社会相配套的权利救济机制，《信访条例》第十三条规定：

“设区的市、县两级人民政府可以根据信访工作的实际需要，建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制。

”当公民的基本权利得不到保障、权利主张得不到实现时，就需要有完整的权利救济制度，否则社会就不会安定。

信访活动作为行政救济系统的一部分，各级人民政府受理和管辖的范围是有限的，只是根据法律、法规的规定，属于本级人民政府及其工作部门法定职权范围的信访事项，才能受理和管辖，并且不包括依法应当通过行政诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决问题的投诉请求。

相对于诉讼、仲裁、行政复议等手段来讲，信访受理只是补充性的行政救济途径，诉讼、仲裁、复议更具有程序上的优先性和法定的权威性。

信访部门对其不予受理的信访事项，在告知信访人不予受理决定的同时，要积极引导其采取以下补救措施：

（一）属于立法机关和司法机关权限范围内的事项，应该向各级人大、法院、检察院提出权利主张；

（二）对于没有穷尽行政和司法救济手段的，应该穷尽；

属于复议范围的，应该先申请复议，复议机关拒绝复议或者不予答复的，时效届满后可以起诉；

（三）对于复议决定、法院判决、仲裁裁决不服的，依照复议机关、法院、仲裁机构的告知，寻求下一步的救济途径；

（四）对行政机关作出的信访事项处理意见不服，又不能被申请复议或诉讼的，应当在法定期限内请求原办理机关的上一级行政机关复查，对复查意见不服的，应当在法定期限内向复查机关的上一级行政机关请求复核，启动信访三级终结程序；

（五）对司法和行政救济手段都不能解决的问题，及时启动社会救济，解决信访人的实际困难。

第三节新时期信访部门的职能

一、综合协调的职能

各级信访部门是各级人民政府负责信访工作的行政机构，但是没有具体的行政管理职能，不直接承办具体的信访事项，不是信访事项的直接办理机关，而主要是在受理信访事项后进行分流，根据政府工作部门的职责权限和级别管辖，将其转交给有权对信访事项的实体内容进行调查、核实并作出处理决定的其他行政部门。

由于信访事项的解决往往需要多部门协作办理，因此，信访机构在其中要起一个综合协调的作用。

其综合协调的职能表现在：

协调处理跨地区、跨部门的重要信访问题；

协调处理群体性越级上访和异常、突发信访事件；

协调处理管辖权限和管辖级别有争议的信访事项；

协调处理重大、疑难、复杂的信访事项；

协调处理涉及多个责任行政主体、责任主体不明和发生变更的信访事项。

案例3—2

整合信访资源提高处访能力

——冯某某判决执行上访案

【案情】冯某某，云南省嵩明县四营乡罗荣庄村民。

1998年9月22日凌晨4时许，冯某某在东二环路石虎关立交桥北侧路边检修车辆。

由北向南行驶而来的云A—14037号东风牌大货车因观察不够，临危制动，避让不及，与冯某某的车辆追尾，致冯某某车载货物撒落将冯某某砸伤，经鉴定为六级轻伤。

昆明市公安局交警支队盘龙大队认定，事故肇事一方刘某负主要责任。

次年1月19日，冯某某以交通事故损害赔偿为由，向官渡区法院起诉刘某。

法院于同年3月审理后判决刘某赔偿冯某某损失费23870元（扣除刘某已支付的21638元）。

双方当事人均未上诉。

刘某未履行判决，冯某某于2000年1月13日向法院申请强制执行。

刘某系河南省泰康县人，判决生效后去向不明。

法院曾致函泰康县人民法院委托其调查被执行人的详细地址和财产状况。

泰康县法院回函称查无此人。

鉴于被执行人下落不明，又无可供执行的财产，官渡区法院于2000年9月25日依法终止了判决的执行。

之后，冯某某之父以案件得不到执行为由，多次到省市有关部门上访，公开扬言要炸毁法院和有关部门。

官渡区法院从维护稳定触发，将冯某某预交的诉讼费及执行费退还了冯某某。

2003年8月6日法院执行人员前往河南省泰康县执行。

因刘某家庭困难，经法院努力最后仅执行到1000元，肇事车辆已经报废，再无其他可供执行的财产。

事故发生后，冯某某长期卧病在床，其妻已经离家多年，留下一个小孩，家庭全靠其70多岁的父亲支撑，生活极度困难。

尽管在此期间四营乡政府在生活上给予冯某某极大的关心，逢年过节送钱送米，又帮助贷款5000元，但是仍不能解决其困难。

迫于生活压力，冯父到处上访。

【解决过程】冯父上访和生活实际困难引起了昆明市信访局、市政法委的重视。

结合正在开展的群众重复上访专项治理工作，决定妥善处理该信访问题。

2003年11月28日，由昆明市信访局牵头，召开该信访问题协调会。

市委政法委、西山区委办、西山区政协、西山区信访局、、台联、官渡区法院和嵩明县政法委等单位参加了会议，从法律和道义多方面对这一信访事项进行了研讨，形成以下处理意见：

根据《道路交通事故处理办法》规定，交通事故责任人对交通事故造成的损失，应当承当赔偿责任。

暂时无力赔偿的，由驾驶员所在单位或者机动车的所有人垫付。

本案肇事车辆系西山区台联卖给肇事人刘某的，但未办理过户手续，故西山区台联仍是车主单位，应承担垫付责任。

最后拟由西山区台联负担若干元，市信访局从重复上访专项治理经费中支出若干元，一次性补偿与补助给冯某某。

冯家父子对信访部门表示感谢。

案例来源：

《信访工作理论与实务》（张宇、董鹏祥编著，中国民主法制出版社2008年版），第260页。

二、督查督办的职能

督查督办是信访部门为保证信访事项得以正确、及时处理和信访处理决定得以落实执行而采取的重要措施。

督查督办的内容包括：

对信访事项总体处理情况的督查督办，对信访个案的督查督办，对信访事项处理意见的督查督办，对信访事项处理决定的执行情况的督查督办，对处理程序的督查督办，对处理时限的督查督办，对信访工作责任制运行情况的督查督办。

案例3—3

强化行政层级监督实行限期办结

——王某医疗事故纠纷上访案

【案情】王某，女，40岁，系黑龙江省某县农民。

2001年10月4日，王某因患有卵巢囊肿及子宫肌瘤症就诊于县民族医院社区服务站。

该站于当日对王某实施了右侧卵巢及子宫切除术。

但术后愈合情况不好，疼痛依旧。

之后，王某又去了就几家医院进行检诊，基本诊断为左卵巢囊肿。

王某遂申请进行医疗事故鉴定。

2002年3月18日，县卫生局组织专家作出了三级医疗事故的结论。

王某不服，又分别向市和省卫生行政部门提出重新鉴定的申请。

市和省卫生行政部门组织专家进行鉴定，均因其就诊的县民族医院社区服务站不能提供相应的资料而无法认定是否属于医疗事故。

但省医疗事故技术鉴定委员会同时建议，本案虽未构成严重医疗事故，但医院存在严重过失行为：

1.社区服务站条件简陋，不具备开腹手术条件；

2.术前无手术预定书，无治疗方案，术后无病理鉴定；

3.病历书写缺乏严密性，前后矛盾，应当给予合理的经济补偿。

基于此，王某向县人民法院提起民事诉讼，要求被告给予经济补偿。

县法院判决被告给予原告补偿15372元。

原告不服，向市中级法院提起上诉，市中级法院二审维持一审原判。

此后，鉴于王某的病情继续发展，王某多次到市和省卫生行政部门上访。

省卫生组织哈医大二院的专家对王某进行了检查，诊断为空腹腔肿物，并于2005年12月对其实施了手术。

手术发现其右侧卵巢有直径18厘米的囊肿，医生对肿物进行