日本90年代以来的财政政策Word格式.docx

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　　针对国民经济出现的长期停滞，尤其是通货紧缩，日本政府采取了以扩大国内需求为主要目标的扩张性财政政策，这突出表现在以下两个方面。

一方面，预算扩张。

税收占国民收入比重下降（由1990年的27．4％，下降到1999年的22．1％，参见表1）。

同时，财政支出规模不断扩大。

中央财政预算的债务依存度由1990年的8．4％，上升到2000年的38．4％（参见表2）。

另一方面，1992年至1999年，政府共采取了12次以扩大政府公共投资为中心的经济对策。

采取经济政策，是在政府感觉到预算安排的扩张力度仍不够，需采取追加预算时的特殊措施，可以理解为对预算扩张的强化或补充。

在1992年至1999年的8年里，除1996年和1997年未实施政府经济对策（这两年预算安排仍是扩张的）外，其余6年里每年两次，反映了日本政府对经济的担忧和“关心”程度。

据估算，这些政府经济对策共动用资金（包括增发国债和减税等）130多万亿日元。

　　3．主要政策措施。

　　日本政府实行扩张性财政政策的主要措施是扩大国债发行、减税、扩大公共投资和增加社会保障支出等。

（1）扩大国债发行。

90年代初期日本公债规模不算大，1992年中央和地方公债余额（包括中央和地方政府的公债，下同），占GDP比重为61．4％。

但在90年代国债规模迅速扩大，2002年公债余额占GDP比重上升为139．6％，约1．4倍。

从绝对额上看，日本GDP约为500万亿日元（90年代用现价计算的GDP基本上没有扩大），1990年公债余额约为300万亿日元，2002年为700万亿日元（其中中央政府国债占70％以上），10年增加了400万亿日元，年平均增加40万亿日元，年均递增9％。

公债余额增大速度快，无疑是大量发行公债的结果。

　　表1　　日本租税负担率　　（单位：

％）

　　税收社会保障负担合计

　　国税地方税小计

　　1990　　　

　　1993　9．O　12　

　　1994　　　

　　1995　　　

　　1996　9　　

　　1997　　37．O

　　1998　　1436；

8

　　1999　　　

　　2000　　14．O　

　　200114　　

　　1997年美国　　

　　有关国家英国　　　

　　德国　　　

　　情况法国　　62．O

　　注：

负担率为与国民收入相比。

资料来源[日]日本银行国际局编{国际比较统计}2000年版；

[日]财务省2002年4月编发的宣传材料《财政的现状与今后的方针》。

　　表2　　日本财政赤字与政府债务

　　中央财政预算债务依存度（％）公债余额（中央与地方政府）占GDP比重（％）　

　　美国意大利

　　1990　　

　　1991　　

　　1992　　

　　1993　63　

　　1994　　

　　1995　76．O　

　　199628．O　　

　　1997　59，1　

　　199820　　

　　1999　　

　　2000　125　　

　　2001　　　

　　2002　　　

　　资料来源[日]财务省2002年4月编发的宣传材料（财政的现状与今后的方针）；

[日]财务省财务综合政策研究所编（财政金融统计日报）2001年第5期。

（2）减税。

在90年代，日本政府除在每年实施一些临时性减税措施外，1994年进行了一次税制改革。

其主要特点是提高消费税税率，决定从1997年4月1日起将消费税税率由3％提高到5％（在提高的两个百分点中一个百分点作为地方消费税），同时从1995年开始降低个人所得税税率，1999年再次下调了个人所得税和法人税（公司所得税）的税率。

个人所得税起征点由300万日元提高到330万日元，低税率（10％）的适用范围由300—600万日元，扩大到350—900万日元，最高税率由50％下调至37％。

与此同时，以个人所得为税基的地方居民税（都道府县民税和市町村民税）也采取了减税措施。

一般经营性法人的所得税（即法人税）税率也由37％下调至30％。

在增税减税同时进行的税制改革中，减税的力度明显大于增税，税负呈不断下降趋势。

日本税负1990年为27．4％，1999年下降为21．1％，其后略有上升，2002年为22．9％。

1997年因提高消费税税率税负略有反弹，但总体上未能阻止税负下降趋势。

值得注意的是，日本政府的减税主要是针对国税的，地方税的税负在90年代保持了相对稳定，甚至稳中有升，1993年为9．0％，2002年上升为9．6％，国税下降幅度增大，1990年国税税负为17．9％，1999年下降为12．9％，2002年为14．0％。

　　（3）扩大公共投资。

扩大公共投资是扩张性财政政策的重点支出项目。

在90年代，中央财政预算安排的公共投资支出保持了较快增长，每年比上年度增长5％左右（1997年为1．3％，1998年为-7．8％），其在中央财政总支出中所占比重为10—15％。

加上综合经济对策等追加预算，政府公共投资规模相当可观。

如1998年，中央财政预算安排公共投资比上年度下降7．8％，但是经过两次追加预算后，公共投资支出比上年度实际增长41．1％。

日本中央政府公共投资除一般预算安排资金外，还通过财政投融资提供资金。

在90年代财政投融资保持了较大规模。

1990年财政投融资计划总规模为34．6万亿日元，1999年上升为万亿日元，年平均递增4．8％。

由于财政投融资是有偿资金，其投向与私人资本存在一定的竞争关系，进入90年代后受到批判和质疑，其增长受到了一定的抑制，近年下降幅度更大。

地方政府公共投资支出规模也较大，1999年都道府县和市町村政府预算中公共投资支出分别占22．5％和11．3％。

日本公共投资主要用于交通、城乡基础设施，治山治水和社会福利设施建设等方面。

由于日本政府加大公共投资力度，政府固定资产形成规模也大，1998年政府总固定资产形成占GDP比重达6．2％，远高于欧美发达国家平均2％左右的水平。

　　（4）增加社会保障支出。

日本社会保障实行收费制，其运营原则上独立于财政，由社会福利部门管理。

但这并非意味着财政不承担社会保障支出，相反财政资金在社会保障制度运营中发挥着十分重要的作用。

政府除负责公共救助、公共卫生医疗等职责外，对于实行社会保险制度的医疗保险、年金保险和失业保险也提供资金援助。

在90年代，政府资金占社会保险制度给付总额的20—30％。

实行扩张性财政政策期间，把增加社会保障支出、提高老年人群、低收入人群的收入水平也作为重要的措施。

1998年，政府曾对低收入家庭提供7000亿日元购物券，这在发达国家中是罕见的。

90年代各级财政社会保障支出增长较快，以中央财政为例，1990年社会保障支出为11．63万亿日元，2000年上升为16．8万亿日元，10年增加5．2万亿日元，年平均递增3．8％。

在中央财政支出中，除作为国债成本的国债费外，社会保障支出增长最快，其在中央财政总支出中的比重也由1990年的17．5％，2000年上升为19．7％。

　　二、财政政策效果及“微效”的原因分析

　　90年代以来日本实行扩张性财政政策，增发了400多万亿日元的公债，相当于GDP总额的80％。

目前公债余额已相当于GDP的1．4倍。

扩张性财政政策对日本经济的恢复发挥了一定的作用，在1995—1996年和2000年两次出现了恢复性增长。

但是，90年代日本经济呈现出复苏短期化特点。

1995年和1996年GDP增长率分别达到1．5％和5．0％后，1997年出现了下降（-2．5％）；

2000年实现了1．2％增长后，2001年又出现了下降（-0．5％）。

长期的扩张性财政政策，虽然给日本经济带来了两次暂短的复苏，但是并没有从根本上强化日本经济增长的基础，没有把日本经济推向正常的增长轨道。

正因如此，在日本学术界，有人称90年代以后日本财政政策“微效”（即效果不大）。

　　众所周知，日本政府善于运用经济政策，在战后经济发展过程中，各项政策的运用起到了重要的促进作用。

那么，为什么90年代以来扩张性财政政策的运用效果不理想呢?

根本原因在于财政政策运用缺乏针对性，而财政政策孤军作战，以及公共投资效率下降进一步影响了财政政策的效果。

　　90年代日本经济的问题主要发生在国内经济，其对外经济基本上保持了较好的态势。

如进出口总额，1990年至2000年年平均递增3．7％，其中出口年平均递增4．3％。

贸易顺差，除1994年和1995年两年稍有下降外，其余年度均有所扩大，1999年为1230．4亿美元，比1990年的635．3亿美元增长94％，年平均增长7．6％。

由于对外经济势头良好，日元也处于升值状态之中，1990年美元对日元的平均汇率为144．88日元，1995年升为93．98日元（年中最高值为79．75日元），其后有所下降，1999年平均值为113．91日元，目前为130日元左右。

　　国内经济问题较多，最突出的问题是有效需求不足。

90年代消费增长非常缓慢，基本上在2％左右，1998年为负数（-0．3％）。

而且与政府消费相比，民间消费增长更加乏力。

固定资产投资的情况则更糟。

1992年至1999年的8年中有6年为负增长（即下降），1998年下降8．3％。

同样，固定资产投资下降的主要原因是民间投资下降。

有5个年度里政府固定资产投资虽有增长，有的年度增长幅度还相当大，如1992年和1993年分别增长16．0％和15．2％，仍没能改变总固定资产投资下降的格局。

90年代后期，政府固定资产投资增长减速，1997年和1998年甚至下降，主要是压缩财政投融资规模所至。

　　导致日本国内需求不足的根本原因在于金融体系遭到重创。

金融体系的创伤不仅严重影响了消费者和投资者的预期和信心，而且弱化了金融机构的功能。

在资本泡沫膨胀时期，金融机构也直接或间接地参与泡沫活动之中。

一方面，金融机构资产泡沫化。

在股市和土地价格飞涨时期，金融机构的资产也以股票等有价证券和土地为主。

如1989年3月城市商业银行的有价证券账面收益曾高达34万亿日元。

另一方面，在当时日本金融分业经营的框架下，金融机构通过向以证券交易和不动产买卖为主要经营内容的企业（包括金融、财务企业等）融资，实际上间接地将资金投入证券和土地市场。

已经倒闭的7个住宅专业金融公司就是典型的例子。

总之，在泡沫经济时期，日本金融机构资产也以严重泡沫化了的证券和土地为主。

资本泡沫的破灭，不仅导致金融机构的资产严重贬值，而且由于贷款或融资对象的资产贬值，导致经营困难，甚至倒闭，不能还贷，致使金融机构的不良债权大幅度增加。

日本政府关于不良债权的统计标准不断变化，其统计数字也不尽相同。

1998年10月金融监督厅公布日本金融机构“有问题债权”为87万亿日元。

2001年9月公布的金融机构不良债权为43．4万亿日元，其中银行32．5万亿日元。

　　金融资产贬值，不良债权增加，对日本经济的打击是破坏性的。

一方面，由于消费者和投资者对金融机构的信心不足，出现了谨慎消费与谨慎投资，导致有效需求不足。

日本居民资产以在金融机构的存款（尤其是定期存款）为主，据统计，1996年底日本居民个人金融资产的52％是定期存款（美国为17％），11％为现金或活期存款（美国为2％）。

金融机构的风险增大及其表面化，严重影响了居民对金融机构，乃至日本经济的信心和预期，出现了谨慎消费。

90年代初以来日本法定利率多次下调，由1990年8月的6．00％，1999年实行零利率，同期居民消费并没有明显增长。

尤其是居民消费贷款在90年代一路下滑。

居民谨慎消费影响国内需求，加上生产经营性公司、企业本身资产贬值导致经营困难和负债增加，投资者也出现了谨慎投资倾向。

另一方面，金融机构在大量不良债权和资产贬值的影响下，出现了惜贷行为，金融功能严重弱化。

90年代，日本货币供应量（M1）增长率一直在5％左右，有的年度超过10％，而银行贷款增长率很低，仅1％左右，1998年利1999年为负数，

　　如上所述，日本经济的问题出在金融体系上，而日本政府的对策重点放在扩大公共投资和启动消费上（其中也有一些解决金融体系问题的对策，但成效不大），一定意义上讲是下错了药，政府措施缺乏针对性，这是日本90年代以来长期财政扩张政策效果不佳的主要原因。

与此同时，财政政策扩张缺乏必要的货币政策配合，由于金融机构惜贷，实际上形成了财政政策孤军作战的局面，这也是影响财政政策效果的主要因素之一。

此外，公共投资效率下降也是影响财政政策效果的因素之一。

日本90年代扩张性财政政策主要是扩大公共投资，试图以此来扩大内需。

但是，公共投资扩大内需的效果与投资效率是有关系的。

只有当投资能带动民间的投资或者区域、产业的发展时，其效果才大，这就是所谓乘数效应。

众所周知，日本70年代末步入发达国家，其国内基础设施建设已具有相当规模，在此基础上再过份扩大公共投资，往往是“奢侈”或浪费。

　　眼下，我国理论界有一种观点，认为日本政府在1997年采取了“紧缩”的财政政策，扑灭了日本经济复苏的势头，导致日本经济长期萧条。

从而“洋为中用”，提出我国应吸取日本的“教训”，不得调整目前积极财政政策的政策取向。

笔者不能苟同这一观点，认为，他们对日本“教训”的把握不够准确。

日本经济在1995年开始恢复增长，1996年增长率达5％。

政府针对这一情况对其扩张性财政政策进行了调整。

具体讲：

（1）通过了《财政结构改革法案》，提出到2003年消除赤字公债（不包括建设公债）发行，并在1997年和1998年编制了相对紧缩的预算，财政预算规模增长幅度下降，中央财政债务依存度1997年比由年度的28．0％下降为21．6％。

（2）1997年4月1日起，消费税税率由3％提高到5％（1994年通过的税制改革法律确定）。

（3）1996年和1997年末实施特别的经济对策。

但是，从结果看，1997年的财政政策并非紧缩，而是扩张减速。

虽然1997年的税负比1996年仅上升0．2个百分点（提高消费税税率的影响），但债务余额继续扩大，1997年末公债余额占GDP比重为84．7％，比1996年上升4．1个百分点。

　　虽不能完全否认财政政策调整对日本经济的影响，但是，如前所述，日本经济长期不景气的根本原因，是金融体系遭重创。

假定日本政府在1997年不调整政策取向，日本经济是否就会保持较好增长势头呢?

回答是否定的。

1997年日本经济出现再度下滑，除固有问题影响外，东南亚金融危机的影响也不可忽视。

1997年东南亚金融危机虽没有直接波及日本，但它影响了日本的出口，以及日本在东南亚地区合资企业的收益，同时还影响了日本投资者、消费者的信心和预期，从而影响日本经济的增长。

1997年经济增长回落是多种因素的结果，决不是调整财政政策的“教训”。

其后，1999年日本经济重又出现过复苏势头，但仅维持了几个月，2000年下半年开始就又转向下降，其间财政政策并未进行调整。

总不能把这次下降的原因又归结为财政政策吧!

日本经济在复苏与萧条之间挣扎，是其经济本身的症结决定的。

此外，作为结论，认为财政政策取向不可调整，这在理论上也是存在问题的。

作为景气调整财政政策，根据经济景气情况调整政策取向是必不可少的。

没有调整就无政策可言。

而且这一观点的理论前提也是值得商讨的。

该观点认为扩张性财政政策取向不可调，意味着政府大量的国债和大规模投资是国民经济运行的前提。

我觉得，如果一国国民经济运行离不开政府的大规模投资，或者说离开政府大规模投资就要出现问题，那么这种经济就不是健康的经济。

我认为，我国在实施财政政策时，要吸取日本政府投资效率低下，从而导致政策效果不大的教训，要随时注意财政政策的效果和财政政策取向的调整。

　　三、日本财政政策展望

　　1．日本经济社会面临的难题。

　　当前日本经济社会面临的最主要难题有经济增长依然乏力，人口老年化进程加快和财政能力低下等，它们是决定今后财政政策取向的基本因素。

　　首先，经济增长乏力。

根据内阁府公布的《2001年度经济财政白皮书》，日本政府对当前日本经济增长的预测并不乐观。

因出口的恢复，国内库存调整和资本存量调整的结束等，预计2002年度下半年经济会恢复增长，但增长率在1％左右，而且后劲明显不足。

主要原因是金融体系问题影响投资者和消费者预期，制约投资和消费的扩大。

而且政府推进的“结构改革”在近期内将增加企业倒闭和失业，加上美国经济的不透明性，经济恢复的动力明显不足。

　　其次，人口老年化进程加快对财政压力增大。

1999年日本65岁以上人口占总人口的比重（称为老年化比率）为16．7％，已进入高度老年化社会。

不仅如此，日本人口老年化进程十分快速。

据日本政府预测，老年化比率在2010年将超过20％，2020年将达25％以上，成为世界之最。

人口老年化不仅意味着劳动人口减少，影响经济发展后劲，而且将加大政府社会保障支出压力。

据测算，70岁以上人口人均每年的医疗费为年轻人的5倍，加上现收现付制年金账户的高额赤字等，其对财政的压力是巨大的。

　　再次，财政债台高筑，能力弱化。

90年代以来的长期扩张性财政政策，导致财政赤字扩大，债务累积。

2001年中央和地方政府公债余额相当于GDP的1．29倍，2002年预算通过后，则进一步上升为1．4倍。

不仅在西方发达国家，在世界范围内也是十分突出的。

根据内阁府的测算，假定社会保障水平及其他税制不变，2005年开始以提高消费税为主来实现长期财政平衡，则消费税税率应提高到23％，同样条件下，2020年开始运作，则消费税税率应提高到34％。

日本目前的税制结构以所得税为主，在所得税税制不变的情况下，将消费税税率提高到20％以上，基本上是不可能的。

正因如此，日本政府认为调整财政政策取向已刻不容缓。

　　2．今后财政政策展望与小泉结构改革。

　　在日本理论界、产业界和政治家中，对今后财政政策取向的看法分歧较大。

主流观点主张继续实行扩张性财政政策。

他们认为经济复苏是基础，只有经济复苏了才能真正解决财政问题。

小泉纯一郎在日本有“怪人”之称，在政治家圈内也属于非主流派。

其能成为总理也是人们对主流派政策丧失信心的后果。

小泉内阁诞生后，极力主张结构改革，结构改革的核心是压缩政府支出，缩小政府职能范围，加强竞争，活跃市场。

从财政政策上讲，主张实行紧缩的财政政策。

他主持编制的中央财政第一个年度预算（2002年度预算）突出反映了这一特点。

中央财政一般会计预算收支规模比上年度预算下降1．7％，与上年度决算相比下降5．9％。

顶住各方压力，将国债发行规模控制在30万亿日元，公共投资规模压缩10．7％；

同时，大幅度压缩财政投资规模（比上年度下降17．7％）。

　　小泉内阁主张实行紧缩财政政策基本理念在于，认为市场容量小是私人投资不活跃的根本原因所在，政府的大规模投资（包括财政投融资）不仅不能起到活跃市场作用，反而有挤压市场的危险。

小泉内阁在实行紧缩财政政策的同时，加大了对恢复金融体系功能的支持力度。

如对与不良债权处理相关的土地转让实行减免税等等。

同时，改革存款担保制度，加强银行的竞争意识，解决惜贷问题，以恢复金融体系的功能。

战后日本政府对居民个人存款实行全额担保，即使银行倒闭了，居民个人存款也是安全的。

这样，对于居民来讲，在哪家银行存款都是安全的，选择银行的意义不大。

从今年4月1日起，规定只对一定限额内的居民存款进行担保（现规定为每人3000万日元），超出限额的居民存款不纳入存款担保。

因而，居民开始选择银行。

经营好、信誉好的银行将能吸纳更多的居民存款，反之则吸纳不到居民存款。

银行之间将为吸纳储户而展开竞争，这将强化银行的经营意识，在一定程度上解决惜贷问题，有利于金融功能的恢复。

此外，政府还多次郭促日本银行实施货币政策，如加大基础货币投放和控制日元升值等。

　　总之，小泉内阁已转换财政政策方向，实行相对紧缩的财政政策，这一政策取向能否坚持下去，主要取决于结构改革能否尽快见效，日本经济能否快速好转。

如果经济景气在2002年或2003年上半年仍不见好转征兆，小泉内阁坚持其紧缩财政政策的压力会更大。