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这个条款有四层意思,一是部主管全国公路保护工作;
二是县级以上人民政府负责本行政区的公路保护;
三是国、省道的保护主体由省政府决定;
四是授权公路管理机构按照上述层级具体履行公路保护职责。
(四)管理制度
条例确立的制度主要有九个方面。
(一)明确各自职责
从部的层面看,交通运输部主管全国公路保护工作,主要体现在法规、政策、技术标准的制定,国道的规划和行业指导上。
地方人民政府公路保护的职责主要有:
(一)将公路保护经费纳入预算。
(二)划定公路建筑控制区。
县级以上地方人民政府应自公路初步设计批准之日起30日内,根据保障公路运行安全和节约用地的原则及公路发展的需要,依法划定公路建筑控制区的范围。
(三)划定公路用地范围。
由于公路建筑控制区范围是以公路用地外缘为起算点的,因此,公路用地的范围,直接规定和影响了建筑控制区范围的划定。
县级以上地方人民政府应当确定不少于一米的公路用地。
(四)确定国、省道保护职责。
省级人民政府确定县级以上交通运输主管部门对国、省道的保护职责。
(五)批准设置固定超限运输检测站。
建立健全路面治超监控网络的职责在省级人民政府。
(六)农村公路保护。
农村公路原则上以县级人民政府为主负责管理养护工作,县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体。
(七)应急抢险管理。
根据《突发事件应对法》、《公路法》和《条例》规定,应急抢险的责任主体是县级以上地方人民政府。
(八)限高、限宽设施设置。
这是指乡级人民政府在乡道、村道的出入口设置必要的限高、限宽设施。
地方交通主管部门的职责主要是:
主管辖区内公路保护工作;
制定突发事件应急预案;
组织公路抢修和路网调度;
设立固定超限检测站;
会同水利部门对公路周边一定范围内修筑堤坝、压缩或拓宽河床进行审批。
公路管理机构的职责是:
组建应急队伍;
建立公路管理档案;
实施行政许可(大部分公路行政许可都是由公路管理机构直接实施的);
对涉路违法行为监督检查(包括路政执法、治超执法等);
清除公路掉落物(这是指第四十三条公路管理机构和公路经营企业及时清除公路上的障碍物的规定。
)
公路养护并巡查记录;
定期检查评定维修公路、公路桥梁、隧道和检查隧道设施的职责;
公路突发事件的监测、预报和处理;
实施行政处罚和行政强制措施。
条例中明确规定由公路管理机构实施的行政许可主要有五类:
一是涉路施工许可(具体包含7项,所有的涉路工程许可都是由公路管理机构实施的);
二是大件运输许可;
三是更新采伐护路林许可;
四是水利部门会同公路管理机构实施的公路桥梁附近河道抽取地下水、架设浮桥的许可;
五是公路桥梁附近河道的疏浚确认。
第五项实际上不是一项行政许可,因为航道疏浚是航道管理机构的职责,实际上是一种行政管理机构之间的一种工作协调,是一种内部的认可关系。
道路运输管理机构的职责是:
对货物集散地及货运站监督检查,制止超限车辆出场;
对违法超限超过一定次数限制的车辆、驾驶人和企业实施行政处罚。
各相关部门的职责。
发展改革、工业和信息化、公安、工商、质检等部门按照职责分工,依法开展公路保护的相关工作。
主要体现在对公路沿线建控区、集镇规划控制区建筑物的控制和规划管理、联合治超及源头管理等方面。
(二)明确资金来源
主要是第五条。
明确了公路保护经费纳入政府财政预算,这意味着公路保护经费实行财政统一安排,并纳入财政监管。
纳入财政预算管理的公路保护经费是指政府及其部门从事公路管理、养护所需经费及公路管理机构行使公路行政管理职能所需的经费。
有三层含义:
一是公路管理、养护和公路行政管理是政府部门或授权的机构履行国家职能和政府职责,所需费用应从行政机关正常行政事业经费中列支。
二是经营性收费公路的养护费用不能列入财政预算。
三是专用公路的管理、养护费用。
这类公路的保护经费由企业自己承担。
这类公路主要服务于自建、自养和自管该公路的企业或单位,其保护经费应当自行承担。
(三)公路管理档案制度
主要体现在第十条,条例规定了要建立健全公路管理档案,对公路、公路用地和公路附属设施调查核实,登记造册。
这是一项新制度,本意是要解决公路的管理和保护主体不明确的问题。
(四)确定了公路保护的距离范围
主要是三类范围。
1、建筑控制区。
设立公路建筑控制区的目的:
一是为公路今后的升级和拓宽而预留土地,减少拓宽公路时房屋拆迁和设施迁移的投入;
二是保证一定的安全视距,防止公路街道化,保障行车安全,提高公路通行能力;
三是保护周边建筑的安全,减少车辆噪声、尾气影响沿线群众;
四是避免沿线近距离施工影响公路安全。
需要说明的有五点:
一是划定主体。
《条例》规定由县级以上地方人民政府作为责任主体,负责划定公路建筑控制区的范围。
二是划定原则。
《条例》对《公路法》确定的保障公路运行安全、节约用地原则进行了补充,增加了保障公路发展需要的原则。
三是范围起算。
《公路管理条例》中公路建筑控制区的范围从公路边沟外缘开始起算。
四是距离范围。
沿用了《公路管理条例》的规定,国、省、县、乡分别为20米、15米、10米、5米。
公路弯道内侧、互通立交以及平面交叉道口是公路的组成部分,考虑到其结构的特殊性,对安全视距等方面要求更加严格,所以要求县级以上人民政府在对这些公路部分划定建控区范围时,不能“一刀切”地按照法定最小距离划定,而是要充分考虑安全视距的要求。
五是建控区的性质
设公路建筑控制区不是要征地,而是要限制在这个区域里修建建筑物和构筑物,对种庄稼、搞养殖等都是不限制的。
公路建筑控制区划定前已经合法修建的建筑物原则上不拆除,但也不能再扩建;
如果因为公路建设或者保障公路运行安全等原因需要拆除,要依法给予补偿。
2、防止街道化的距离范围。
条例,对距离标准作了细化要求,国省道50米、县乡道20米。
反映了城镇发展和公路畅通之间的关系。
3、相关作业范围
主要是两类:
一是禁止采矿、采石、取土、爆破作业的范围(第十七条);
二是设立生产、储存、销售危险物品的场所、设施的范围(第十八条)。
(五)桥梁安全保护制度:
一个是规定了对桥梁的特别保护制度;
二是规定了重要桥梁的武警守卫制度。
特别保护制度主要体现在规定了对公路桥梁的保护范围。
第十九、二十条分别规定了取水和挖砂的控制范围。
第二十二条是对桥梁本身的保护:
对利用桥梁牵拉、吊装、输送有害气体等行为作了禁止性规定。
第二十三条对防撞桥规定了要设置桥梁航标和桥墩防撞装置。
另一方面是重要桥梁的武警守卫制度。
重要公路桥隧的标准,基本明确为三类:
一是必须是高速公路或者国道、省道上具有重要国防和经济意义的公路及桥隧,且其周边区域无并行及绕行的公路通道;
二是位于重要边境线上国界处的特大公路桥梁及隧道;
三是总长超过3000米的特大桥梁(约150座),以及总长超过5000米的公路隧道(约36个)。
(六)规定了用路的禁止行为和用路义务
第十六条禁止在公路上试刹车。
禁止路上摆摊设点、堆放倾倒垃圾、设置障碍、打场晒粮、采空作业等等损坏、污染公路的行为。
第二十五条禁止损坏、遮挡公路附属设施。
第二十六条禁止破坏公路绿化。
第四十三条规范装载,不得掉落、遗洒以及对装载物掉落、遗洒的处理等。
(七)涉路施工的许可规定。
部分施工活动对公路具有破坏作用,但又不可避免。
所以条例规定了这类施工要经过许可并对施工行为进行监管。
(八)治超的规定
制度架构上,第三十三条,禁止超限车辆行驶公路的规定,是这一章的纲领性条文,其他制度性规定均服务或服从于本条规定。
以此为原则,构建了车辆管理制度、大件运输许可制度、货运装载源头管理制度、超限检测站点管理制度、危险物品运输管理制度、车辆装载管理制度、乡村和村道设置限高限宽设施制度等。
在制度内容上总的思路是源头治理→路面监控→责任追究。
(1)源头治理:
车辆生产、销售环节:
符合国家有关车辆外廓尺寸、轴荷、质量限值等标准的车辆才能生产和销售;
登记环节:
不符合标准的,交警不予登记。
货物装载环节:
I、规定了货物集散地和货运站等经营人、管理人的责任,防止超载车辆出场。
II、运管机构的监管责任。
(2)路面监控:
I、公路管理机构对超限的车辆进行监管。
II、超限检测站点,在公路关键节点进行检测执法。
(3)监督处罚:
除公路法规定的3万以下罚款外,从资质上出台了硬招:
I、对1年内违法超限运输超过3次的货运车辆,吊销车辆营运证;
II、对1年内违法超限运输超过3次的货运车辆驾驶人,责令其停止从事营业性运输;
III、道路运输企业1年内违法超限运输的货运车辆超过本单位货运车辆总数10%的,责令停业整顿;
情节严重的,吊销道路运输经营许可证,并向社会公告。
(九)公路养护制度
这一章构建了养护作业规范制度、养护单位资质许可制度、养护巡查制度、路和桥隧的检测制度、突发事件应急制度、公路报废制度七个重要制度。
(五)法律责任
法律是指违反法律的规定而应当承担的法律后果。
追究行政责任的方式一般包括给予行政处罚、实施行政强制措施及行政处分。
条例规定的行政强制措施主要包括扣留车辆、工具,强制拖离等。
本章规定的行政处罚主要包括罚款,吊销资质证书,责令停业整顿等。
同时,也规定了对公路管理机构工作人员违反条例规定给予行政处分。
本章还规定了责令改正、责令限期拆除、责令补种等几种法律责任。
刑事责任则指触犯刑法而应当相应承担的法律责任。
这个条例涉及的需要追究刑事责任的犯罪主要包括危害公共安全罪;
伪造变造、买卖国家机关公文证件罪;
滥用职权罪;
玩忽职守罪等。
三、亮点和缺憾
亮点
一是突出了保证公路安全、畅通、为民的理念;
二是强化了公路管理部门和机构的责任;
三是治超手段的具体化。
缺憾
一是执法服装问题;
二是公路两侧广告牌规范问题;
三是损害公路的赔偿责任问题。
主要的制度作重点讲解。
主要讲四个方面的内容,一是行政许可;
二是监督检查;
三是公路养护;
四是应急管理。
一、正确地实施行政许可
(一)行政许可的基本概念
《行政许可法》第二条:
行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。
四个要素:
一是经申请;
二是属于对外的社会性事务;
三是由行政机关实施,四是产生可以从事或者不能从事一定行为的法律后果。
属于行政许可的事项,我们不能随意设定,属于行政许可的事项,我们要按照法律规定的程序规范的实施。
(二)《条例》中设置的许可项目
从表中可以看出,《条例》共规定了十一项具体的行政许可项目,其中有7项是涉路施工许可,还有更新砍伐护路林、大件运输、修筑堤坝、压缩或者拓宽河床、抽取地下水、架设浮桥四项其他许可。
其中涉路施工的7项和更新砍伐护路林和大件运输是由公路管理机构行使的,修筑堤坝、压缩或者拓宽河床是水行政主管部门、流域管理机构会同公路管理机构批准,抽取地下水、架设浮桥是交通运输主管部门会同水行政主管部门或者流域管理机构批准)。
从表中我们还可以看出,11项中有三项是条例新设立的,分别是利用公路桥梁、公路隧道、涵洞铺设电缆等设施、利用跨越公路的设施悬挂非公路标志和抽取地下水、架设浮桥。
(三)具体项目中需要说明的几个问题
1、护路林更新砍伐的许可主体是公路管理机构。
2、涉路施工活动许可
(1)申请主体是建设单位,而不是施工单位。
(2)审批权限。
一般来讲,国道、省道由省级公路管理机构办理;
县道由市(设区的市)级公路管理机构办理;
乡道由县级公路管理机构办理。
省级政府对国、省道管理另有规定的除外。
(3)关于安全评估报告。
安全评价制度,主要是为涉路施工许可决策提供全面的技术支持和保障。
3、大件运输的许可
公路管理机构在批准超限运输时,应当首先确认车辆是否超载。
超限认定标准,是车货总体的外廓尺寸、轴荷和总质量的限值标准。
超限运输许可实行分级管理,条例规定了各级公路管理机构超限运输许可的审批权限。
具体为:
跨省的,由起运省公路管理机构统一受理,并协调沿线各省进行审批;
(二)省内跨设区的市的或者在直辖市范围内跨区、县的,由省、直辖市公路管理机构受理并审批;
(三)在区、县范围内的,由区、县公路管理机构受理并审批。
公路管理机构认为超限运输影响交通安全,则审批的公路管理机构应向公安交通管理部门征求意见,而不是由申请人向公安交通管理部门征求意见。
公路管理机构对承运人申请要求通过的线路要进行审查。
公路补偿费主要包括勘查费、加固修复费、公路损失补偿费。
(四)如何正确地实施行政许可。
要有服务的意识和公正的实施过程。
推行政务公开制、服务承诺制、首问责任制,优化行政许可工作流程,推行网上办理行政许可,实行“一家受理、一站式审批”的工作机制等等。
要严格按照规定的程序来受理和实施这些行政许可。
一是申请书免费提供,不能收费。
;
二是要求提交的材料,应当与规定的条件相对应。
三是受理机关或者实施机关在办公场所要公示。
四是要按照规定使用文书和印章。
交通行政许可印章分为两种:
一是专用印章,用于程序性的通知;
二是实施机关印章。
二、对涉路违法行为监督检查
(一)检测站的设置与定位
检测站的性质定位,是对车辆实施超限检测、认定、查处和纠正违法行为的执法场所和设施,是公路管理机构的派出机构。
(二)检测站的分类和统一规范
检测站按照布局和作用分为两类:
I类检测站主要监控全国性公路网的重要路段,包括国道或者省道的省界入口、多条国道或者省道的交汇点、跨省货物运输的主通道等;
II类检测站主要监控港口码头、厂矿等货物集散地、货运站的主要出入路段以及省内货物运输的主通道等。
(三)站内设施的配置
办法从硬件和软件两方面规定了检测站设施的配置。
(四)运行管理
为使检测站充分发挥作用,检测站实行二十四小时工作制。
办法在检测站运行管理制度的建立和工作流程、工作制度的规范上提出了要求。
(五)关于执法管理
对超限车辆进行执法检查和处罚是检测站的基本职能,加强执法管理也是《条例》提出的明确要求。
为此,办法对执法管理进行了专门规定。
一是执法程序规范化。
二是处罚和收费规范化。
三是执法行为规范化。
四是执法与服务相结合。
公路养护
公路养护的管理和组织实施主体是公路管理机构和公路经营企业。
对公路进行经常性巡视检查,及时发现和处置公路病害,是公路养护日常养护管理的一项重要工作,也是保持公路经常处于良好技术状态的重要手段。
清除公路上的杂物,是公路日常养护内容。
要加强公路养护作业的统筹安排和管理。
应急管理。
公路抢修主体。
武装交通部队、公路管理机构和公路经营企业、公路养护工程企业等。
地方交通管理部门抢修公路的职责。
地方交通管理部门有责任确保本辖区内公路的完好畅通。
公路运行监测。
2009年交通运输部印发《全国公路网管理与应急处置平台建设指导意见》,要求各地制定本地区路网运行监测系统的布局和建设规划,实现部省信息联网,不断增强对重点监控目标的日常监测与监控能力。
制定应急预案和组建应急队伍
主要体现在第七条县级以上各级人民政府交通运输主管部门应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定,制定地震、泥石流、雨雪冰冻灾害等损毁公路的突发事件(以下简称公路突发事件)报本级人民政府批准后实施。
公路管理机构、公路经营企业应当根据交通运输主管部门制定的公路突发事件应急预案,组建应急队伍,并定期组织应急演练。
主要是依据上位法的要求。
。
根据《突发事件应对法》第十七条规定:
“国务院有关部门制定突发事件部门应急预案。
”
公路突发事件应急预案体系分为国家和地方两级,国家层面包括总体预案和专项预案;
地方层面包括省、地市和县级公路交通突发事件应急预案以及各类事件的专项预案和企业预案。
制定应急预案的主要目的是通过完善的机制提高突发事件预防和应对能力,。
应急队伍组建。
公路交通突发事件应急队伍按照“平急结合、因地制宜,分类建设、分级负责,统一指挥、协调运转”的原则组建。
公路突发事件的应急队伍应由专业的应急抢通与运输队伍和社会力量构成。
定期应急演练。
公路突发事件应急物资储备保障制度,主要体现在第八条。
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