土地流转研究Word格式文档下载.docx
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表现为农户随意流转与基层政府强制流转并存,口头流转与书面流转共生,有偿、低偿、无偿流转同在。
这不仅有违依法、自愿、有偿流转原则,也有违(除代耕不超过一年的)“当事人双方应当签订书面合同”的法律规定。
有的市县口头流转协议达到70%以上。
有的即使有书面流转合同,也存在条款残缺不全等问题,为纠纷仲裁和诉讼的案件审理留下隐患。
土地流转结果混乱。
按照规定,土地承包经营权流转,不得改变土地的农业用途,基本农田不得植树、挖塘养殖。
不少地方土地流转后“非农非粮化”倾向明显,改变了农业用途。
30%到80%的土地流转后用于种植水果、花卉,发展高效农业、设施农业,还有的用来建坟、建房、建窑、办企业或发展公益事业等。
这势必突破18亿亩的耕地红线,给国家粮食安全带来巨大隐患。
还有的土地流转后被“资本化”,一些农业企业或专业合作社,租赁农户承包地就等于“买断”经营权,支付租金后,收益分配一概与原承包方无关,转出后原承包农户只能以流转费的形式享受流转前的成果,享受不到流转后的新成果。
农村土地承包法规定,承包方对其在承包地上投入并提高土地生产能力的,土地流转时有权获得相应的补偿,包括承包期内农户自愿交回和集体依法收回承包地的补偿权,而某农业大市99%以上没有落实。
有个别乡村违规降低流转费,截留、挪用流转款,侵害了农民流转收益权。
土地流转市场混乱,运作机制不健全。
让“承包经营权在公开市场上流转”成为十八届三中全会《决定》的一大亮点。
一些县市的市场服务体系起步较早,服务功能齐全,已取得良好经济社会效益。
但大部分县市流转服务市场体系还未建立或初始建立,缺编制、缺经费、缺制度,在信息收集发布、咨询服务、合同服务、地价评估、纠纷调处等方面功能很不健全。
从整体看,不少县乡土地流转市场没有真正建立起来,流转处于自发、无序、混乱状态。
政府服务监管混乱。
主要是越位、错位、不作为。
如越俎代庖式流转就属主体错位,权力越位,同时存在大量的行政不作为。
土地流转是一项复杂具体且涉及农民切身利益的工程。
比如流转土地地上附着物处理问题,实际地亩数与承包经营权证书登记的面积及四至不统一问题,流转后社会保障问题,以及纠纷处理问题等,都需要发挥政府“有形之手”的作用。
然而,一些农村基层干部服务流转监管市场的意识和能力不足,对土地流转工作是能推不揽,更不用说去积极引导、热情服务了。
解决上述矛盾和问题,必须深入宣传、贯彻党和国家有关土地流转的法律政策,认真落实党的十八大和十八届三中全会精神以及2014年中央1号文件精神,切实转变政府职能,提高农村干部服务市场经济的意识和能力,加快构建新型农业经营体系,培养新型农民。
作者系河南商丘市委党校教授
土地流转的三个紧迫问题
佚名文章来源:
63更新时间:
2014-2-10录入:
规模多大是适度?
流转率在多少属适宜?
“非粮化”为啥加剧?
1999年,20岁刚出头的齐岗从农校毕业,不顾村里人的嘲笑,偷偷借钱在自家地里搭建了一个蔬菜大棚,因为当年“小赚一笔”,第二年家里人不再反对,支持他扩大规模,但因拥有流出土地意愿者较少,经亲戚朋友多方活动,直到2011年年底,共增加土地300亩。
2012年,28岁的刘大卫决定结束4年的北漂生活回乡“干点正事”,不同的是,北京师范大学毕业的他,并非农学科班出身,但在“包工头”父亲的“财政资助”下,当年一次性流转土地2000亩,他计划种养结合,协同发展。
齐岗和刘大卫都是安徽界首市光武镇人,两人流转土地一路之隔。
得益于近年来当地政府的重视,当周边省份及市县仍在零散流转土地时,他们得以成片流转土地已达上千亩。
据统计数据显示,截至今年10月下旬,界首市土地流转率达到70.2%,远高于安徽同期28.7%的流转水平,也高于江、浙、沪等周边地区的多数市县。
就全国而言,新型农业经营主体正不断涌现,土地流转速度和规模都呈现“双加速”局面,此前,一些苗头性问题的“转正”,也亟须顶层设计跟进。
“我还想再要一些地。
”面对记者和当地干部,刘大卫毫不隐藏年轻人特有的冒险特质。
“不行。
你最好先把这2000亩地种好再说。
”界首市委常委、组织部部长王建说。
对于这样规劝的原因,王建解释称,今年秋收他突然接到刘大卫电话,收下来的小麦无处晾晒,最后不得不动用“权力”帮其联系附近工业园区和当地粮站晒场才得以解决。
“加上老天爷帮忙没下雨,否则你看他现在还能笑得出来?
”王建说。
为落实今年中央“一号文件”,界首市同全国其他市县一样,政府大力引导土地适度规模经营,而流转催生了一批大户和特大户。
在界首市的土地流转中,100—500亩连片流转的有713户,流转面积15.7万亩,占流转总面积的39%。
流转500—1000亩的有36户,流转面积2.4万亩;
流转1000亩以上的有10户,流转面积1.7万亩。
大户们的涌现也带来了新问题。
在界首市靳寨乡前郭村,2012年当地几个家庭以每亩800元联合流转500多亩种植小麦,由于管理不善,小麦长势较差,产量偏低,午季赔钱,好在秋季作物丰收,全年得以保本。
合肥市庐江县一大户,2年前流转了500亩,今年退回250亩,原因是成本太高,不合算。
今年中央“一号文件”指出,鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转,发展多种形式的适度规模经营。
但对于适度规模经营的面积,并没有做明确要求。
正因如此,“垒大户”、“特大户”频现,为了达到“成片”目的,许多地方更是出现了“整村流转”的现象。
“多大规模是适度,全国没有统一指标,安徽也没有定量模型。
从实际生产看,20亩到300亩之间种植户经济效益往往是最好的。
江淮地区家庭种粮规模以50亩适宜,淮北面积可以稍大一些。
”安徽省农委副巡视员胡桂芳说,农业生产利润主要受气象灾害、市场波动影响,规模经营很难解决这些问题,有规模不等于有效率,规模经营也并不一定产生规模效益,一味地追求规模很有可能使农业生产的成本超过收益。
“大户拥有多大规模才算合理,我们正在密切关注。
大户们有增大流转面积的冲动,毕竟是市场化流转,政府只能引导,农民要流转给谁我们不能干涉,但政府需要提醒大户们注意风险。
”王建告诉记者,他学的是农学,二十多年基层工作经验都与农相关,经验告诉他,大户们可以“冒进”,但政府不能。
流转率在多少属适宜?
“70.2%的流转率是不是太高了,对这个问题我们也正在研究,究竟一个地区流转率要达到多少,还需由市情决定。
”界首市委常委、市长李磊说,土地流转在界首比别的地方更迫切,必须这样做。
一是界首市是安徽人口密度最大的县级市,人均不足9分地;
二是界首属平原地区,适宜规模化经营;
三是因人多地少,界首的常年外出务工人员占劳动力比例达90%以上,当地百姓惜地心理不重。
2010年,界首市全市流转面积只有8.6万亩,2011年、2012年以及截至今年10月底的三个时间段,分别新增流转面积1万亩、11.4万亩、19.8万亩。
不到3年时间,界首市的土地流转面积增加了4.7倍,年均增长68%。
记者在采访中发现,多数偏远农村大致拥有三类农民:
第一类是不准备当农民,第二类是继续当农民,第三类是“留守”农民。
第一类希望土地流转,在没有真正融入城市之前,愿意留着土地有个退路和保险。
第二类欢迎离开的农民把土地流转给自己,但土地不加限制面向任何人自由流转,并不符合他们的利益。
因为在流转费方面,农民靠种地收益能付得起的流转费根本无法与实力雄厚的城市工商资本竞争。
第三类既不愿意土地流入也不愿流出,即普遍认为“有一亩三分地提供一份口粮即可”。
如果没有外力介入,从这三类农民看,土地流转速度会和农村经济社会发展水平基本适应,流转率不可能在一两年的时间内达到较高水平。
另外,对于丘陵和山区来说,地势高低不一,弯弯曲曲的田埂几乎把现代科技拒之田外。
山区果林产量与田间管理密切相关,日常照管需要大量劳动力,土地面积越大,管理难度也越大,只有小规模才可能精细化。
并且,就上述三类农民情况来看,只有第一类和第三类农民愿意也有可能流出土地,但他们当前并不着急。
这就意味着,如果完全遵从农民意愿,土地流转率达到一个较高水平需要相当长时间。
此外,即便是在20年后城市化率达到70%以上,仍将有4亿多名农村人口,每家平均经营规模也只有二三十亩,流转率也仅在50%左右。
如果在短期内一味追求高流转率、追求土地规模,一方面会加剧农村人口流民化,另一方面,会埋下隐患、增加农民对立情绪。
“在大量农民无法从农场真正转移进城之前,我们应该保护小农户的利益,而不是支持、鼓励土地向特大户和工商资本转移。
”安徽省农委经管站主任科员桑强兵说,土地流转、规模经营有一个水到渠成的过程,要充分考虑短时间、区域性、大规模流转可能带来的一系列问题,必须研究相关配套政策,在精细化指导上下功夫,在巩固现有成果的基础上,循序渐进地推进下一步流转工作。
“非粮化”为啥加剧?
10月10日,中信信托推出国内首单土地信托计划,试点流转面积5400亩,远期目标为2.5万亩。
随后,北京信托宣布其首单土地流转信托在江苏无锡落地,预计年内流转面积可达3万亩。
披露的信托计划显示,前者流转后土地拟建设现代农业循环经济产业示范园,园区规划为五大板块,涉及到二十多个子项目,种粮只是其中一部分,后者主要种水蜜桃,并且,从土地性质上看,种植水蜜桃的土地属林地,如果3万亩均是林地则无可厚非,但如果在耕地上种桃树,则耕地需变更为林地,而一旦信托结束,林地再变更回耕地,将不适宜种粮,这些细节,信托计划均未披露。
对于土地流转,“非农化”是被国家明令禁止,而对于“非粮化”,因界限在哪并不明确,各方态度“暧昧”,原因有二。
第一,农产品价格体系不合理,土地“非粮化”效益高。
农资费用在不断上涨,而粮价上涨幅度有限,且农资涨幅大于粮价涨幅,大户们规模经营后,粮食逐年增产空间逼近极限,随着流转费和人工费不断上涨,在两头挤压下,种粮效益减少,而一旦种粮规模效益被吞噬,大户们要么退出,要么改种收益较高的经济作物,这是“非粮化”不得不为之的一面。
齐岗对此理解更深。
他告诉记者,规模生产,正常提高效益的出路无非如下几条:
一是降低成本,但这相当难,农药、化肥、种子这些都是刚性成本,以前农民耕种自己的土地是不算成本的,如今要雇农种地,成本只会增加。
二是利用现代机械化耕种提高效率,其实,现在农村早已实现了机械化耕种,机械化集约化空间早已被大大压缩,大资本如果继续种粮则没账可算,甚至亏本。
第二,改种经济作物属优化产业结构内容之一,国家允许。
土地流转后,因国家并未明确流转的农地必须种什么作物,如果不种则要承担何种风险和责任,新型经营主体内有不断扩张发展的压力,外有资本逐利的冲动,综合选择,他们改种属“常理”,不同的是,这些新型经营主体和此前传统农户调整种植结构所形成的“非粮化”已有明显不同。
农户对农户流转的土地基本还是用来种粮食,但农户对协会、农户对企业、农户对种植大户的流转,背后都有大资本在支持,多数出现了“非粮化”趋势,这一趋势正在加速,并且,越是发达地区、越是城郊结合部,土地流转后的“非粮化”势头越猛。
“对于‘非粮化’,一方面不能过度干预,因为这是该阶段耕地流转一种市场行为选择,是农民自愿选择的结果;
另一方面,要从国家粮食安全的战略高度密切关注发展趋势,防止过度‘非粮化’。
解决办法,需要国家优化粮食生产布局,加大对新型规模经营主体扶持力度等一揽子措施。
”安徽省农委综合处副处长刘学贵说。
土地流转的喜与忧
梁思源文章来源:
44更新时间:
2014-2-14录入:
2014年1月19日,中共中央、国务院发布的2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》,进一步明确了做好农村土地流转工作的意义、原则和工作重点。
如何在尊重农民意愿的基础上,以土地流转为载体,推动新型城镇化健康发展,是我省的重大发展战略和工作重点。
土地流转之喜
土地流转进展迅速。
大多数地区土地流转率超过全国平均水平,形成了各具特色的农业产业基地。
截至2013年10月底,河南省农村土地流转面积2824万亩,占家庭承包耕地面积的29%,超过全国平均水平(截至2013年11月底,全国农民承包土地的经营权流转面积达到26%左右)。
一些县区流转土地比率达到40%以上。
义马市以合作社经营、家庭农场经营和大户经营等模式流转土地面积9653亩,其中耕地流转5792亩,占总承包耕地面积的28%。
农民土地流转意愿高于流转实现情况。
在受访对象中,愿意进行土地流转的比例为60%,其中,愿意且事实上进行过土地流转的比例为39%,愿意但事实上未进行过土地流转的比例为21%。
农户进行土地流转的主要考虑因素是土地收入和农业劳动力是否充足问题。
土地流转后,土地收益大幅度提高,农民的农业收入增加。
调查发现,土地流转后每亩增收平均在7%左右,节省人工约为30%;
从土地产出效益看,通过发展特色产业,流转后每亩土地收益是流转前的4-6倍。
土地流转为农民带来了双收益:
转出土地的农民不仅获得了流转收益,还可以被返聘到龙头企业、专业合作社等就近打工,成为“农业工人”;
更多的农民通过经商、外出务工或创办私营企业,获得工资性、经营性收入。
土地流转促进了土地规模化经营,提高了农业产业集群化和专业化生产的水平。
信阳市平桥区平桥合作社通过利益联结机制将社员组织起来,实行“生产、收购、加工、品牌、包装、销售”统一服务,增强了农产品市场竞争能力和抵御自然灾害和市场风险能力。
土地流转加速了农村劳动力资源向城镇转移。
舞钢市通过土地流转,有4万多农村劳动力从土地上解放出来,他们年收入平均是原来的3至5倍。
土地流转之忧
土地流转信息不畅成为有流转意愿但难以实现流转的主要障碍。
一些农户不知道谁要进行流转,也不知如何让别人知道自己的流转意愿,无法获得好的项目信息。
调查表明,有51%的农户是因为信息不畅造成的,还有10%的人不清楚什么是“土地流转”。
土地流转的利益保障机制不健全。
主要表现在:
首先,土地流转风险应对措施不健全。
调查发现,个别地方土地流转给公司后,由于经营问题,公司中途跑路,土地抛荒,农民权益受损。
其次,土地流转的法制性不强。
调查数据表明,有63%的土地流转户签订了书面协议;
有37%的土地流转户只有口头协议,且这种形式多见于农户之间的土地流转之中,往往埋下土地纠纷和争议的隐患。
再次,土地流转权益受政府强制性影响,欠缺退出机制。
在进行过土地流转的人群中,有18.91%的人是在集体的干预下不得不流转土地。
在有流转意向却未进行流转的人群中,虽然只有6%的人担心转出以后难以收回,这种担忧也是需要解决的。
在各种土地流转保障机制中,罕有提及土地流转的退出机制,土地流转后难以收回,农民利益难以保障。
流转后规模经营大户的种植结构呈现非粮化趋势。
土地流转调查发现,除农户间少量流转土地种植粮食外,一般企业、农业生产合作社、公司租赁土地或反租倒包农户土地,大多是从事非粮食种植或养殖,或者发展都市型农业,如旅游、观光、休闲等。
现代牧业产业集聚区、生态茶园、蔬菜水果基地、药材种植园区等,这些经济效益较高的农牧业生产用地是目前土地流转的主要流出方向。
土地流转后的非粮化倾向,影响着国家的粮食安全。
土地流转政策欠缺长效机制,存在着政策风险。
目前,各地市都出台了一系列促进土地流转的政策,但土地流转到期后如何持续下去,没有明确的政策规定。
推进土地流转的思考和建议
在尊重农民意愿前提下推进土地流转。
在制定土地流转政策与发展规划时,要充分考虑农业发展的需求与农民意愿,土地流转的速度与规模,要符合实际。
鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权,加快健全土地经营权流转市场,形成农民自主、运转规范的土地“流”。
在土地流转中,对地方政府进行赋权及角色界定,其职能应局限于政策引导与监管服务,鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,并提供相应服务,严格限制并及时纠正一些地方政府的强制性行为。
完善土地流转信息服务平台。
完善县乡村三级服务和管理网络,建立土地流转的信息收集、发布平台,及时提供农户所需的土地流转有效信息。
充分利用好电视、广播、宣传栏等媒介,加大土地流转信息传播和宣传。
引导和扶持土地流转中介服务公司,从事农村土地流转中介服务,建立多层次土地流转信息服务体系。
建立健全土地流转利益保障机制。
一要规范土地流转行为,提高农民的法律意识,完善合同签订、备案等手续。
二要健全就业、养老等保障机制。
在就业方面,制定促进农村劳动力转移的优惠政策,鼓励农民进城务工经商,助推农村土地有序流转。
在养老及风险防范方面,制定针对无地农民的养老办法。
三要建立土地风险保障机制,探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度,成立农村土地流转风险基金。
四要建立土地流转退出机制,使土地“转地进、退地出”,更大程度上保护农民的权益。
统筹安排粮经比。
针对土地流转中出现的非粮化现象,严禁农用地非农化,统筹安排粮经比,合理规划。
制定土地流转政策时,应规定粮食作物与经济作物的种植比例,或者相应的轮作办法,完善粮食生产用地的利益补偿机制,保留一定比例的粮食生产用地。
作者系社会管理河南省协同创新中心研究员、郑州大学公共管理学院博士
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