公文基础理论讲稿Word文件下载.docx

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新中国建立后，不断进行公文的规范化、科学化建设。

1981年，国务院办公厅发布了《国家行政机关公文处理暂行办法》（以下简称《办法》）。

1987年，国务院办公厅正式发布了《国家行政机关公文处理办法》，又于1993年修订发布。

2000年8月24日，国务院发布了《国家行政机关公文处理办法》。

至此，我国公文走上了科学发展的坦途，对于社会主义现代化建设必将起到重大促进作用。

三、公文的分类

公文种类数以百计，可以从不同的角度进行分类。

从来源分，有对外公文、收来公文和内部公文。

从内容分，有指挥性公文、规范性公文、报请性公文、知照性公文和记录性公文。

还可以从秘密程度、紧急程度、处理要求和发送目的等角度分类。

以下仅从学习写作的角度出发，给公文大致分类如下：

1．按作用分类。

（1）专用公文。

这是机关各部门在各自的业务范围内专门使用的业务公文。

国家政府机关的部门，其业务基本反映了社会生活的各个领域，如教育、国防、司法、商业等。

在行政公文中，专用公文一般作为附件使用。

（2）技术公文。

如说明书、图表等，在行政公文中一般作为附件使用。

（3）通用公文。

这类公文全社会通用。

可以包括：

法定公文，分为行政公文和党务公文；

普通公文，如计划、总结等；

法规性公文，分为宪法、法律和规章（如条例、办法、章程等）。

2．按方向分类。

这种分类法比较简单。

（1）下行文，是上级机关对下级机关单位的行文。

如命令、通知等。

（2）平行文，是不相隶属的机关单位包括平级机关单位之间的行文。

如行政公文中的函。

其它行政公文如通知有时有平行性。

（3）上行文，是下级机关单位向上级机关的行文。

行政公文中有请示、报告和议案。

公文写作和办理一定要选准文种。

文种选错了，就会影响公务办理。

例如，将请示写成了报告，就不能达到上级给予批复的目的，因为按照公文法规，报告是不需要批复的。

再如，通知要求向本机关单位普发，但不能面向本机关单位外的社会，通告则面向本机关单位之外的社会成员，两者不能混用。

选准文种，是公文规范化的重要内容。

乱用文种如“请示报告”之类，就违反了公文规范化的要求。

第二节国务院和中央办公厅关于公文文种的规定

一、国务院和中央办公厅规定的公文文种

了解国务院和中共中央办公厅关于公文文种的规定，能够正确了解公文的含义和作用，有助于更准确地掌握公文的概念。

国家行政机关公文13种（国务院《国家行政机关公文处理办法》）：

命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。

党的机关公文14种（中共中央办公厅《中国共产党机关公文处理条例》）：

决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要。

二、《国家行政机关公文处理办法》公文定义：

命令（令）：

适用于依照有关法律公布行政法规和规章；

宣布施行重大强制性行政措施；

嘉奖有关单位及人员。

决定：

适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤消下级机关不适当的决定事项。

公告：

适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。

通告：

适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。

通知：

适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属的机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。

通报：

适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。

议案：

适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。

报告：

适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。

请示：

适用于向上级机关请求指示、批准。

批复：

适用于答复下级机关的请示事项。

意见：

适用于对重要问题提出见解和处理办法。

函：

适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。

会议纪要：

适用于记载、传达会议情况和议定事项。

第三节公文的作用

1．法规和准绳作用。

法规性公文有宪法、法律和规章（如条例、办法等），在发出公文的社会组织的管理范围中有法规和准绳作用。

全体成员都要遵守，否则就要受到法规所规定的处理。

有的行政公文也有一定的法规和准绳作用，特别是直接发布规定的命令、决定或者通知，如《中国人民解放军总部关于重行颁布三大纪律八项注意的训令》。

2．领导和指导作用。

上级机关发出的下行文，对下级机关单位具有领导和指导作用。

3．沟通和合作作用。

知照性的公文，平行文，如公告、通告和函，有公务联系即沟通作用。

几个机关部门联合发文，有合作作用。

4．宣传和教育作用。

应该说，公文都有宣传和教育作用。

而指导性公文如意见、指示或者部分通知、批复，注重议论表达，理论性强，更具有明显的宣传和指导作用。

总的来说，公文最基本的作用是凭证和依据作用。

公文明确反映了作者的意图，对于作者来说是行使职权、办理公务的凭证，对接受一方来说是办理公务的依据。

立此存照，据此为证。

换言之，公文是发文机关的凭证、主送（收文）机关办理公务的依据。

第二章公文行文规则

教学目的：

1.了解国务院对公文行文的规定，达到正确理解行文规则的目的；

2.分类了解对行文规则的归纳性解释，掌握行文规则，达到运用目的。

一、行文关系

行文关系是机关单位之间的组织关系在公文运行中的的体现。

这就必须首先

弄清我国社会组织的机关单位。

我国依法成立的社会组织的管理机关可以分为三大类型：

1．政权机关。

包括：

（1）立法机关体系：

自全国人民代表大会及其常设机

构、省市人民代表大会及其常设机构（省级以上立法机关或者经全国人民代表大会授权的市级立法机关才有立法权）至乡镇人民代表大会。

（2）行政机关体系：

依次是中央人民政府即国务院；

省、市（四大直辖市）、区（各自治区和香港特别行政区）政府；

市、地区、州（自治州）政府；

市（县级市）、区（市辖各区）、县政府；

乡、镇政府。

（3）司法机关体系：

自最高人民法院至乡镇司法机关。

其它政权机关有军事机关体系、政协机关体系等。

2．团体机关。

中国共产党机关体系，这一机关体系实质上是我国社

会的领导权力核心；

中国共产主义青年团机关体系；

全国工会机关体系；

全国妇女联合会机关体系；

其他群众性团体，如文联、社会科学联合会等等。

3．实体机关。

事业单位机关，均由国家提供一定的经费，如学校和

研究机构等机关；

企业单位机关。

一般实体机关纵向级别较少。

各级机关都有自己所辖的若干部门。

在公文写作中，一定要注意机关和部门的区别。

每一社会组织都有管理机构即机关，在机关中又有不同的职能部门。

如市政府，应理解为市政府机关，而商业局则应理解为市政府机关所辖的部门之一。

同时，相对而言，机关首脑一般称机关领导人，部门首脑一般称部门负责人。

还要注意，在机关之下有各级单位，这些基层单位又会有自己的机关。

如市政府机关下设区县及乡镇政府机关。

又如总公司机关下设分公司机关。

我国社会组织机关及其部门、单位之间的组织关系和行文关系有以下四种：

1．上下级关系。

即领导和被领导关系，这是直接垂直的关系，一般在上下一级之间。

如国务院和省政府。

机关或者部门的上行文报告和请示都是面向上一级的机关或者部门。

而下行文如决定、通知、批复等都是面向下一级机关或者部门。

2．隶属关系。

不论大小和级别，都在同一系列内。

如某乡政府就可以说隶属国务院或者所在省的省政府，而和另外的省政府就不是隶属关系。

在这一关系之下，上级常用普发性下行公文如命令、通知、意见、会议纪要等，下级也可越级使用上行文（在特殊情况下行文并且必须抄送上一级即直接上级机关部门）。

3．平级关系。

在一个系列中同等级别的机关或者部门、单位之间的关系是平级关系。

其代表性文种是平行文函。

有的通知也可以发挥平行性。

4．非隶属关系。

不是同一垂直系列，不发生直接职能往来的机关及其部门、单位之间的关系，不论是相同级别还是不同级别，都要通过知照性行文如函进行协调，或者联合行文共同办理。

二、行文方向

行文方向是以发文机关为立足点向不同机关运行的去向。

大致有4个：

上行，指公文向上级机关单位运行。

行政公文的上行文有议案、报告和请示，但有的下行文如通知、通报等也可以在一定情况下上行。

下行，指公文向下级机关单位运行。

下行的行政公文较多。

平行，指公文向同级或者不相隶属的机关单位运行。

函、通知等都可以平行。

泛行，指公文可以同时上行、下行或者平行，并向社会公布。

行政公文中的公告和通告就属此类。

三、行文方式

行文方式，指行文的方法和形式。

从行文对象分：

1.逐级行文。

向直接的上级或者直接下级行文。

2.越级行文。

越过自己的直接上级或者下级行文。

3.多级行文。

向直接上级并呈非直接上级或者向直接下级并转非直

接下级的一次性行文。

4.普发行文。

向所属各机关及其部门、单位一次性行文，主送机关

使用泛称。

5.通行行文。

向隶属机关和非隶属机关以及社会群体一次性泛向行

文。

第二节行文规则

综合《国家行政机关公文办法》的规定条文，大致有八方面内容：

一、必要性规则

行文确有必要，注重效用，克服文牍主义。

二、注重隶属关系和职权范围规则

（一）不越级规则：

一般不得越级请示和报告；

（二）部门行文规则：

1．政府各职能部门可以相互行文（平行文），也可以向下一级政府的相关业务部门行文（下行文）；

政府各职能部门可以以函的形式向下一级政府商洽工作、询问和答复问题、审批事项，此外一般不得向下一级政府行文。

2．部门内设机构除办公厅（室）外，不得对外行文（上行文，办公室也不得对外行文）

（三）隶属职权规则：

1．行政机关和军事机关不能互相发指挥性公文，隶属关系不同。

2．党、政机关分别行文，一般不互相行文，职权不同；

可以联合行文。

（四）主管职权规则：

1．部门内职权范围内事务，应当由部门自行或者联合行文。

须经政府审批的事项，经政府同意也可由部门行文，但应注明经政府同意。

2．属于主管部门职权范围内具体问题，应当直接报送主管部门处理。

三、联合行文规则

（一）同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府、政府与同级党委和军队机关、政府部门与相应的党组织和军队机关、政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位可以联合行文。

（二）联合行文应当明确主办部门。

（三）联合行文单位应是平级单位。

（四）联合行文要协商一致。

四、部门协商一致规则

（一）部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。

（二）未经各部门协商一致的有关问题，部门擅自行文的，上级机关应当责令纠正或撤销。

五、抄送规则

（一）向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关（便于监督和掌管）。

（二）上级机关向受双重领导的机关行文，必要时应抄送另一上级机关。

（三）“请示”一般只写一个主送机关，需同时送其他机关的，用抄送形式。

（四）须报主送机关的公文，需要送其他机关的，用抄送形式。

（五）受双重领导的机关向上级机关行文，写明主送机关和抄送机关。

六、“请示”和“报告”规则

（一）请示：

1．一文一事。

2．一般只写一个主送机关，需要送其他机关的，用抄送；

但不得抄送其下级机关。

3．一般不得越级请示，有必要时，要抄送被越过机关。

（二）报告：

不得夹带“请示”事项。

一般不越级。

七、不以机关名义向上级负责人行文规则

一般不得以机关名义向上级机关负责人报送请示、报告和意见，除非负责人直接交办的事项。

八、报刊发表公文规则

报刊公布的法规、规章等，应视为正式公文，贯彻执行。

第三章公文的格式

1.了解“文件”格式，规范公文制作，保持“窗口”形象；

2.了解格式要求，正确运用公文形式，保证公文严肃性；

3.掌握公文格式中重要技术问题，正确制作公文，达到格式要求目的。

公文的格式，包括两个方面：

文面格式（也称“书面格式”）和内在结构。

一般所说文书的格式，主要是指文书结构的书面形式表现，即文面格式。

公文作为社会组织进行管理的书面工具，制订统一严谨、庄重大方、清晰鲜明的格式，既体现了权力机关严肃庄重的精神面貌和严谨周密的工作作风，也便于公文的撰写和处理，从而能够提高管理工作效率，加速实现办公自动化。

一、公文格式概述

公文格式是指公文各组成部分的写作要求和标识规则，还包括用纸、装订和文字排列要求。

法定公文比起其它公文（运行时往往作为附件而需要行政公文负载）来，更加重视公文格式的统一规范。

法定公文是由有关法规所规定的公文，包括行政公文、党务公文等。

行政公文，由国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》所规定。

党务公文，由《中国共产党机关公文处理条例》所规定。

此外，法定公文在格式上都还要按照《国家行政机关公文格式》来写作，该文件为国务院办公厅秘书局制定,国家质量技术监督局发布于1999年12月27日。

国务院《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）第10条至第12条对公文格式作了具体明确的规定。

参照其它规则，以下简要介绍。

（一）公文用纸、排版与印装。

公文用纸一般采用国际标准A4型（210mm×

297mm），左侧装订。

张贴的公文用纸大小，根据实际确定。

版心尺寸为：

156mm×

225mm（不含页码）。

公文文字从左至右横写、横排。

在民族自治地方，可以并用汉字和通用的少数民族文字（按其习惯书写排版）。

正文用3号仿宋体字，一般每面排22行，每行排28个字。

未作特殊说明，公文中的颜色均为黑色。

公文在一般情况下，除了发文机关标识、眉首的反线和发文机关印章为红色外，其余部分均为黑色。

（二）行政公文格式。

《办法》第3章规定：

“公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。

”公文格式简图如下：

图1

份号

眉秘密等级

首紧急程度

发文机关标识

发文字号

签发人

标题

主送机关

正文

主

体

附件

附件说明

公文生效标识

成文日期

附注

主题词

版抄送机关

记印发机关

印发日期

印刷份数

份号：

20机密★5年

特急

市人民政府文件

府〔2001〕1号签发人：

╳╳╳

关于╳╳╳╳╳╳的╳╳

╳╳区人民政府：

╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳

附件：

1．╳╳╳╳╳

2．╳╳╳╳╳╳╳╳

（印章）

二00╳年╳月╳日

附注：

1.╳╳╳╳╳╳╳

2．╳╳╳╳╳

主题词：

╳╳╳╳╳╳╳

抄送：

╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳╳

╳╳市人民政府办公厅╳年╳月╳日印发

（共印╳╳份）

图2

份号（不少于2位）秘密程度（3级）

紧急程度（3级）

发文机关标识（发文机关+文件）

发文字号（机关代字+年份+顺序号）签发人

标题（发文机关+事由+文种）

主送机关

正文（缘由+事项+结尾）

附件说明

主题词

抄送机关

印发机关印发时间

印数

置于公文首页红色反线（宽度同版心，即156mm）以上的各要素统称眉首；

置于红色反线（不含）以下至主题词（不含）之间的各要素统称主体；

置于主题词以下的各要素统称版记。

二、眉首写作

眉首，包括公文份数序号、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人等要素。

发文字号之下4mm处印一条红色反线与主体隔开。

（一）公文份数序号。

公文份数序号是将同一文稿印制若干份时每份公文的

顺序编号。

如份号“0288”，即表示此份具体文件是该文印发的第288号。

如需标识公文份数序号，用阿拉伯数码顶格标识在版心左上角第1行。

编制份数序号至少应不少于两位，即“1”编为“01”。

使用份数序号主要是有密级的公文。

其作用是便于机密文件的分发和回收，有利于提高受文机关和阅读者的保密责任感。

一旦出了问题，也便于追查，明确责任归属。

如发文机关认为有必要，也可对不带密级的公文编制份数序号。

发文机关根据份数序号可以掌握每一份公文的去向。

因此，发文机关在发文和收文机关在收文时，都要登记份数序号。

（二）秘密等级和保密期限。

秘密等级就是公文内容涉密程度的等级。

涉及

国家秘密的公文应当标明密级和保密期限。

我国《保密法》将秘密等级分为：

绝密、机密、秘密三级。

应根据公文内容恰当划分密级，不能过宽或者过严。

“绝密”是最重要的国家机密，泄露会使国家的安全和利益遭受特别严重的损害；

“机密”是国家的秘密，泄露会使国家安全和利益受到严重损害；

“秘密”是一般的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受损害。

在国家行政机关的公文中应按照上述要求在公文中标识公文的秘密等级。

如需标识秘密等级，用3号黑体字顶格标识在版心右上角第1行，两字之间空1字。

如需同时标识秘密等级和保密期限用3号黑体字，顶格标识在版心右上角第1行，秘密等级和保密期限之间用★号隔开。

如“绝密★1年”。

（三）紧急程度。

紧急程度，是指送达和办理公文的时限要求。

目的是保证

公文处理的时效性。

紧急公文应当根据紧急程度分别标明“特急”、“急件”，其中电报应标“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。

标识紧急程度，用3号黑体字，顶格标识在版心右上角第1行，两字之间空1字；

如需同时标识秘密等级与紧急程度，秘密等级顶格标识在版心右上角第1行，紧急程度顶格标识在版心右上角第2行。

（四）发文机关标识。

发文机关标识，由发文机关全称或者规范化简称后加“文件”组成。

如“江苏省人民政府文件”、“南京市安监局文件”；

对一些特定的公文可只标识发文机关全称或者规范化简称。

一般来说，行政机关的重要公文特别是上报的公文均应加“文件”两字。

联合行文时应使主办机关名称在前，“文件”2字置于发文机关名称的右侧，上下居中排布；

如联合行文机关过多，必须保证公文首页显示正文。

可将发文机关字号缩小，行距缩小。

发文机关标识位置有两种。

第1种用于平行文或者下行文，发文机关标识上边缘至版心上边缘为25mm（即留出天头62mm）,也就是留出25mm（约2行）位置用于标识上述的份数序号、密级和紧急程度。

即使不需要标识这3项要素，也要留出这段空白。

第二种仅限于上行文，即对于上报的公文，发文机关标识上边缘至版心为80mm，即要留出55mm的空白供上级机关批示文件用，也就是说上行文发文机关标识距上页边为天头117mm。

发文机关标识推荐使用小标宋体字，用红色标识。

字号由发文机关以醒目美观为原则酌定，但最大不能等于或者大于22mm×

15mm。

现行“国务院文件”的字号即是22mm╳15mm。

（五）发文字号。

发文字号由发文机关代字、年份和序号组成。

其位置在发文机关标识下空2行，用3号仿宋体字，居中排布；

年份、序号用阿拉伯数码标识；

年份应标全称，不要把“2005”简化为“05”，用六角括号“〔〕”括入，不要用方括号“[]”或者半圆括号“（）”。

序号是发文的流水号，一般都按文件的形式统一编，即是哪一个部门主办的，只要是同一发文形式，就要统一按顺序编号。

序号不编虚位（即1不编为01或者001），不加“第”字。

如“宁府〔2001〕12号”，表示南京市人民政府在2001年度内的第12号文。

“苏府办〔2001〕2号”表示江苏省人民政府办公厅在2001年度内发的第2号文。

发文字号中的机关代字，要由一定范围内的领导机关，对自己直属机关的单位代字统一编定，以免重复、混乱。

编好后要保持稳定。

机关代字一般由2个层次组成。

第1层次是发文机关代字，第2层次是发文机关主办文件的部门的代字，如铁道部文件的机关代字有“铁办”、“铁财”等，“铁”代铁道部，“办”、“财”代主办这铁道部文件的铁道部的办公部门、财务部门。

的有机关代字还包含其他的层次，如国务院发文的机关代字有“国发”、“国函”，“国”代国务院，而“发”和“函”则代“国务院文件”和“国务院函”这两种发文形式。

有的文件机关代字有七八个、十几个字之多，可能各有其所代的层次，但尽量以简化为好。

行政机关之间联合行文的发文字号，只标主办机关的发文字号。

与其他机关联合行文，原则上应使用排列在前的机关的发文字号，也可以协商确定，但只能标注一个机关的发文字号。

发文字号的作用是便于分类归档，查找及引用。

发文字号的位置在发文机关标识下空2行，发文字号之下4MM印一条与版心同宽的红色反线（实际掌握发文字号只要不贴红色反线即可）。

发文字号应居中排列。

（六）签发人。

上行文应当注明签发人、会签人姓名。

签发人姓名平行排列于发文字号右侧。

这时，发文字号不要居中。

发文字号居左空1字，签发人居右空1字；

签发人用3号仿宋体字，签发人后标全角冒号，冒号后用3号楷体字标识签发人姓名。

如果有多个签发人，或者有的文件按规定，还需要标注会签人，那么，发文字号应始终放在红色反线之上的最后一行，文件主办单位的签发人要