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拥有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才停止”。
一般情况下,权力的大小与其对社会的影响成正比,与其所受客观约束成反比。
即权力越大,影响也越大,并且权力越大,客观约束就越来越少。
这“一多一少”正是权力腐败的外因,换言之,权力拥有者对公共权力的滥用与权力所有者对权力的失控、失监有着直接的关系。
因此,遏制腐败关键在于制约权力,设法从内外结构上、体制上对权力进行有效的制约。
我们能够把权力制约到什么程度,就能把腐败现象控制到什么程度。
2010年,中央重拳反腐,多次开会部署,一批廉政新规密集出台,剑指各类腐败现象。
从颁发《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》,到连续发布《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》等四份关于党政领导干部选拔任用工作的文件;
从要求领导干部报告个人经济和财产,到制止公款出国(境)旅游;
从出台限制“裸官”出境新规,再到制定干部经济责任审计规定。
这一方面凸显出中央的肃贪决心,另一方面也昭示着制度反腐已成各方共识,并开始走向深区。
然而,就在这样严密的反腐制度监控下,仍然无法遏制腐败官员的前赴后继,反腐实际效果并不明显。
主要原因有三:
一是没有形成权力制衡的有效机制。
目前我国反腐制度的制定,虽然也注重权力的制约,但没有形成有效机制,制度设计的科学性有待加强。
造成这种现象,首先是因为部门设计制度不合理,回避权力制衡机制的设计。
部门设计制度,往往只注重本部门的权力,忽视本部门的责任,宁可设计得粗一点,不愿设计得细一些,以便扩充部门的行政自由裁量权,给部门多留一点“活动空间”。
这就使制度本身充满可钻的“空子”,给制度执行者提供了腐败机会。
其次是法律条文内容紊乱、形式分散,或见之于刑事法律,或见之于行政经济法规,或见之于部门规章制度,在反腐败斗争中难以操作,随意性强,在一定程度上影响了反腐工作的进展。
因而,目前反腐败工作面临制度信誉差、制度失效的局面。
二是没有统一而细致的纲领性法律。
目前,我国防治腐败的法律法规种类繁多,但这些法律、规章、制度没有统一而细致的规范要求,很多规章、制度缺乏科学论证,制度与制度之间互相抵触、互相矛盾、缺乏系统性和操作性。
各反腐机构之间职能重叠,分工不明,对一些具体法律条款解释不一,反腐工作表面上有许多部门在管而实际上没人管。
这严重影响和削弱了法律的严肃性和权威性。
改变这些状况,需要出台一部统一而细致、具有纲领性的反腐败法,进一步明确各反腐机构的责任,并与问责、奖惩制度相配套,使各反腐败机构各司其职、相互配合查处腐败案件。
三是没有刚性的执行力度。
立法难,执法更难。
制度的生命在于执行,再好的制度不执行,就会形同虚设,执行不到位,就如同一纸空文。
就执法需要而言,现在惩治腐败犯罪方面的法律明显滞后。
现有刑法没有对国家机关工作人员在廉洁自律方面的法律责任和义务作出特殊规定,对腐败犯罪的惩处又明显低于一般的盗窃犯罪,难以起到应有的惩戒和威慑作用。
同时有法不依、执法不严、违法不究的问题十分严重,“法律面前,人人平等”的理念很难落到实处,权大于法、钱大于法的现象比较严重。
这也是我国目前查处的腐败案件在整个腐败案件中所占比例较少、进而导致腐败高发多发态势的一个重要原因。
2010年2月22日监察部和国家预防腐败局发布《国家预防腐败局2010年工作要点》,提出要以防止权力滥用、规范权力运行和防止利益冲突为重点,着力探索预防腐败的措施和办法,努力实现有效预防腐败的工作目标。
防止权力滥用和规范权力运行,这种“制权”的方向是对的,而问题的关键是,如何把“制权”真正落到实处。
为此,需要做好以下主要工作:
1、优胜劣汰,选贤任能。
领导干部个人素质的高低对于国家的兴衰起着极为关键的作用。
古人云:
“其身正,不令而行,其身不正,虽令不从。
”因此选好用好领导干部,是制约权力、遏制腐败的第一步,必须把好选用关,在使公务员“质不腐”上狠下功夫。
一是规范干部选拔任用提名制度。
要扩大提名环节的民主和监督,做到主体清晰、程序科学、责任明确,合理规范领导干部特别是一把手的提名行为,鼓励多种渠道推荐干部,根据不同职位特点,采取组织部门推荐、干部群众推荐、领导署名推荐、干部个人自荐等办法,广开举贤荐能之路。
坚持集体研究确定提名人选,防止个人说了算。
二是提高选拔质量。
要严格把握竞争性选拔干部的基本条件,坚持德才兼备、以德为先,拓宽选人视野,不拘一格选拔人才。
突出岗位特点,注重实绩能力,把考试与考察结合起来,全面准确地了解干部德才表现和工作实绩,把忠实可靠、勤劳认真、守纪敬业、公私分明、洁身自爱的人选拔到领导岗位上来。
三是健全领导干部考核评价机制。
考核是干部管理的基础,要把考核结果作为干部选拔任用的重要依据。
要完善考核评价标准,要根据不同区域、不同层次、不同类型领导班子和领导干部的特点,建立各有侧重、各具特色的考核内容和考核指标体系。
要从政治品质和道德品行等方面完善干部德的评价标准,注重从履行岗位职责、完成急难险重任务、关键时刻表现、对待个人名利、廉洁从政等方面考察干部的德才表现。
调整不适宜担任领导干部的人,做到能上能下,能进能出。
2、制定制度,严密规范。
“扬汤止沸,不如釜底抽薪”。
反腐要健全法制,制定明确、具体、严格的法律法规,规范公务员廉洁从政,在使公务员“不易腐”上狠下功夫。
目前我国已经制定了诸多反腐倡廉制度,但是缺乏针对性、具体性和可操作性。
制度建设要在设计具体而细致的要求上下功夫,重点要围绕如何制约自由裁量权过大、权力运行不透明和暗箱操作的问题来设计,特别是要针对班子内部决策议事制度不完善、程序不规范以及一把手权力过于集中的问题,改革创新班子决策机制,把制度的约束和规范贯穿于权力运行的各个环节。
一是选人用人环节。
要进一步推进民主推荐、组织考察和讨论决定等各个环节的科学化、规范化、程序化,完善干部选拔任用工作责任追究制度。
二是权力配置环节。
要从制度上保证权力在部门间和管理者间配置科学合理、界限明确、职责清晰,既要防止权力滥用又经防止推诿扯皮导致效能低下。
三是决策环节。
凡属重大事项,必须坚持集体讨论决定,而且要求主要领导末位表态,保证集体决策不流于形式,避免主要领导把个人意志凌驾于组织之上。
四是实施环节。
深入推进行政权力公开透明运行,促使政府机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责,提高政府施政行为的透明度。
四是监督环节。
要重点解决权力不对称问题,以权力制约权力,主要是纵向理顺体制,横向整合资源。
要改革基层纪检监察机构领导体制,要在人员编制、干部职务职数、职级待遇上加大改革力度,充分发挥纪检监察机关的作用,督促各级党员领导干部正确行使权力。
3、监督权力,公开运行。
我国的权力制约监督机制,在改革的过程中得到了加强,并且形成了包括党的监督、机力机关的监督、行政监督、法律监督、舆论监督和人民群众的监督在内的完整的体系。
但是,当前的权力监督机制并未充分发挥应有的作用,这主要是因为我们的监督机制基本上还是沿袭传统的体制,主要弊病是监督主体缺乏独立性,强调自上而下的监督,缺乏横向和自下而上的监督。
反腐要靠多方有力的监督制约,驱动公务员廉洁从政,在使公务员“不能腐”上狠下功夫。
所以,必须加大监督力度,整合监督力量,形成全社会多视角的严密监督网络,给监督主体一定的独立性,并对其采取保护手段,确保其监督权力正确行使。
一是要解决上级监督太远的问题。
各级党委和纪委要及时了解下级领导班子成员的思想、工作和廉政情况,有针对性地进行了解谈话、任职廉政谈话、提醒谈话和诫勉谈话等,指出他们存在的问题和不足,给他们敲警示钟,防止小错酿成大错。
二是要解决同级监督太软的问题。
认真贯彻民主集中制,按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,完善并严格执行党委议事规则。
认真落实民主生活会制度,积极开展批评和自我批评,不断提高民主生活会质量。
“一把手”既要带头接受监督,又要对班子内部监督负总责,促使其他成员廉洁自律。
三是解决群众监督太难的问题。
不断提高党务公开、政务公开、村务公开、厂务公开的质量,为普通党员和人民群众监督创造条件,切实保障他们的监督权、批评权、检举权和控告权。
认真落实领导干部述职述廉制度,接受人民群众的评判,把干部置于人民群众的严密监督之下。
四是要解决监督合力不强的问题。
要把党内监督与人大、政协、司法和社会监督结合起来,实现不同监督主体之间的协作配合,消除监督盲点。
要加大审计监督力度,把对领导干部的离任审计和任中审计结合起来,使监督关口前移。
要敢于和善于运用舆论监督改进和推进工作,针对群众反映强烈的热点和难点问题,进行有组织、有计划的舆论监督,实行“公开曝光、正面引导、跟踪整改、促进工作”的措施,加强对政府办事程序和结果的全过程监督,同时,要把舆论监督转化为权力监督,在查清事实的基础上,做出组织处理和纪律处分。
4、严厉惩处,警示众人。
遏制腐败现象要敢于碰硬,既要制定严厉的法规,更要严肃执纪,坚决查处违法违纪行为,在使公务员“不敢腐”上狠下功夫。
中国改革开放三十多年,抓反腐倡廉建设也三十多年,但至今没有扼制住腐败蔓延的趋势,究其原因,就在于刑罚的必定性和严酷性不强,漏网之鱼太多,腐败付出的成本太低,助长了一些人的侥幸心理。
所以,一定要在刑罚的必定性和严酷性上狠下功夫。
一是思想认识要明确。
“当赏不赏,是为沮善;
当罚不罚,是为养奸”,只有严厉惩处腐败者,才能更有效地教育保护大多数人。
要强化有案不查是渎职,查而不清是失职,有过不罚是不尽职的思想。
不管是谁,不管背景有多深,不管涉及多少人,都要一查到底,决不能大事化小,小事化了。
二是要真正做到法纪面前人人平等。
不论职务高低、资厉深浅、有无靠山,在执行纪律上,都要一视同仁,绝对不能搞双重标准。
三是加大领导责任的追究力度。
凡是发生腐败案件的单位,既要追究当事人的责人,也要追究直接领导和分管领导的责任,以督促各级领导干部确实落实好“一岗双责”。
四是加强与国际反贪组织的合作。
加大对外逃腐败分子的追捕力度和赃款赃物的追缴力度,决不能让他们逍遥法外。
五是提高腐败成本、降低腐败收益。
当前腐败蔓延与其成本低收益大有着直接的联系,所以我们要提高腐败成本,降低腐败收益,对腐败分子严惩不贷,严罚不姑,使腐败分子在腐败活动中无法获得收益。
只有这样才能遏制住腐败行为的滋生蔓延。
5、加强教育,净化思想。
“心者,一身之主,百行之本。
”廉由心生,心不廉则无所不取,心无防则无所不为。
只有从思想上真正做到不想腐、不愿腐,才能从根本上彻底解决问题。
所以反腐倡廉建设,必须从加强思想道德教育这个基础抓起,不断夯实廉洁从政的思想道德基础、筑牢拒腐防变的思想道德防线,在使公务员“不想腐”上狠下功夫。
一是要把反腐败教育纳入公务员教育管理的必修课,对公职人员进行经常性的廉洁奉公、遵纪守法教育,定期组织培训,要把参加培训情况记录在案。
二是要紧密结合各行业、各单位和各个岗位特点安排教育内容。
通过培训,真正使工作人员了解本行业、本部门,极易滋生腐败行为的工作领域和腐败表现的形式,把握本岗位的工作任务、程序、要求和责任以及应该注意的事项,认清发生腐败行为可能带来的严重后果,增强防范腐败的自觉性。
三是要把接受反腐败教育情况,以及遵纪守法情况真正与干部考评、提拔任用、工资晋级、评比表彰等挂起钩来,确保教育落实到位。
四是要大力开展廉政文化建设。
“橘生淮南则为桔,橘生淮北则为枳”,要深入开展廉政文化活动,用健康的道德理念,引导公务员廉洁从政,明确职业规范,提倡忠实可靠、待人诚实、勤劳认真、遵守纪律、爱岗敬业、公私分明、洁身自爱的职业道德和操守,晓之以理,动之以情,促使领导干部的意识和信念发生内在的变化,使其按照党的理想、宗旨、纪律和优良传统塑造自己的品格,确立正确的人生观、价值观,树立科学善治的权力观,努力营造“以廉为荣,以贪为耻”的道德传统和社会氛围。
当下社会,腐败现象之所以多发易发,主要根源于体制转型过程中容易出现滥用权力的机会和条件,而权力行使又未得到有效的规范与制约。
“腐败的核心问题无疑是一个政治权力的基础和运作问题。
”因此,加强对公共权力的有效制约,形成规范行使权力的有效机制,是构建惩治和预防腐败体系的重要内容,也是推进反腐倡廉建设科学化的关键。
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