地方政府债务管理问题研究毕业作品Word格式.docx
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Keywords:
Localgovernmentdebt;
Debtrisk;
Debtmanagement;
YinzhouDistrict,NingboCity
本文所研究的对象,即地方政府债务,包括了地方政府复杂的债务种类,在政府债务的研究方面,国外政府也有过比较清晰的研究,但是国外对于政府债务的研究一般都是站在中央政府的角度进行的,对于市县区级的地方政府债务的研究在国内外还是比较少的。
地方政府债务总量大,种类错综复杂,在资金管理以及使用上,都存在一定的问题,地方政府债务的规模以及现状如何,有何风险,该如何对待缓解地方政府债务压力,有效地控制地方政府债务带来的债务风险,本文都将以宁波市鄞州区为例进行研究分析。
首先分析鄞州区经济发展状况以及政府收支赤字情况,然后分析鄞州区负债状况,并根据上文总结出当前必须着手解决的几个主要问题,提出对策和建议。
1地方政府债务理论研究
1.1地方政府债务的内涵
我国《民法通则》第84条规定:
“债是按照合同的约定或者依照法律的规定,在当事人之间产生的特定的权利和义务关系。
债权人有权要求债务人按照合同的约定或者依照法律的规定履行义务。
”根据民法中债的定义,可以初步将地方政府债务理解为地方政府作为债务人,向债权人履行的义务。
更详细地可以理解为:
地方政府债务是指在特定条件下,以地方政府信用为基础的,由地方政府及其所属部门单位按照法律、合同或其他约束下通过直接举借、拖欠、发行债券或提供担保等方式形成的需由地方政府负担偿还义务的债务的总和。
它要求“地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定,依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义务”。
(樊丽明,李齐云,2001)
1.2地方政府债务的构成
1.2.1国际上对政府债务的构成的界定
根据定义,地方政府债务可以大致分为直接借债和拖欠等方式形成的直接债务,以及提供担保等信用支持情况下形成的债务。
在广义的地方政府债务的构成界定上,世界银行高级经济学家HanaPolackova在所提出的财务风险矩阵在理论上对政府债务进行了分类。
HanaPolackova将政府负债分为政府直接负债和政府或有负债两类,她提出:
“根据债务发生是否需要特定条件而划分为直接债务和或有债务;
根据债务发生是否属于法定义务而划分为显性债务和隐性债务。
”这一概念就表示为她所提出的财政风险矩阵(HanaPolackova,2002)。
政府直接负债是指政府在任何情况下都必须承担偿还义务的负债,政府或有负债则指的是政府在某些特定条件下承担的偿债义务,其中都分为显性负债和隐性负债两类,显性负债是指法律和合同认定的负债,而隐性负债则是指主要迫于公众的期望和利益集团的压力所承担的“道义”责任。
按照这样分类将政府负债分为显性直接负债、隐性直接负债、显性或有负债和隐性或有负债四类。
政府债务的各类具体内容可见下表:
表1政府债务矩阵
政府负债
政府直接负债(在任何情况下都必须履行偿还义务)
政府或有负债(在某些特定条件下承担的偿债义务)
显性负债(公认的法律或合同规定的)
●国外和国内的主权借款(贷款合同,由政府发行的债券)
●预算支出
●合法的长期预算支出(公务员薪俸结合,民间长俸)
●国家担保的非主权借款(如地方政府、国家部门、国有或私有发展银行)
●国家担保的各类贷款(如抵押贷款、学生贷款、小企业贷款)
●国家对外贸与汇率的保障以及对重大外国或私人投资项目的保证。
●国家保险费用(包括存款、养老保险、农业保险、灾害保险和战争保险等)
隐性负债(主要迫于公众的期望和利益集团的压力所承担的“道义”责任)
●公共投资项目的未来常用费
●非法律规定的未来公共养老金(不包括公务员退休金)
●非法律规定的社会保障
●非法律规定的社会医疗费用
●地方政府、国有企业及部分重要私营企业的信用违约费用
●国企私有化过程中的负债清偿费用
●银行倒闭的费用
●无保险的养老金,就业基金,或社会保障基金
●中央银行的默认义务(如维持外汇合约的费用,维持货币汇率的费用,维持国际收支的稳定的费用)
●私人资本逆向流动的拯救费用
●环境保护,救灾以及军事开支等费用
资料来源:
HanaPolackova:
GOVERNMENTCONTINGENTLIABILITIES:
AHIDDENRISKTOFISCALSTABILITY,TheWorldBank,2002.
从上表中可以看出,国外对政府债务的构成界定是十分清晰的,不过鉴于国外的研究一般是站在中央政府的角度进行的,所以在研究我国地方债务构成的时候,可以以上述的财务风险矩阵作为参考标准,并结合我国的具体国情,并结合我国地方政府财政的具体情况,进行具体分析总结。
1.2.2我国对于地方政府债务的构成的界定
我国的地方政府债务有多种分法,按照偿还期限分,可分短期债务、中期债务和长期债务;
按照发行方式可分为强制公债和自愿公债;
按照发行对象分可分为货币公债、实物公债和折实公债;
按照用途可分为建设公债和财政公债;
按照流通性可分为上市公债和非上市公债等。
本文在界定地方政府债务的时候,根据HanaPolackova提出的财务风险矩阵,即按照是否需要特定条件分为政府直接债务和政府或有债务,又按照是否有法律规定分为显性债务和隐性债务,两种分类交叉起来,可以将我国地方政府债务分为显性直接债务,隐性直接债务,显性或有债务和隐性或有债务四类。
财政部科研所副所长刘尚希等人(2003年)以HanaPolackova的财政风险矩阵为划分标准,从中国国情出发,按照政府的不同职责范围,不同事权,有重点地对债务内容进行界定,刘等认为地方政府负债主要内容见下表:
表2我国地方政府债务矩阵
●来自中央政府的国债转贷
●政府统借统还外债
●从中央借的专项借款
●拖欠上级财政周转金
●拖欠行政事业单位人员工资和离退休费
●拖欠工程款
●政府担保的外债
●政府担保的国内债务
●保险费用如自然灾害保险、养老保险等
续表
●扩大义务教育及发展成人教育的支出
●改善基础设施建设滞后状况的支出
●应由地方承担的粮食亏损补贴
挂帐
●社会保障计划
●为国有企业改革所支付的一些相关成本
●政策性投资公司的呆坏账损失
●未根据国家有关规定提供
担保允诺承担偿还责任的债务
●政府直接干预下形成的国有企业、国有政策性投融资机构债务
●地方金融机构支付缺口
●项目单位不能偿还从政府借用的资金
●下级政府财政危机
刘尚希、郭鸿勋、郭煌晓.《政府或有负债;
隐匿性财政风险解析》,《财政经济评论》,2003年卷上(总第1辑),中国财政经济出版社2003年版。
上表的界定可以初步说明我国地方政府债务的大致分类和来源,也标明了我国地方政府债务大致包含了哪些内容,在责任以及义务方面的分类也比较清晰。
关于我国的地方政府债务的界定,我国国内一些学者也对此作了研究。
魏加宁(2004)地方政府所负债务形式多样,最主要的形式包括:
由地方政府出面担保或提供变相担保(如以地方人大会议通过《决议》的形式),为企业向银行贷款融资提供方便(虽属或有债务,但规模最大);
地方政府部门拖欠企业工程建设项目施工款等各种“白条”。
曾忠生(2001)认为地方政府债务主要由以下六种债务构成:
财政周转金借款、政策性借款、商业性借款、社会集资款、担保债务以及转移及隐性的债务。
河南省财政科研所所长陈冬红(2002年)认为地方政府负债典型项目为:
担保债务、社会保障基金支出缺口、粮食企业亏损挂账、下级财政财力缺口及债务负担、政府名义筹资亏空、公益性国有企事业单位的亏损、欠债、损失挂账等。
在我国的地方政府债务中,或有债务占了很大的一部分,而当特定条件下政府必须承担偿还或有负债,或有负债转换成直接负债时,就会给地方政府带来较大的债务压力和债务风险。
1.3研究思路
我国的地方政府债务的现状如何,地方政府债务成因为何,存在必有原因,地方政府债务的存在必有其动因,究竟地方政府债务为何存在,对地方经济发展有何促进或阻碍,会对地方政府产生哪些风险,都是本文准备以宁波市鄞州区为例进行分析的内容。
首先,阐述地方政府债务的概念定义以及界定,然后对我国的地方政府现状进行描述并分析,再通过对现状数据的分析,分析当今我国地方政府债务的特征。
并对浙江省的政府负债情况进行分析总结。
接着以宁波市鄞州区地方政府财政状况以及地方政府债务为例,先对鄞州区地方政府财政收支状况进行分析,进而结合鄞州区地方政府债务情况,对鄞州区地方政府债务情况进行分析,通过分析对当前地方政府负债提出需要解决的主要问题,并结合以上提出的问题,在控制和缓解我国地方政府债务方面,提出方法和对策。
2我国地方政府债务现状分析
我国政府的巨额赤字债务现状令人堪忧,根据各种新闻资料收集的统计数据以及国家审计报告的数据,下文将对我国地方政府债务的现状作出分析。
先分析整体负债规模以及数额,再根据具体数据总结出我国政府债务的几个特点,最后以我国地方政府负债形式中较常见的城投债为例分析我国地方政府负债隐藏着较大的财政风险。
2.1我国地方政府债务现状
在法律上地方政府举债并没有合法化的依据。
我国《预算法》规定:
“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。
除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”,按照规定,地方政府不得发行地方政府债券。
并且,我国《贷款通则》中规定:
“第二条 本通则所称贷款人,系指在中国境内依法设立的经营贷款业务的中资金融机构。
本通则所称借款人,系指从经营贷款业务的中资金融机构取得贷款的法人、其他经济组织、个体工商户和自然人。
本通则中所称贷款系指贷款人对借款人提供的并按约定的利率和期限还本付息的货币资金。
本通则中的贷款币种包括人民币和外币。
”可见,地方政府并不符合贷款人的资格。
我国《担保法》第八条规定:
“国家机关不得为保证人。
”地方政府同样没有担保人的资格。
但是虽然法律规定如此,我国如今各地、各层级的地方政府债务却仍然存在且规模不小,具体规模到底有多大,从公开数据来看,仍然缺乏一个非常准确的数字。
从债务总量上看,初步收集到的数据显示:
根据央行的统计,截至2009年5月末,全国地方政府的负债超过5万亿元;
根据有关媒体估算,2009年末地方政府债务规模将接近11万亿元,相当于2009年地方本级财政收入的3倍。
从债务形式上看,我国地方政府负债主要来源于政府融资平台,政府融资平台的主要筹资方式又以城投债和银行贷款为主,银行贷款更是其中的主要形式。
根据财政部财政科学研究所研究内容显示,截止至2010年末,我国地方政府融资平台负债超过6万亿元,约相当于GDP的16.5%,在这其中,据经济参考报报道,2010年城投债发行数量近40支,融资金额超过600亿,占我国地方政府融资平台负债的10%左右,另外银行存款大概占我国地方政府融资平台负债的85%左右。
考虑到目前我国各地政府或多或少隐瞒负债的情况,因此我国地方政府债务的总数还会更大。
2.2我国地方政府负债特点分析
我国地方政府债务中,可分为显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐性或有债务,而这四种债务交错复杂以至于我国地方政府债务同样也十分复杂。
根据国家审计署发布的报告以及各方面收集到的资料数据,本人总结了以下一些我国地方政府债务的特点:
首先,我国地方政府性债务总量大,历史遗留债务负担比较重,并且债务扩张迅速。
并且,根据国家审计署的《关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示,仅审计调查的18个省、16个市和36个县本级截至2009年底,政府性债务余额合计2.79万亿元。
其中:
2009年以前形成的债务余额为1.75万亿元,占62.72%;
当年新增1.04万亿元,占37.28%。
由此可以看出光是09年我国新增的地方政府债务就占了近40%。
根据报告,我国地方九年制义务教育等历史债务仍有待化解。
同时,因为我国的地方政府债务来源种类及其复杂,计算起来存在难度,且因为国家法规规定不许地方政府举债,所以各地政府对政府债务都有或多或少的隐瞒,对于我国地方政府债务的总量应更高于统计数字。
第二,我国地方政府债务中或有债务所占比例比较大,隐藏较大风险。
在我国的地方政府债务中,政府融资平台下的或有负债占了相当大的部分,根据国家审计署《关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示,审计调查的18个省、16个市和36个县本级截至2009年底,这些地区共有各级融资平台公司307家,其政府性债务余额分别占省、市、县本级政府性债务总额的44.07%、71.36%和78.05%,余额共计1.45万亿元。
在某些特定条件下,或有债务转变成直接债务,如通过融资平台筹集的大量借款到期,这又会大大增加政府的债务压力。
第三,是部分地方政府偿债压力较大,存在一定的债务风险。
从2009年债务余额与当年可用财力的比率看,省、市本级和西部地区债务风险较为集中,有7个省、10个市和14个县本级超过100%,最高的达364.77%。
从偿债资金来源看,2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息2745.46亿元,占其全部还本付息额的47.97%,财政资金偿债能力不足。
(资料来源:
国家审计署《关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》)
第四,我国地方政府对于负债所产生的风险并没有设立完善的风险预警机制,根据上文的分析,我国地方政府债务存在总量大,债务种类复杂的特点,并且其中或有债务比重大,容易给地方政府带来很大的债务风险。
但是对于这种情况,目前我国各地的地方政府并没有出台完善合理的地方政府债务管理监控机制,必须逐步建设一个地方政府债务的风险预警机制,更好地对地方政府债务进行管理和控制。
2.3地方政府债务风险分析
风险大致有两种定义:
一种定义强调了风险表现为不确定性;
而另一种定义则强调风险表现为损失的不确定性。
XX百科)而地方政府债务风险,可以理解为地方政府无法偿还到期债务的风险,以及由此引起的其他风险。
我国目前的地方政府债务的情况,根据上文的分析,存在着总量大,并且或有负债比重大的情况。
在目前这种情况下,地方政府债务存在着较大的潜在风险。
由于地方政府财政能力有限,在我国进行分税制改革后,地方政府财政收入相对减少,在我国经济高速发展的大形势之下又需要大量资金进行建设,同时国家法律又并不允许地方政府发行公债,在这种情况下,我国的地方政府一般都通过地方政府性融资平台公司筹集资金,形成了大量的或有负债。
地方政府的经济能力无法及时偿还债务,
举例说,在地方债务中,城投债作为一种以公司债形式发行的政府债券,是地方政府筹集资金的一种重要手段。
据上文所提资料2010城投债发行数量近40只,融资逾600亿。
从偿还期限来看,城投债等其他形式的政府负债大部分期限为5-10年,也就是说,城投债是一种超前负债,一旦到了偿还期限,不仅会给地方政府带来较大的偿债压力和债务风险,也会对地方经济的发展带来不利影响。
另外,根据中国三星经济研究院于2011年1月20日发布的《中国的地方债危机研究》,报告预测,2011年到2013年期间,大量地方政府性融资平台债务将进入还款期,城投债风险将集中爆发,今后两年内地方债务积累仍然会维持在较高的水平。
对于这种形式,地方政府应该开始加以重视。
综上所述,我国地方政府债务在现在国情下,适应经济的高速发展是必然的,但是地方政府债务所隐藏的风险也不容小视,应对其加以控制和警戒,将政府负债维持在相对安全的限度内,以免酿成政府的财政危机,对于具体如何控制和警戒的方法,将在下文进行分析阐述。
2.4浙江省债务现状及存在问题
从总量上看,我省债务总量较大,根据2010年9月一份《关于全省政府性债务管理情况的调研报告》内容显示,截至2009年末,我省政府性债务余额为4579亿元,其中宁波市政府性余额1458亿元,可以看出我省政府债务总量较大。
从增长率上看,我省政府债务增加迅速,截至2009年末,我省政府性债务较上年增长率为64.01%,其中仅宁波市政府性债务余额09年就较上年增加887亿元,增长率高达155.34%,可以看出我省债务总量基数大,并且高增长的基本情况。
从各项主要债务警戒指标上看,我省2009年政府性债务债务负担率20.15%,高出我省规定的警戒线(10%)10.15个百分点;
负债资产比为97.46%,低于我省规定的警戒线(100%)2.54个百分点;
偿债率(年度还本付息额/当年可支配财力)为28.58%,高出警戒线(15%)13.58个百分点,较08年提高2.22个百分点。
从负债形式上看,浙江现有的4451亿元债务中,其中银行贷款3854亿元、发行债券194亿元、国际金融组织和外国政府贷款34亿元、担保债务128亿元、其他负债形式369亿元由此可以看出,银行贷款是我省现有债务负债形式中的主要形式。
在负债来源上,基础设施建设和公共服务建设占了政府负债来源的主要部分,其中,用于铁路、机场、大型水利等重大基础设施建设254亿元,水、电、气、保障性住房、轨道交通、道路桥梁等市政基础设施建设801亿元,农村公路、桥梁、生态环保等公益性基础设施建设124亿元,教育、卫生、文化等社会民生事业生投入81亿元。
由此可以得知,我省负债主要来源为基础设施建设,但是随着社会的发展,政府越来越多地着眼于民生社保建设,在民生事业上的投入也不少。
浙江省人大财政经济委员会《关于全省地方政府性债务管理情况的调研报告》)
综合以上数据,我省政府负债总量大,且新增债务速度快,几项主要债务指标都大大高于或逼近警戒线,这需要引起重视。
政府主要负债形式是银行贷款,占总负债额的86.59%。
负债来源主要来源于基础设施建设,另外民生事业投入也是项不小的支出。
初步探究我省政府负债现状的原因,可以这么理解:
2008年美国遭遇次贷危机,随即这场金融危机席卷全球,我省也不可避免受到影响,之后为了扭转经济下滑,各地不得不大量建设基础设施以及加大投资来扭转颓势,但是财政增收无法跟上大量的资金投入,各地政府不得不继续大量举债以应对,因此,2009年,浙江省债务规模增长较快,债务负担和偿债压力明显增大,虽整体仍处在可控范围内,但是仍存在较
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