最新广州市村民自治发展报告Word文档格式.docx

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分析起来，有些是认识问题，即新出炉的法律法规中的部分内容与镇村两极组织所习惯的或者现有政策规定有出入的方面表示难以把握。

例如，村干部的梯队建设、组织培养与村民直选的矛盾，干部队伍的“四化要求”与村民选举的低限制的矛盾等。

又例如，如果鼓励村民竞选，那么“竞选”与“拉票”如何区分；

哪些拉票行为应该许可，哪些属于违法的贿选行为，如此等等。

有些问题则是客观存在的现象。

比较突出的主要有：

宗族房头对村委会选举公正的影响，选民资格的认定标准和程序，流动票箱的使用与监督，候选人与村民的见面方式、竞选演说的内容规范等等。

如何正确认识和解决这些问题，需要在今年的换届选举中给予充分的注意。

我们认为，上一届广州市村委会选举和村民自治制度建设的基本经验和成就，一是从省委省政府到市委市政府，对实施村民自治、推进基层民主显示了坚定的信心和决心，进行了广泛的民主动员，激发了村民群众的民主参与意识。

二是“一法两办法”所确立的民主选举原则、民主管理规则赢得了农民群众的广泛认同和支持，民主制度已在广大农村建立起来。

因此，即使现有的某些制度环节还需不断地完善，但已在民主动员中发动起来的农村民主，只能在把握新情况、解决新问题的实践中坚定步伐地向前走。

那种“向后看”、“向后走”的心态，既不符合“与时俱进”的时代要求，更是没有出路的。

2、建立健全农村基层民主制度有助于加强和改善农村党支部的核心领导地位和能力，增强村委会的职权和村务管理能力，促进农村社会经济的可持续发展。

我们的调查分析表明，农民既拥护党支部核心领导，也支持村委会依法行使村务管理的职权。

农民这种“高举双手”的政治立场，是广州农村党支部和村委会关系总体协调的民主基础。

正是有了这样的社会基础，建立在村民直选基础上的村民自治才能发挥加强党的领导、促进基层民主、推动农村社会经济发展的基础性作用。

因此，那种担心实行村民自治会削弱党的领导的顾虑，不仅是多余的，而且是有害的。

担心宗族势力影响村委会选举的公平性这种顾虑，也有一定的客观原因。

不可否定，宗族派性是我国农村社会的一种普遍现象，广东全省也好，广州本市也好，都不例外。

中国农村社会经济的基本特征就是人多地少，广州市的农村更是人口密集，自然地形成了同姓同宗村民聚族而具居于一村的人口格局。

这种融血缘于地缘为一体的共同体就是自然形态的宗族。

在我们的社会经济发展水平还没有条件打破这种聚族而居格局的情况下，任何人都没有理由指责这种人口格局。

然而，我们的村民选举，我们的基层民主制度建设不能等打破了这种人口格局才去推进，因此自然会受到宗族因素或强或弱的影响。

在这种历史条件下，政府处理宗族问题的政策措施，定性要准确，一般性的宗族矛盾属于人民内部矛盾；

政府的态度要鲜明，要坚决反对那种凭借宗族势力以大欺小、以强凌弱的行为，要防范和制止那些利用家族关系、宗族势力损害村委会选举公平性、竞争性的行为。

综合来看，宗族因素确实会影响选举的公正性。

但是，不能因为宗族影响的存在就否定村民选举及其作用。

应该看到，严格按照“一法两办法”进行的村民选举，是解决一系列人民内部矛盾的有效手段，当然也是解决宗族派性矛盾的一种手段。

即使是那些宗族意识还比较强的农民兄弟，一旦有了在民主实践中学习民主、增强民主意识，就会跨越传统宗族观念的藩篱，转变成一个现代公民。

白云区神山镇的鹤岗村就是很好的例子。

在这个村，邹姓村民占80%，胡姓村民占20%。

在上一届村民选举中，人多势众的邹姓村民左右了村委会选举，使得当选村主任及其他两个村委成员都是同族的人。

邹姓村主任上任后，排斥胡姓村支书，同镇委也没有处理好，而且工作责任性不强，一大半时间都不在村里，使这个村陷于了事实上的无政府状况。

结果，使一个全国园林绿化百强村变成一个脏乱差的村子。

村民最终意识到，单凭宗族的亲疏关系来取舍村干部，既对不会增进同宗同族的利益，更不会增进全村整体的利益。

我们相信，鹤岗村的老百姓能够“吃一堑，长一智”，能够在民主中学习民主的。

村委会选举会不会搞跨村集体经济的问题，目前也存在一些模糊的认识。

在调查中，我们发现，有些基层干部担心村委会选举会搞跨村集体经济。

他们的理由主要有三条。

第一条是一些私人老板被选为村主任，这些私人老板惟利是图的本性会损害村集体经济。

第二条是如果当选的是老人或三盲（文盲、法盲、科盲），那么村集体经济管理就没有组织保障。

第三条是村委会每届任期时间短，上任后还来不及熟悉经济管理工作，就面临下一届选举的压力，因而缺乏稳定的责任心。

其实，这些当心是好心，但是把担心发生的事情当作普遍的事实。

如果是普遍的事实，那么村民选举还有什么意义？

如果是普遍的事实，那就等于说我们的农民都是草包，都在跟自己的根本利益看国际玩笑。

3、村民自治与党的领导是一致的，村民选举加强和改善了党对农村工作的领导，促进了党群、干群关系的改善

4、农村基层民主制度的纵深推进，是巩固国家基层政权建设，促进农村社会主义物质文明和精神建设的政治基础

通过村委会直选和村民自治示范活动使广大农村基层干部和农民群众经受了一次广泛而深刻的民主与法制的教育和锻炼。

广大农村基层干部和农民群众自觉学习“一法两办法”，认真领会和掌握有关民主选举与村民自治的法律法规的基本原则和基本精神，严格依法办事。

通过村民自治的民主实践，广大农村干部和群众真正认识了民主、法制的重要性，知道了什么是民主权利，怎样依法行使民主权利。

民主权利的落实，增强了广大农民群众对农村各项工作的责任感，有力地促进了农村经济和各项事业的发展。

不少村委会通过组织兴修水利，解决耕作用水问题；

修建学校，改善教学环境；

修建村道，改善村容村貌；

成立合唱队、秧歌队、醒狮队，丰富农村文化生活等，扎扎实实地为村民办一批好事实事，受到村民的好评。

一个民主、文明、进步的广州农村正在展现在我们面前。

三、村民自治发展面临的新问题

在充分肯定村民直选的重要意义的同时，不是麻痹大意，忽视在村民自治发展过程中面临的新情况、新问题。

对于这些新问题，我们要以江泽民“三个代表”的重要思想为指导，以“与时俱进”的时代创新精神探索解决问题的新思路、新方式，才能促进农村基层民主的持续发展。

在调查中，我们觉得如下几个问题比较突出，需要重新审视。

1、政策落实的组织路线难保证，政令贯彻的渠道出现淤塞。

过去，村级干部由乡镇选拔、培养和任用，这是乡镇政府执行上级政策的一个组织措施或者说“组织路线的保证”。

实行村民直选之后，村委会干部由村民群众选举产生，村干部的乌纱帽掌握在村民群众手中。

村干部执不执行上级的政令，还要看村民的脸色。

因此，像计划生育、收费、追款这些得罪人的事情，许多选举出来的村干部采取回避的态度，使政令渠道出现了不同程度的梗阻。

然而，乡镇干部工作再困难，毕竟还有退路，大不了异地为官。

可村干部就没有这样的机会。

村干部不属于国家财政供养的范围，但政府的许多政策、国家许多的实际任务要靠他们去落实，这就产生了一些矛盾。

许多村干部有这样的心态：

完成听从上级的指示，得罪村民多了就怕没退路。

一位被访的村干部说：

“上头布置的事情不少，但经费不多。

上面布置的任务完不成，要挨批评，而当个村干部还要由村民来挑三拣四，夹缝里做人真难。

”一位村主任则反映：

“现在的村主任真难做。

你是村民选的，就得维护村民的利益，这个道理我们明白。

但是，一旦村民的个人利益和集体利益有矛盾时，就不好处理了。

例如我们村，难度最大的事情要算撤违章建筑。

农民几乎花费了全部积蓄才建起一栋新楼，政府一说是违章建筑，就要撤掉。

我们村干部就是再讲原则、再下狠心，手都硬不起来。

”[3]

这个问题的实质是，实行村民自治制度会不会影响法律、法规和政策在农村社会的有效贯彻执行。

过去，为了保证法律政策的贯彻执行，以组织路线为保证，以干部任命制度为手段。

而实行村民自治制度以后，目标没变方式变。

所谓目标没变就是党的政策、国家法律、政府法规必须得到贯彻执行。

所谓“方式变”就是不能再靠任命制来实现“组织路线”的保证，而要采取适合村民自治新形势的组织方式。

这就是问题的症结。

2、镇村两级干部对村民选举都存在一定的厌倦和畏难情绪，影响基层工作能力和质量的提高

三是选举出来的干部，有个三年任职的时间限制，投入实际工作的时间不多。

因此一些镇干部反映，部分村干部的实际工作状况是，第一年适应适应，第二年初入角色，第三年等待选换届。

也就是说，真正发挥作用的时间不超过1年半，村民选举的前后事情就得花费了村干部1年多的时间和精力。

乡镇政府又如何应对这样的局面。

出现这样的问题，与现行村委会选举制度的具体设计有一定的关系。

比较中国与外国的地方选举制度，我们发现，中国的村委会选举制度其实选择了难度很高的绝对多数原则（即双过半的原则），而不是简单多数原则。

同时，我们的计票基数几乎是以自然选民为基数，而不是自愿登记选民为基数的，这就进一步增大了选举成功的难度。

这是问题的原因之一。

其次，投票补助做法给村委会选举的组织工作及村委会今后的工作都带来了一定的困难，特别是对于那些人口多、村集体收入又低的农村，不改变靠发补贴来吸引投票的习惯是不行的。

3、村委会干部不作为，政府难处理，“指导-被指导关系”往往变成了乡镇工作的束缚。

下面这个案例反映了乡镇政府为何难以介入处理那些不作为的村委会：

[4]

村委会不见村主任，村支书因是小姓人家受到排挤，村级组织也就陷入了瘫痪，村庄则处于事实上的无政府状态。

结果，昔日园林绿化村变成了现在的脏乱差村。

村里的公共厕所污水横流，村里的水泥路面四处断裂，村庄呈现出破落的样子。

本村第一届直选出来的村委会主任，令村民大失所望，即使本家村民也直摇脑袋。

而镇里干部只有干着急的份。

对这种不作为的村主任，镇里似乎只有等待村主任自动辞职，等待村民有空座下来开个罢免会。

然而，谁来召集村民会议行使罢免权呢？

《村委会组织法》规定是村委会。

问题是，有召集权的村委会连主任都不见了。

即使村主任在村里，由他主持的村委会召集村民会议来罢免自己，也不是一件容易的事情。

村主任去留的问题整整花了二年时间才解决，使村庄陷入无政府状态，村民的致富梦也成了泡影。

毫无疑问，乡镇政府是地方治理的主体，无论党的方针政策，还是政府的法律法规，最终都得由基层党政部门贯彻落实。

为什么“指导-被指导关系”会成为一些乡镇工作的束缚而导致乡镇干部对村民自治的牢骚和焦虑呢？

课题组在调查中发现，主要是实行村民自治制度后，无论是镇村干部还是普通农民，对如何界定乡镇政府与村委会的关系的问题，存在一定的模糊认识。

不少乡镇干部觉得乡镇政府与村委会是“指导与被指导的关系”，因而在贯彻落实上级布置的任务时候缩手缩脚，不知道该如何去工作。

我们知道，市县对乡镇建立了比较严格的责任机制或政绩考核制度，特别是“一票否决”的硬性规定迫使乡镇干部设法完成下派的任务。

但《村委会组织法》原则上不允许乡镇政府采取上级对它的那套责任机制来要求和约束村级组织。

于是，在自上而下层层相扣的责任机制上，正是在国家政权组织的最基层（国家与社会的连接处）出现了一个责任制度的断层，客观上使乡镇干部陷入了上压下顶的困境。

4、村支两委关系亟待从根本上理顺。

实行村民直选以后，摆在乡镇政府和村级组织面前的又一个难题，就是如何理顺村支两委的关系，建立合理的分工合作机制。

过去，党支部的地位和职权都很明确，就是支书抓全面，是各项工作的“第一把手”。

现在的情况有了变化，尽管党支部的地位被明确为核心领导，但支部的职权究竟包括那些具体范围，却不清楚。

我们发现，党支部领导村委会这个政治原则，镇村两级干部和村民一般都接受，但依照《村委会组织法》，村委会比较明确的职权有七八项之多，如协助乡镇政府的工作、承担本村生产的服务和协调工作、维护集体经济和村民合法权益、管理村集体土地和其他财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设等等。

这说明，村委会和党支部在职能分工上应该有所不同，党支部领导村委会不能变成党支部包办村委会工作。

那么，村委会和党支部究竟如何分工协作，乡镇政府似乎也难以提出既符合《村委会组织法》、又符合党的方针政策的具体方案。

这样一来，村支两委关系是否顺当，往往取决于村主任与村支书的私人交情，许多事情靠“拍肩头”搞掂。

某市的一份调查报告反映，有的村党支部书记与村委会主任矛盾尖锐，内耗严重。

这种矛盾多是村委会选举时产生矛盾的延续。

作为村支书，选举时落选了，心中有气，抱怨对方在选举中靠家族势力拉票，导致自己落选。

作为村主任，选举时就与村支书撕破了脸，以为自己的得票最多，就不把村支书放在眼里。

有一个村的村主任，当选后故意在村支书门前放鞭炮奚落村支书落选，使村支书怨气难咽。

个别农村的村支两委关系紧张到了剑拔弩张的地步，例如广州市红星村就是这样。

在红星村，新当选的村主任不能从村支书手中接管村务管理权和经济审批权，无法履行村委会的职责，于是另设帐务，另组村治安队伍。

导致一个村庄，存在党支部和村委会的两支治安队伍，两套理财小组，村民群众无所适从。

一些地方乡镇对村干部工资补贴的偏颇态度，也不利于村支两委的理顺。

例如，有的乡镇规定按村委会编制拨付工作补贴，支委不兼任村委会职务的，属于编外干部，除领取开会、公干误工补助外，没有任何工资补贴。

有的乡镇，以支委为工资补贴对象，凡没有进支委的村委会成员，没有工资补贴。

还有的乡镇，把村支两委成员全部纳入工资补贴对象，但村主任的工资补贴比支书低一级。

这些措施容易造成这样的印象，以抬高村支书来贬低村主任或者相反，导致了村干部的不满情绪。

从经验调查情况来看，部分村支两委关系矛盾的原因主要有三。

一是村支书不愿放弃手中的权力，习惯了大包大揽、一个人说了算，忍受不了村委会接管村务的法定要求。

二是在村委会接管村务，要求清产核资，摸清家底，这对那些存在经济问题的村支书来说，意味着劣迹暴光。

因而这样的村支书必定会拼命抵制和诋毁村委会，把村民选举说成是“贿选”、“家族黑恶势力拉票”、“反对党的领导”，试图摧毁村委会合法性而自保。

在这种情况，村支两委的冲突、村主任和村支书的较量、干群关系矛盾、新老班子的拉锯战等，实质就是少数村干部以权谋私和多数群众为维护自身合法权益而进行的斗争。

三是村委会主任及村委成员办事经验不足，政策水平偏低，有的连法律法规和规章制度都不了解，对党支部的领导也有抵触，村中的"

大事不与党支部沟通和商量，因而难以同党支部合作共事。

5、一些村干部，包括村支两委的成员，只顾及本村本组的利益，置政策、法律于脑后，以“为民请命”的姿态与乡镇政府对着干。

客观地说，在那些干群关系紧张的农村，村民们对政府有怨气。

群众产生这些怨气是有来源的，一是过去计划生育工作中的粗暴行为伤害了农民的感情；

二是农民负担问题解决不力；

三是对一些基层干部的衙门作风、贪渎行为的群众义愤。

当这些怨气得不到有效舒缓而导致干群关系十分紧张的时候，村干部往往以为父老乡亲“请命”的姿态由而采取同乡镇政府不合作甚至对抗的行为。

当然，如果乡镇政府推行的是假国家之名而谋小集团利益之实的“土政策”，那么村级干部的对抗行为是有正当性和号召力的，否则没有合法性。

问题是，对那些不分青红皂白地抵制政府的村干部，乡镇政府究竟如何处置。

《村委会组织法》缺乏明确的规定，乡镇政府也就只能“责令”村委会遵纪守法了。

其次，有些村规民约字面上不违法，但明显侵犯部分村民的利益。

例如，广州一些农村的村规民约规定，即使户口在本村，外嫁女也无资格享受集体分红。

这个规定明显损害了这一部分村民的利益。

过去遇到这样的情况，乡镇政府及有关部门（如妇联）可以及时纠正。

现在就难办了，村级组织可以凭借“不能违背村民群众的民主意志”这个法宝，直截了当地拒绝有关部门的合理要求。

一、农村基层民主自治过程的理论与政策分析

上面所提到的只是农村基层民主自治过程中出现的部分情况。

即使挂一漏万，也暴露了在村民自治过程中所面临的实际问题。

这些问题的根源不少，但最主要的是没有认识到镇村之中其实存在三重关系。

以其中的任何一种关系来否定其他两个关系，都会引起镇村关系的失调。

建国三十年来，镇村关系变化的基本走向是“以党领政”，最后形成了以“党的一元化领导体制”为特征的政党治理模式。

80年代农村土地制度改革以来，镇村关系曲折多变，不断调整。

但总的趋势是，村民自治的发展势头不可扭转，乡镇政府对农村社会的公共管理应该加强，党对农村工作的领导地位更加不可动摇。

这不仅是治国安邦、强基故本的政治现实需要，也是我们重新认识和建构镇村关系的基本前提。

也就是说，一切有关镇村基层治理的制度创新，都要以此作为出发点。

自我国推行村民自治制度以来，镇村关系经历了10多年的重建，形成了有机联系的三重关系：

一是乡镇党委与农村党支部之间的领导和被领导关系，体现的是党的领导原则。

二是乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系，体现的是村民自治原则。

三是乡镇党政机关与村级组织之间在贯彻执行党的方针政策、国家法律、政府公共政策等事务方面的行政管理与被管理的关系，体现的是依法行政原则。

这三种关系及原则是一个相互渗透在一起的整体，不能分割，也不能以其中任何一种关系或原则，来否定其他两种关系或原则。

简单地说，就是不能“持其一，否其余”。

然而，在处理镇村关系问题上，“持其一，否其余”的事情是经常发生的。

归纳起来，主要有几种表现。

第一种情形，以镇村上下党组织之间的领导和被领导的关系，来怀疑和否定“指导与被指导”关系及“依法行政的管理与被管理关系”。

这种情形就是那种“以党代政”、“党包办一切”的状况。

应该说，这就是“党的一元化领导”的传统模式。

上面陈述的情况反映了这个问题的存在。

在农村，如果继续坚持以党代政，以党的领导原则否则村民自治原则，那么村委会及其选举制度都是多余的。

如果乡镇政权机构也只按这一原则建构，那么乡镇政府也是多余的机构，也可合并到党委中去，形成党政一班人马、两块牌子。

问题是，这样一来，镇村关系也就变成了纯粹的上下党组织关系。

结果只能导致各级政务消失于党务之中，各种社会矛盾都集中在党组织头上，这对加强党的领导、巩固党的执政之基都是十分不利的。

第二种情形，即以乡镇政府与村委会在村民自治事务内的指导和被指导关系，来否定乡镇基层党委的领导，否定乡镇政府对农村社会、对村委会依法行政的管理关系。

这种情况走向极端，就会使村庄变成一个“世外桃源”，实质上就是陷入无政府主义状态，前面提到的鹤村就曾陷入这种状态。

之所以会出现这种情况，关键在于没有搞清楚村民自治的前提。

这个前提是什么呢？

就是在“村民自治范围内的事务”，村民享有国家法律所保障的自治权利。

从政治学学理上看，一国宪政下的任何地方自治权都是有限的。

不然的话，“自治状态”就成了“主权状态”，如果走向这种“主权状态”，实质上就是地方割据或分裂主义。

这是我们要理直气壮反对的事情。

因此，任何形态的地方性自治制度，无论是城市社区委员会制度，还是农村村委会制度，都是一国宪法治理下的地方治理模式。

村民自治是农村社会的一种治理模式，其组织形式、职责范围、运行规则、权利义务等都是由国家法律来保证的。

就我国的村民自治来说，我国的宪法确立了村民委员会的宪法地位，《村委会组织法》保证了村委会在处理属于本村事务上的自治权。

因此，这种村民自治的活动，本身就是依法治理的活动，否则，村委会的合法性就不存在了。

如果村委会的行为游离了国家的宪法和法律的范围，如果村委会对合法政府采取对抗性行为，乡镇政权机关当然可以立即停止其职权。

乡镇政府的这种行为不受“指导-被指导”关系原则的约束。

第三种情形，就是以镇村之间的行政管理与被管理的关系，来否定“指导-被指导”关系，来替代基层党组织之间的领导与被领导关系。

这种情形就是所谓的镇村关系的行政化倾向。

这种情况之所以发生，在于乡镇政府混淆了村民自治事务同国家政治及行政事务的界限，直接或间接地干预属于村民自治范围内的事务。

主要表现不外三个方面：

一是干涉村委会依法选举和村委会人员变动。

如左右村委会选举、刁难乡里不中意的候选人、无故停止村委会的职权、强行调整村委会领导职位、强行把自己信得过的人安插到村委会班子。

二是干预村集体财务收支。

有些乡镇借“村财镇管”的机会，搞“一平二调”，刮变种的“共产风”，从而损害农民的利益。

三是干预农民的生产经营自主权，为“逼农致富”，强迫农民种这种那，又无力帮助农民承担市场风险，结果加剧了政府与农民的紧张关系。

以上分析，说的是一个道理，即镇村之间存在三种性质不同的关系，混淆之，或者“持其一、否其余”，都会造成这样或那样的矛盾、紧张甚至对抗。

因此，我们要在区分不同关系性质的同时，理清三者之间的联系，才能从理论上回答基层提出的“怎么办”。

党的领导原则、村民自治原则、依法行政原则，犹如处理镇村关系的三架马车，并驾齐驱才能有效地治理镇村社会。

党的领导原则我国是一个社会主义制度的国家，坚持党的领导是一个不可动摇的政治原则。

在中国搞村民自治，排斥、否定、脱离党的领导，都将一事无成。

因此，要把坚持和完善党的领导作为推动村民自治的强大制度力量。

而党支部应该贯彻落实江总书记“三个代表”的重要思想，使村民自治这一社会主义民主的伟大实践大踏步前进。

然而，一些人自觉或不自觉地认为，强调党的领导，就是为了一党之私而压制基层自治、压制民主。

这是一种偏见。

我们在调查中，看到许许多多农村的两个文明搞得好，与当地党的基层干部的勤奋有为分不开来。

再拿鹤村为例，当这个村庄衰落的实在不像样子的时候，镇政府借宣传贯彻“三个代表”的东风，及时派驻工作队，使鹤村的面貌迅速朝好的方向发展。

我们不否定，基层党组织内部确有一些横行乡里、鱼肉百姓的坏人，但这些蜕