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“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系,保护信访人的合法权益,维护信访秩序,制定本条例。
”明确的指出了信访条例的立法目的。
第一,保持各级人民政府同人民群众的密切联系。
信访工作是党和政府工作的重要组成部分,是密切党和政府与人民群众联系的桥梁和纽带。
修订《信访条例》,旨在加强和完善这一性质和作用。
其一,各级党委和政府通过信访工作体察民情、了解民意、汲取民智,密切同人民群众的血肉联系,改善党群、政群、干群关系,巩固中国共产党执政的群众基础;
其二,通过信访渠道倾听群众的意见、建议和要求,接受人民群众的监督,促进科学决策、依法行政;
其三,通过信访渠道为群众排忧解难,解决实际困难,维护群众的正当权利,树立党和政府执政为民、依法办事的形象,维护党和政府在人民群众心目中的权威;
其四,畅通信访渠道,使利益受损的群众有地方诉苦,有地方申辩,有地方求助,甚至有地方发泄怨气。
通过耐心细致的思想工作,理顺群众的情绪,争取群众的理解和支持,维护安定团结的政治局面。
第二,保护信访人的合法权益。
保护信访人的合法权益,是《信访条例》重要的价值取向。
信访工作法制化和规范化,不是为了限制信访人反映意见、建议,提出投诉请求和主张自已的权利、利益,而是为了保护信访人的合法权益,尤其要为因行政权力滥用导致切身利益受到损害的公民提供救济。
因此,《信访条例》不仅仅要求加大解决信访问题的力度,及时纠正行政不当,对利益受损的公民和群体给予相应的救济和补偿,而且规定严格追究引发信访问题的行政机关及其工作人员的责任,从源头上防止种种损害群众利益的行为。
同时,《信访条例》还规定,信访人通过信访渠道反映意见、建议,提出投诉请求的权利是法律赋予的,任何个人和组织不能随意剥夺。
第三、维护信访秩序。
当前,信访秩序混乱的问题较为突出,已经影响了社会稳定和正常信访问题的处理,殛待规范。
然而,规范信访工作秩序在实践中面临诸多问题:
一是对扰乱信访秩序和以信访为名的违法行为未从法律层面予以明确界定,缺乏明确的法律依据,可操作性差,工作实践中尺度难以把握;
二是由于信访部门与相关部门在规范信访工作秩序方面责任不清、协调不畅,一些扰乱信访工作秩序的行为已经构成违法却没有得到相应的处罚。
针对这些问题,此次修订《信访条例》将维护信访秩序作为立法目的之一,并作为修订重点。
这意味着国家将畅通信访渠道作为各级政府及其工作部门处理信访事项的重要职责,并力图通过规定各级政府及其工作部门和信访机构的工作方式、工作制度、工作机制等,确保信访渠道畅通无阻,为信访人信访活动提供便利,及时化解矛盾和纠纷。
同时,进一步明确公民在提起信访事项时应承担相应的义务,共同维护良好的工作秩序和社会秩序,以更好地保护信访人的合法权益。
三、修订《信访条例》的重大意义
第一,修订《信访条例》是全面贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神的重要举措。
党的十六大和十六届三中、四中全会坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,坚持立党为公、执政为民,提出了全面建设小康社会,坚持以人为本,树立科学的发展观,加强党的执政能力建设,构建社会主义和谐社会的总要求,对各项事业也提出了新要求。
信访工作是党和政府密切联系人民群众的重要的政治工作、群众工作,是符合中国国情具有中国特色的重要的民主政治制度。
修订《信访条例》,加强和改进新形势下信访工作,符合党的十六大和十六届三中、四中全会精神要求,有利于进一步畅通信访渠道,发展人民民主,维护人民群众合法权益,促进经济社会协调发展;
有利于进一步强化各级行政机关信访工作责任,妥善处理信访问题,维护良好的信访秩序,保护人民群众的根本利益,促进社会和谐,这是人民群众所需所盼,也是信访工作的努力方向。
第二,修订《信访条例》是构建社会主义和谐社会的制度要求。
为人民掌好权、执好政,一个重要的标志就是要使社会更加和谐,努力形成全体人民各尽其能、各得其所、和谐相处的局面。
信访工作作为党和政府工作的重要组成部分,应该在社会矛盾更加多样化、复杂化的新的历史时期,为构建社会主义和谐社会发挥更大的作用。
修订《信访条例》,就是要推进信访工作的改革发展,进一步落实建设社会主义和谐社会的制度要求;
尊重人民群众群众信访提出意见建议和投诉请求的权利,体现坚持以人为本的和谐社会的本质要求。
畅通信访渠道,妥善解决群众信访问题,就是进一步保护人民群众建言献策的积极性和创造力,创新工作机制,就是要建立健全富有活力的社会利益协调机制,更新管理理念,创新管理方式,强化工作责任;
维护信访秩序的根本目的也是为了促进社会和谐。
总之,修订《信访条例》的意义就产,提高信访工作为构建社会主义和谐社会服务的能力,为构建和谐社会提供有效制度供给。
第三,修订《信访条例》是全面推进依法行政、建设法治政府的具体体现。
法制政府的重要目标之一,就是法律、法规、规章得到全面正确实施,法制统一,政令畅通;
公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护,违法行为得到及时纠正和制裁,经济社会秩序得到有效维护;
科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形式;
人民群众的要求、意见得到及时反映,高效便捷、成本低廉的防范化解社会矛盾机制基本形成,社会矛盾得到有效防范和化解。
做好信访工作是各级人民政府及其工作部门全面推进依法行政、建设法治政府的重要五一节。
修订《信访条例》,就是要进一步促进行政决策和行政执行水平的提高,从源头上化解和防范社会矛盾,在信访事项发生后及时给予信访群众合理的救济,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权,切实保障人民群众的合法权益。
从行政机关内部来说,就是要加强上下层级之间的行政监督和专门监督,更好地实现人民群众通过信访参与社会事务管理的权利,更好地监督各级行政机关依法行政。
强化各级行政机关依法行政观念,促进各级行政机关依法行政,实现及时、有效、有序、便捷地化解社会矛盾。
这既是建设法治政府的重要内容,也是建设法治政府的重要基础。
第四,修订《信访条例》体现了新一届中央领导集体对信访工作的关心重视,体现了新一届中央领导集体科学执政、民主执政、依法执政的重要思想。
党和政府历来高度重视信访工作。
党的十六大以来,新一届中央领导集体十分关注新形势下的信访工作。
胡锦涛总书记、温家宝总理等中央领导同志多次作出重要批示和指示,强调要牢记“群众利益无小事”,坚持解决实际问题与解决思想问题相结合,坚持依法办事与做好群众工作相结合,坚持把问题解决在妆地、基层,把矛盾化解在萌芽状态,坚持标本兼治,从源头上预防和减少信访问题产生,坚持维护社会稳定,建立信访工作长效机制。
中央领导同志对信访工作的一系列重要批示,是“三个代表”重要思想和立党为公、执政为民,坚持为人民服务宗旨的重要实践,体现了科学执政、民主执政、依法执政的治国理政新理念,进一步明确了新形势下信访工作的指导思想,明确了加强和改进新形势下信访工作的发展方向,同时为修订《信访条例》奠定了坚实的理论基顾。
在《信访条例》修订过程中,中央领导同志及时地提出了指导意见,并要求广泛征求来自基层实际工作者和人民群众的意见,体现了党中央对信访工作法制化、规范化建设的高度重视。
信访条例讲座之二
第二讲信访工作原则
信访工作原则,是指处理信访事项时应遵循的基本准则。
新修订的《信访条例》第一章“总则”,概括地提出了信访工作的原则:
便民原则;
属地管理、分级负责,谁主管、谁负责原则;
依法、及时、就是解决问题结合原则;
责任原则。
一、便民原则
便民原则,也称方便信访人原则。
各级行政机关要为信访人提出信访事项,了解信访事项的受理、办理信息等方面提供各种便利条件,促进信访人反映的情况、意见、建议和投拆请求得到迅速反馈和处理。
为群众信访提供各种便利条件,是“立党为公、执政为民”的要求在信访工作中的具体体现,是信访工作必须遵守的一个重要原则。
为此,新修订的《信访条例》从信访事项的提出到信访事项的办理等各个环节规定了方便信访人的若干措施:
一是在总则中规定,各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道,为信访人采用本条例规定的形式反映情况,提出建议、意见或者投拆请求提供便利条件。
二是专门增加了“信访渠道”一章,在拓宽信访渠道、创新工作制度、畅通信访渠道等方面作出明确规定。
三是在具体条文中力求体现方便信访人的精神,如在信访人提出信访事项的形式、查询信访事项的办理进展情况等方面,都做了有关方便信访人的规定。
二、属地管理、分级负责,谁主管、谁负责原则
属地管理、分级负责,概括起来说,就是按照信访问题发生地和信访人所在地,把信访事项转送或者交办有关地方和部门解决,属于哪一地区、哪一级,就由哪一地区、哪一级解决,做到层层负责、件件落实。
这一原则明确了在地方各级政府的统一领导下,协调、督促其有关工作部门依法解决信访问题,而不是把问题和矛盾上交,使大量信访问题聚集到中央,形成“倒金字塔”型分布。
这一原则适应市场经济条件下,中央、地方合理分权的行政管理体制,有利于信访问题尽快、就地和到解决。
属地管理、分级负责,强调信访事项属地管理的优先原则。
对“属地管理”有两种理解方式:
其一,是以信访人户口所在地为划分标准;
其二,是以信访问题发生地为划分标准。
目前,复杂信访事项越来越多,跨地区、跨行业、跨部门越级上访的情形越来越普遍,以信访事项发生地作为属地管理的划分标准更切合工作实际,更有利于信访问题依法、及时、就地解决。
因此,《信访条例》规定,信访事项原则上由事发地政府解决,事发地政府解决不了的,也可以由其上一级政府解决,但下级政府不能将矛盾直接推给上级政府,或者推给信访人户口所在地政府。
因此,除垂直管理系统外,信访问题的处理要首先确定信访问题发生地,该由哪级负责就由哪级负责,强化各级政府统筹负责,充分发挥地方各级政府在处理跨地区、跨行业、跨部门越级信访工作中的主导作用。
谁主管、谁负责,是指同级政府各职能部门按照信访问题的性质在各自职责范围内处理信访问题。
也就是,在明确信访事项归哪一级政府负责后,主管此项工作的政府工作部门应当承担具体受理、办理的责任。
政府工作部门之间在处理信访问题中的责任划分,应当以该部门的法定职责为准,分工合作,在各自的职责范围内对其他职能部门的相关业务有指导和监督的责任。
关于信访事项的受理、办理,各工作部门应按照信访问题的性质,属于哪个部门职责范围内的,就由哪个部门处理。
谁主管、谁负责,包含了“归口办理”的内容,但更强调“主管”,即归口要在该部门的职责范围和权利可行使范围之内。
这里可以比较一下“垂直管理系统”与“非垂直管理系统”的区别。
垂直管理系统,包括中央业务主管部门垂直管理的部门,如人行、海关、国税等;
省级政府业务主管部门垂直管理部门,如地税、工商、质监等。
垂直管理系统的上下级之间是领导关系,上级部门对下级部门的人、财、物均有直接管理职能。
可直接纠正下级不当的处理意见。
所以,这些部门的信访问题就应以部门处理为主。
非垂直管理的部门,上下级对应部门之间是业务指导关系,上级部门一般只负责出台、解释政策,对下级政府及其工作部门的某项工作进行业务指导,而不直接管理下级政府相对应的部门。
这些部门在信访问题处理过程中,更多的是起咨询、指导、监督的作用,可以要求其在职责范围内听取意见、提供咨询、对下级政府提出改进建议及监督有关法规政策的贯彻落实等。
在“条”和“块”问题处理上,应按照信访问题的性质,明确各级政府及其职能部门在处理信访问题中的责任,区分不同情况,分别作出处理:
非垂直管理系统信访问题的处理,以属地管理为主,先“块”后“条”;
垂直管理系统信访问题的处理,以“条”为主。
三、依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合原则
依法解决问题,是指要依照法律、法规、规章和有关政策的规定,解决信访人提出的投拆请求。
对于投诉事实清楚,符合法律、法规、规章和有关政策规定的信访事项,要认真负责地予以解决;
对既缺乏事实依据又不合法的信访事项,要讲清道理,坚持原则,决不能“小闹小解决、大闹大解决”。
及时、就地解决问题,是指要提高信访问题处理的效率和水平,迅速、快捷地在当地解决群众信访反映的问题。
要高度重视“初访”,不能让小事酿成大事,小矛盾酿成大矛盾。
依法、及时、就地解决信访问题,是依法行政、便民、利民的要求,也是不断提高信访工作效率和水平的要求。
解决信访问题,尤其要强调“依法”,因为各级人民政府及其工作部门解决信访问题的过程本身,也是对群众进行法制宣传、思想教育的过程,对群众信访具有示范作用。
既要防止不依法办事损害群众合法权益,又要防止为息事宁人而突破法律法规无原则地迁就、满足信访人的无理要求。
疏导教育,是指做好说服、解释和思想政治工作,疏导群众情绪,对群众进行法制宣传、教育,引导其知法、守法,依法信访,以理性、合法方式表达利益诉求。
在处理信访问题过程中,要注意分析和掌握群众的思想动向,针对他们关心的热点、难点问题,用摆事实、讲道理的方法,解疑释惑、提高认识,理顺情绪、凝聚人心。
要针对信访人的具体情况,有针对性地进行思想政治工作,解开他们的思想疙瘩,消除他们的思想疑虑,防止矛盾激化。
对于咨询政策规定的要尽可能将有关政策规定讲清楚;
对于情况不明要求解释的,要尽快将情况调查了解清楚作出回答和解释;
对于要求解决的问题,符合政策规定而且能够解决的,要尽快解决落实;
有道理但按现行政策规定暂无法解决的,要耐心地做好说服解释工作;
要求过高无法解决的,要说明情况、讲清道理;
对无理取闹的,要进行说服教育;
对参与群体性事件的大多数群众要立足于教育疏导,使他们配合党和政府妥善解决问题,而不能把他们推到对立面上去。
依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合,强调信访工作既是处理群众反映问题的过程,又是疏导群众情绪、开展思想政治工作、对群众进行宣传教育的过程。
在处理信访问题过程中,要通过群众提供法律咨询等方式,向群众宣传法律、法规和政策;
要就群众反映的问题是否合法作出明确答复,并讲清法律、法规、规章和有关政策的规定;
要向信访人讲清哪类问题依法应该到哪里去反映,对不属于本行政机关受理、办理的信访事项,要告知其向有关机关提出;
对信访过程中采取过激行为影响社会秩序和信访秩序的信访人,要劝阻、批评,讲清其行为的后果;
要将法制宣传、教育贯穿于信访问题的处理过程。
四、治标与治本相结合原则
治标,就是采取认真负责的态度,及时解决已经发生的信访问题,化解已经产生的矛盾和纠纷。
治本,就是严格依法行政,减少和防止违法的或者不当行政行为发生;
同时,还要认真研究群众通过信访渠道反映的意见和建设,研究信访事项涉及的普遍性、政策性问题,完善有关法律、法规和政策,改进我们的工作,维护人民群众的合法权益。
治标与治本相结合,就是把解决已发生的信访问题与从源头上减少因违法行政引发的原因比较复杂,有的是决策上出了问题;
有的是矛盾或者纠纷发生时未能及时发现或者处理方法不当,激化了矛盾;
有的则是对已发生的重大问题警觉性不够,未及时作出反应或者久拖不决等。
为此,条例既强调了及时治标,也强调了从源头上治本。
首先,各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当科学、民主决策,依法履行职责,从源头上预防导致信访事项的矛盾纠纷,强调治本。
其次,强调了及时化解矛盾。
规定县级以上人民政府应当建立统一领导、部门协调,统筹兼顾、标本兼治,各负其责、齐抓共管的信访工作格局,通过联席会议、建立排查调处机制、建立信访督查工作制度等方式,及时化解矛盾和纠纷。
第三,强调了各级政府部门负责人要亲自解决信访突出问题的重要性。
规定各级人民政府及其工作部门的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访、听取信访工作汇报,研究解决信访工作中的突出问题。
五、责任原则
责任是行政权的核心。
责任原则,是指处理人民来信来访是各级政府和政府部门的法定职责,如果不积极履行职责,认真处理信访事项,造成后果的,要承担相应的法律责任。
为此,《信访条例》规定各级人民政府应当建立健全信访工作责任制,将信访工作绩效纳入公务员考核体系;
在信访事项的受理、办理、督办环节中,强化了有关行政机关和政府信访工作机构的责任。
第三讲信访工作机制和制度
信访工作机制和制度,是做好信访工作的重要条件和保证,是提高处理信访事项的效率和效果的关键。
新修订的《信访条例》进一步健全和完善了信访工作机制和制度。
根据所规定的内容不同,信访工作机制和制度可以划分为四类,其参照标准是:
程序类、管理类、职责类及方法类。
一、程序类
(一)信访事项登记制度。
规定信访人按照本条例规定向县级以上人民政府信访工作机构或者其他行政机关提出信访事项,有关政府信访工作机构或者行政机关应当进行登记。
(二)信访事项转送制度。
规定政府信访工作机构收到信访事项后,对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理的信访事项,应当转送有权处理的行政机关;
情况重大、紧急的,应当及时提出建议,报请本级人民政府决定。
涉及下级行政机关或者其工作人员的,按照“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责”的原则,直接转送有权处理的行政机关,并抄送下一级人民政府信访工作机构。
(三)信访事项告知制度。
规定县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项后,对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的,应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出;
政府信访工作机构以外的行政机关收到信访事项,对不属于本机关职权范围的,应当告知信访人向有权的机关提出;
有关行政机关收到信访事项,不能当场答复是否受理的,应当在规定的时限内书面告知信访人。
(四)重大、紧急信息的报送、处理制度。
规定公民、法人或者其他组织发现可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息时,可以就近向有关行政机关报告。
地方各级人民政府接到报告后,应当立即报告上一级人民政府;
必要时,通报有关主管部门。
县级以上地方人民政府有关部门接到报告后,应当立即报告本级人民政府和上一级主管部门;
国务院有关部门接到报告后,应当立即报告国务院;
(五)信访办理、复查、复核终结制度。
规定同一信访事项经过三级行政机关办理、复查、复核并作出信访处理意见后,对该信访事项的处理即为终结。
信访事项应当在规定期限内办结;
情况复杂的,经本行政机关负责人批准,可以适当延长办理期限,并告知信访人延期理由。
信访人对信访事项处理意见不服的,可以在规定期限内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查;
收到复查请求的行政机关应当在规定期限内提出复查意见,并予以书面答复。
信访人对复查意见不服的,可以在规定期限内向复查机关的上一级行政机关请求复核;
收到复核请求的行政机关应当在规定期限内提出复核意见。
复核机关可以举行听证,经过听证的复核意见可以依法向社会公示。
信访人对复核意见不服,仍然同一事实和理由提出投诉请求的,各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。
(六)信访督办制度。
规定县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的,应当及时督办,并提出改进建议:
1、无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的;
2、未按规定反馈信访事项办理结果的;
3、未按规定程序办理信访事项;
4、办理信访事项推诿、敷衍、拖延的;
5、不执行信访处理意见的;
6、其他需要督办的情形。
同时规定,收到改进建议的行政机关应当在30日内书面反馈情况;
未采纳建议的,应当说明理由。
二、管理类
(一)信访工作联席会议制度。
规定联席会议是建立统一领导、部门协调,统筹兼顾、标本兼治,各负其责、齐抓共管的信访工作格局的一项重要制度。
建立联席会议制度,意在切实加强对信访工作领导,确保组织到位,加强协调配合;
健全工作责任制,确保责任到位,认真梳理现行的有关政策措施,坚持治标与治本结合,从源头上预防和解决信访问题。
(二)信访信息系统制度。
规定国家信访工作机构建立全国信访系统,县级以上地方人民政府应当建立或者确定本行政区域的信访信息系统。
同时,规定县级以上各级人民政府的信访工作机构或者有关工作部门应当及时将信访人的投诉请求输入信访信息系统;
应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项;
应当在其信访接待场所或者网站公布与信访工作有关的法律、法规、规章,信访事项的处理程序,以及其他为信访人提供便利的相关事项。
(三)保密制度。
规定行政机关及其工作人员不得将信访人的检举、揭发材料及有关情况透露或者转给被检举、揭发的人员或者单位。
此项规定是保障公民、法人或者其他组织检举、揭发权利的体现。
(四)信访工作奖惩制度。
规定各级人民政府应当建立健全信访工作责任制,对信访工作中的失职、渎职行为,严格依照有关法律、行政法规和本条例的规定,追究有关责任人员的责任,并在一定范围内予以通报;
各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。
同时规定,信访人反映的情况,提出的建议、意见,对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的,由有关行政机关或者单位给予奖励;
对在信访工作中作出优异成绩的单位或者个人,由有关行政机关给予奖励。
三、职责类
(一)信访接待制度。
规定设区的市级、县级人民政府及其工作部门,乡、镇人民政府应当建立行政机关负责人信访接待日制度,由行政机关负责人协调办理信访事项。
信访人可以在公布的接待日和接待地点向有关行政机关负责人当面反映信访事项。
县级以上人民政府及其工作部门负责人或者其指定的人员,可以就信访人反映突出的问题到信访人居住地与信访人面谈沟通。
(二)回避制度。
规定行政机关工作人员与信访事项或者信访人有直接利害关系的,应当回避。
回避情形包含:
一是行政机关工作人员是该信访事项中的当事人(含信访人)或者当事人的近亲属;
二是行政机关工作人员与信访事项或信访人有直接利害关系的;
三是作出信访事项处理意见的行政机关的工作人员不能再主持信访复查、复核程序或参与作出信访复查、复核意见,作出信访事项复查
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