当前我国城乡规划工作形势暨苏州市城市总体规划修编思路百度文Word文件下载.docx
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当然,不仅仅这一件,还包括西区的建设标准也很超前。
这些都告诉我们一点,适度的超前是必要的,但是过度的超前是不划算的。
对我们冲击更大的是,因为我们正在由计划经济转向市场经济,投资的主体发生了变化。
当前实施总体规划不光是政府的事情,社会、开发商、国内外的资金都会来。
一旦你的环境创造的好,大家都会来寻找投资机会。
这样一来,作为政府也好作为部门也好,很难预料在什么阶段谁会到你这里来投资。
所以说,规划完全想到是很难的。
因此,我们的发展前景存在着不确定性。
加上竞争的因素起作用,要想一下子把100年或50年甚至20年的事情全部想周全了是非常难的。
而同时,我们传统的规划理论、规划方法和规划的范式应该说是奠基于计划经济时期,现在我们是市场经济了,用以前的那一套来应付现在的形势就显得捉襟见肘了。
这里有一个“不适应”,不适应怎么办?
不适应我们就要改革、要适应。
所以,这一次我们苏州总体规划的意义也在于此,我们大家一起齐心协力编制好苏州城市总体规划,而且希望能够摸索出一条经验供全国其它城市学习和借鉴。
这得到了省建设厅、建设部规划司和当地部门的支持。
当然还有一点,也是很重要的一点,就是目前城市和城市之间的竞争很激烈。
在竞争的情况下大家都不甘落后,往往出现一些急功近利的行为,急功近利行为取向的普遍性,放大了这种“规划不适应”的认识。
比如说,来了一个项目我要争,好不容易争到了你又说我不符合规划,那么你这个规划显然很滞后嘛,不适应我发展的需要嘛。
所以种种因素使得我们感觉到规划太滞后了。
怎么来解决呢?
首先,我觉得正确的办法应该是端正我们的认识,正确地看待什么是超前,什么是滞后。
要转变我们的观念,如果还按照计划经济时期的观念来看待现在的问题也是不适应的。
另外,要改进我们规划的方法,努力适应现实发展的需要。
这里要说明一点,根据认识论,我们很难做到一百年不落后。
道理很简单,人们对未来的认知是有限的。
现在科学技术发达,可以根据碳14来测定一块矿石是几万年前的还是几亿年前的,但是没有哪个科学技术能断定二十年后能发生什么事情,它只是一种根据规律性、趋势性的预测,但是没有那么准确。
第二,我们的标准是与时俱进的。
你今天觉得这个东西很好,五年、十年后你可能觉得这个东西很傻,不应该干。
这种事情经常发生,因为你的标准在发生变化。
第三个,也就是这次改革的重点,是不是有变化以后我们就不管它了?
我们来分析一下人类发展的历史就可以看出一个道理:
在变化当中有不变的因素。
几千年来也有很多东西没有变,比如我们人类追求幸福、追求生活质量的改善这样一种信念没有变。
有人说什么是城市,大家对它有很多定义,但是两千年前亚里士多德说了一句话“城市是这样一个地方,你来到这里是为了过得更好”,这就是城市化根本的目标。
生活得更好就有安居乐业的因素在里头,即文化素质的不断提高、设施环境的不断改善等综合概念。
所以在城市化的进程当
中,我们有些东西在变化,而有些东西是不变的。
我们对生态环境的认识或者理念会越来越强,对历史文化的价值认识会越来越强。
这个问题现在各个国家都逐渐认识到它的重要性。
基于以上讨论就得出一个初步的结论:
规划需要滚动的编制,不能一劳永逸。
不能说一个规划一出来就一百年不动了。
就以华盛顿来说,它一百年不变的东西是“高度控制”。
国会算是最高的,任何建筑的高度是不能超过它,这个的确一百年没有变过的。
但是,城市的外头是随着发展在不断变化的,有些功能也是在不断调整的,贝聿铭设计的美术馆也是后来增添的。
第二,讨论第二个问题,地方发展需求为何与规划产生“冲突”。
我们回到现实来看一看,比如开发区,地方为了促进经济发展,非常积极地设立了很多开发区,可是中央前不久下达了文件,要清理整顿开发区,大家有很多看法,说这样会不会影响我们的发展。
这就可以看出中央和地方有一定冲突。
第二,我们地方发展中要占用很多耕地,但中央强调要保护耕地,而且要马上出台一些保护的政策。
地方在发展当中都希望把城市做大做强,但是上报规划后,规划审批往往核减规模。
地方要完善基础设施,获取资金来源,常常要通过经营城市来获取资金。
这里都涉及一个农民利益问题,中央要求重视“三农”问题,要保障农民的利益,要维护社会的稳定。
地方在发展当中特别青睐扩张,数量的扩张、用地的扩张、人口的增长,而中央号召要走新型工业化道路,走内涵发展道路。
地方为了要满足当地发展需要,更好地为当地居民服务,急于在任期之内为地方建功立业,而中央提倡的是可持续发展。
这一些看起来是有矛盾,好像是中央和地方想的不是一码事,而其实它只是在一个大前提下的分歧。
原因在于,中央和地方在划清事权范围后,他们的责任是不同的,他们关注的重点是不同的。
比如地方的就业问题、地方的公共服务和社会保障问题,是地方政府的责任,而对于全国的一些调控问题又是中央的职责。
比如,我国现在粮食出现一些问题,苏州市市长是不用操这份心的,他可以说他必须要管好自己的城市,没有了粮食可以向东北等地方调运购买,只要有钱就行。
但是从全国的角度来看,一旦发生了粮食危机,总理肯定坐不住。
所以我们可以得到解释:
地方在发展当中会带来一些局部的、小的问题,这是中央可以理解的。
但如果这些局部问题酿成全局的问题,出现危机,那中央政府就有责任了,所以中央必须要进行宏观调控。
举一个例子,为什么现在土地会突然一下子进行清查,并出台一些严厉政策。
很多人觉得这个不可思议,但从全国来看就可以发现,99年以来设立的正规的开发区,真正已开发的土地只占规划面积的13.5%,也就是说大部分土地是没有开发的,但地方仍然觉得没地,还要再圈,说明其利用效率很低,投资密度一平方公里才3400万左右,产值不足1300多万。
我们来对照一下,法国的开发区大概是每平方公里9亿美元,新加坡、马来西亚15亿元,比我们高。
我们昆山出口加工区做得比较好,达到了7.5亿。
再来看一下产出,差距也十分大。
台湾的高科技,一平方公里产出可以达到340亿,北京空港城算是国内很高的了,达到170亿,北京的上地是120亿,但北京郊区的乡镇有的才3000万。
也就是说同一平方公里土地,由于开发管理水平不同,它的产出相差上百倍。
我们对珠三角的调查发现,开发区平均产出才不过17.5亿,这个档次根本称不上是高新技术开发区,一般的开发区就是这个标准。
我们推断一下,照这个水平发展下去,会出现地不够用的现象,因为它是粗放式的经营。
表:
各个开发区投资密度比较
开发区名称每平方公里投资密度
法国开发区9.0亿美元
台湾新竹高科技园区340.0亿元
新加坡、马来西亚15.0亿美元
北京空港城170.0亿元
昆山出口加工区7.5亿美元
北京上地高科技园区120.0亿元
北京通州乡镇工业园区0.3亿元
珠三角高新技术开发区平均17.5亿元
注:
1999年以来,全国76个新建开发区,已开发的土地面积仅占规划面积的13.51%,开发区内平均投资
密度0.34亿元/Km2,产值不足0.13亿元。
经济发展适当占用一些土地是难免的。
不占地,悬在天空,那是不可能的,但是无限的扩展也是不可能的,要提高土地的利用率。
所以我们看到珠三角在原先这样一个发展态势下,地方呼吁最多的就是“没地了,多给我们一点地,别管我们了”。
长三角发展的动力也很足,用地紧张的状况比珠三角稍好点。
最近很多事情表明我们的代价是很大的。
去年是一手抓“防非典”,一手抓经济建设;
今年是一手抓“防禽流感”,一手抓农民增收。
我们是希望借鉴别人的经验和教训来选择我们自身的发展道路。
2002年珠三角城镇建设用地面积7012平方公里,1996-2002年间每年消耗173平方公里、每年减少221平方公里耕地。
按照现有城镇建设用地年均增长速度2.812%推算,2020年至少需要城镇建设用地11552平方公里,比2002年增加4540平方公里,年均增加用地252平方公里。
按这个数字算下去,它支撑不了几年,那何谓可持续发展呢!
我们再举一个例子,众所周知的东莞,按现在的规划发展模式,几年后已是“全市山河一片红(土地被全部占用”了。
这种发展态势的好处是,在短期内集聚了大量的GDP,坏处是它的环境质量在恶化。
而投资者是游动的,不是固定的,他们一看到环境等条件很差就会离开,到环境好的地方。
资本逃离了,劳动力也逃离了。
最新的信息告诉我们,东莞今年春节以后,劳动力缺20万,很多都到昆山去了,老板四处招不到人,因为他们没有善待这些劳动力,劳动者不喜欢这里,生活习惯、语言、环境不接纳他们。
他们认为长三角相对好多了,选择机会也多,所以他们选择了这里。
实际上在珠三角现在有5800多万人,外地的2000多万,本地的2000多万,其中就有2000多万人喝的自来水不达标,这就是环境的代价,经济增长的代价。
因此我们必须要寻找出路。
我们昆山当时曾经就有一个“5432”的新机制。
实际上就是根据不同标准的开发区,设定一个投资额的下限,然后来限量供地,提高产出。
这个数字是否如此来定还有待研究,但这个方向是对的,如果不走这条路,我们的土地很快就没了。
昆山“5432”集约用地新机制
国家级出口加工区50万美元
国家经济开发区40万美元
省部级开发区30万美元
其它各类开发区20万美元
下限实行限量供应投资总额在500万元以下的,不再以土地一次性出让或流转方式供地,是租赁土地或标准厂房。
第三,讨论第三个问题,我们做规划到底有什么作用?
规划的第一个作用就是信息的引导。
市场经济的一个特点就是不确定性,信息也是不完全的,你要有确定的信息就意味着风险降低了。
所以,我们通过规划,提出整个城市将来的发展思路、方向,可以让投资者掌握正确的方向和时机,避免盲目投资。
如果没有信息就可能乱投资,等别人投下去做了很多工作以后,你再告诉别人不合适,此时,如果他听你的,他会受到损失;
如果他不听你的,就会带来很多负面效应。
所以,通过规划让大家都来了解城市的发展意图,使投资者根据市场的情况来选择,他们的投资行为可以更符合我们的意愿从而减少盲目性。
第二就是政策引导。
一旦我们的空间布局思路和我们的经济发展是吻合的,那我们肯定就要对我们的空间结构进行管制,哪些地方是严格禁止开发的,哪些地方是鼓励开发的。
这样,相应的资金一配套就可以引导资金流向它最适合的地方。
第三就是,政府通过若干基础设施和社会服务设施的建设来供给、改善、服务某一些地区的发展条件,这就会吸引投资。
第四,我们的规划必须要协调不同利益主体之间的关系,尤其是要照顾到普通市民、弱势群体。
这个作为政府弥补市场不足这一块,需要我们政府来承担。
再一个也是非常重要的就是,城市总是由不同的功能构成的,一个城市效益产出能否最大,取决于它各个功能之间是否匹配,是否协调,是否能很好地相互衔接。
城市规划是一个综合平衡,要考虑方方面面,这能够使得它整体效益最大。
举一个简单例子,我们遇到一个城市,在基础设施建设上,供水设施建过头了。
如城市供水能力20万吨就够了,但它能提供50万吨,有30万吨水的能力是浪费的。
而供电它恰恰又不足,我们想象一下,假如当时把建这30万吨水的资金用到电力建设上去,那整个运行效益要好得多。
最后一个,通过规划我们要保护
好脆弱资源,这个资源包括人文的、历史的、自然的,只有规划能够做到这点。
举个例子,广东某市是自下而上的发展模式,在发展过程中,各个镇都有自己的意图和打算。
我要招商引资,他也要,问题就出来了。
由于它每一个个体经济的单元是在镇、村一级,一方面他没去掌握更上一层次的信息,而且他也没这个手段。
所以对于区域性的一些大型基础设施,他是根本不用考虑的,他也考虑不了;
对于区域性环境保护的设施,他也没法关注,也不是他的责任。
所以,他们就这样开始实施了。
但是,假设这样一些经济活动开展起来的话,这一地区的环境状况、交通状况是不堪设想的,会带来很多的问题,进而制约经济的发展。
那怎么办?
规划来起作用。
通过规划让他们知道了,这一地区要发展离不开基础设施建设的支撑,尤其是区域性的基础设施。
所以,这些区域性的道路建设就要提上议事日程,通过规划来协调,以及一些保护、空间上是要去整合。
这样算下来可以减少资金,而且可以取得较好的效果。
通过规划可以落实到空间管制,可以得知哪些地区鼓励投资开发,哪些地区是禁止的。
而在两者之间,有条件开发的地区,可以得知在开发当中要注意什么问题,遵循什么管制。
这样三个层次在空间管理上就明晰了。
反过来,我们也可以看到,假设没有一个统筹考虑的规划,城市将来是怎样一个灾难。
比如说华东某市,它来不及做总规,就先做分区规划。
各个区要发展,发展就要做规划,然后各个区就开始实施。
几十平方公里的开发区,一个山体、一个水面就把居住区和工业区的主要通道隔开了,挡住人们上下班的去路。
所以假如说规划一旦实施了,有很多人就业,很多人要往返于就业和居住地,但是主要通道不通,三个卡口的地方又不顺,堵车是必然的了。
这个城市的运行效率就会很低。
所以说规划一开始没有考虑这些要素,后果将可能是灾难性的。
我们再举一个例子,东北某市:
在95年的时候做了一个规划,意图非常明确,城市太大,所以要把它控制起来,建三个卫星城,用来疏散。
我觉得这个规划做的不好,从研究的角度来看,这个规划不适应地方经济的发展。
因为在那个时候该市的人均GDP才2500美元,这个时候还没有完成集聚的过程,外围三个卫星城很难成长起来。
这个地方城乡之间二元结构明显,它主要靠汽车产业带动,民营经济很薄弱,所以外围这些卫星城缺乏发展动力,招商引资也不行。
苏州一年招商引资好几十亿美元,那个地方一年招商引资也就一两个亿美元,所以靠这点外资也驱动不起来,因此这个规划的目标肯定难以实现。
对照2001年实际建设情况不难发现,目标是落空了,中心团块用地紧张,外围卫星城发育不良,连轴向扩展都零星散布。
规划布局不符合经济发展规律,也就难以满足城市建设需要。
再看其中一个片区,2020年希望这个区发展成某个样子,但是现状这个区已经是这个样子了。
这就问我们一个问题,假如我们遵循这个规划,那么这个区从现在到2020年就没有发展空间了,都干完了。
但是,大家注意一下这个地方的发展,因为是汽车交易,势头非常好,要扩张,没地了。
另外一点,该市是汽车城,汽车产业产值占全市的90%多。
所以可以说这个地方的汽车产业发展得好,城市就发展得好,汽车产业衰弱了,城市就不行了。
可是,它没有重视企业集群的现象,配套的企业分散的很厉害,大大增加了交易成本。
他们现在意识到这个问题,开始对汽车产业发展空间进行整合,因为到处分散意味着这些配件从采购到组装要在城里面穿来穿去,增加了很多没有必要的运输。
通过对某些地区好的方面和不好的方面的分析,总的来说就是两点,一个是我们要端正认识,一个是我们规划的作用是巨大的。
二、发展面临的形势
形势对我们的规划很重要,归纳了几条。
第一,是我们国家当前经济持续增长,已经走出了金融危机以来的低谷,已经越过8%的点。
而且从去年来看,我们GDP总量超过11亿美元,人均GDP超过了1000美元,这个是一个经济门槛,一般来说越过这个门槛经济开始加速。
应该说这个形势是非常好的。
第二,我们面临一个问题,经济增长遭遇了资源的约束。
我国原来宣传“地大物博”,现在客观认识,尤其是横向比较,发现我们的资源是短缺的,尤其是人均一比,人多地少。
现在又面临着干净的水少、油也少,三分之一的石油靠进口,已经超过了国际的警戒线。
矿少,尤其是富矿。
3年前,澳大利亚的铁矿石也好,南非的一些矿石也好,这些人天天到中国来请客、送礼、推销,请我们几个钢铁厂的老板和采购员,
说你来买我的铁矿石吧,我给你点礼品,请你去考察。
现在,倒过来了,现在是我们那些钢铁厂的老板要向他送礼了,说你卖给我吧,需求量太大了,现在我们生产能力到3亿吨了。
我们许多人均资源低于世界平均水平,但是有一点,我们建造的成本却要比别人高四分之一。
一方面是资源的奇缺,一方面是浪费。
这就是我们现在的一个普遍问题,资源粗放式使用,讲速度不讲效益的弊端暴露出来了。
在这样一个情况下,我们的持续增长受到威胁。
换句话说,如果不改变我们的观念和做法,我们不可持续了。
第三,从能源来说,有一个大大的缺口,怎么坚持到2010年。
为什么说我们是高消耗低效益?
从钢材消耗量来看,我们中国占全世界的四分之一,水泥消耗量占全世界的一半。
大家可能对这个数据有点怀疑,但是我告诉你们不要怀疑。
建设量大用的水泥就多,北京一年的建设量将近一亿平方米,而全欧洲的建设量才一千多万平方米,北京就是好几个欧洲的建设量。
再加上全国其他的地方,中国占全世界的一半并不奇怪。
煤炭占到三分之一,发电量占到13%,这块我们是缺口。
消耗这么多,但是我们的GDP还不到全世界的三十分之一,说明我们的发展是粗放的。
第四,我们面临着一个局部“软调整”。
去年经济学界在争论,有些人说我们国家经济较好,有些人说我们国家经济过热,一直在争论。
到底是过热还是不热,现在一系列政策表明,中央已经接受了局部过热的说法了,所以一些相应政策开始出台了,要软调整,是软调整,不是软着陆。
93年有过一次软着陆,那个时候危机已经是较厉害了,现在是在还没有酿成全局性问题的时候,先要来一点调整。
温家宝总理已经提到了在经济加快发展的过程中出现一些新问题,特别是投资规模偏大,去年我们的投资额已经占GDP的50%,整个经济增长主要是靠投资来拉动的。
部分行业、地区盲目投资,低水平重复建设现象严重,这就涉及到我们城市规划。
一些城市建设规模过大,标准过高,能源交通和部分原材料供求紧张,这是直接带来的问题。
这些问题若不及时遏制住,现在的一些局部问题有可能演变成全局问题,一旦要演化成全局问题,势必造成93年的危机。
所以说局部的软调整是存在的。
我也听到地方有一些同志提到了,前不久发文清理一些开发区,控制一些过宽、过大的广场、道路建设。
这些都是一个信号,实际上是要提醒我们在某些行业出现的这些情况。
第五,要强调的是科学的发展观、正确的政绩观,走统筹协调的道路,这将是我们国家未来一段时间很重要的转变。
我们举一个例子,珠三角发展很快,我们在研究中发现,在第一次现代化中,珠三角排在第四,它除了人均GDP和大学普及率不高外,其他像工业化、经济增长都很好,这就是在第一次工业化过程中它的良好表现。
但在第二次现代化中,这是更加全面的考核它的增长了,它一下掉队了,这说明在过去珠三角的发展中,它一腿长一腿短,就是经济发展快,社会发展落后,经济增长快,资源环境、人文建设方面弱。
调查表明,这个就是在一些第二次现代化的指标评价下,广东和在全国排名第一的城市的差异。
协调发展,就要求我们转变原来的观点和看法。
比如在珠三角这些城市当中,我们来给它排位,怎么排?
那肯定是按人均GDP来排,按GDP来排就是这样,广州第一,深圳第二,佛山第三,东莞第四,然后就是江门、惠州、肇庆、中山、珠海。
一直是这样排名。
但是这个排名是否能完全反映这个城市的居民的生活质量状况呢?
我们认为它不完全如此,我们把其它一些指标加进去了,如GDP要和资源消耗状况挂钩,你不能光说你高,你消耗多少呢?
要从环境水平、人文建设等来综合评价。
综合进行考评,情况就发生变化了,第一名是深圳,因为深圳虽然GDP少一些,但深圳的人少,用地少,消耗能源少,环境建设好,医疗服务设施强,综合考核深圳要强。
珠海上来了,珠海总量不行,但人均高,环境好,生活在珠海的人觉的很舒服。
广州,因为它综合实力强,它排第三,中山又上来了。
所以我们得出一个结论,不能光是简单的提出你要协调发展,要综合发展,关键是你的考核指标要综合,要全面,这样才能去引导地方的行为取向。
现在看来已经接受了,新的考核体系正在制定,更全面了,不仅是经济发展,还是一个经济社会协调化。
外来资本会随着投资环境的改变而流动。
以前港资主要投在广东的,占80%以上,现在分流了,江苏这边占了不少,说明这个地区在不断创造条件,吸引来自各地的资本。
资本的流动是很挑剔的,它可以成为考核当地投资环境的晴雨表。
如果某地吸引外来投资多,说明该地投资环境有它所认可的方面,如果它走了,说明你投资环境在下降,或者说别处比你做的更好。
三、规划职能的转变
下面说一点建设部城乡工作会议的主要精神,曾培炎副总理在汪光焘部长的报告上有个批示,肯定了过去的一年,建设系统在促进房地产业健康发展,整顿规范建筑市场秩序,加强房屋拆迁管理,清理拖欠工程款和农民工工资方面做了大量工作,成绩是显著的,并希望以科学的发展观为指导,继续加强城乡规划的监督管理,统筹城市公共设施建设,提高工程质量和安全生产水平,深化管理水平,加强法制建设和人才队伍建设,努力走出有中国特色的城市化道路,这是我们研究的课题。
走有中国特色的城市化道路,为改善人居环境,促进城乡健康发展和经济社会协调发展做出新的贡献,这是对我们建设部下一阶段工作的指示。
在这个会议上我们看到,尽管我们取得了巨大的成就,但是也暴露了一些问题,需要我们加以注意的,第一就是城市盲目扩张的趋势有所加剧,中央领导也看到、提到了这个问题。
第二就是一些形象工程,所以现在有一系列的政策出台,希望端正大家的认识。
第三就是环境卫生建设滞后。
第四是资源浪费严重。
第五是小城镇和居安建设引导不力。
我觉得这一块在苏州要加以高度重视,因为苏州是水乡,留下了非常宝贵的历史、文化遗存,尤其是村落的格局很有特色,怎么样在快速的城镇化过程当中来重视这种文化的延续和传承,不要让原有的地域文化特色消失掉,这是我们的责任。
最后一点就是,城乡规划的调控作用要得到充分的发挥,根据现在的形势,建设部提出要改进城乡规划的编制,提高规划的科学性,有两个转变:
第一,从过去重视建设开发项目,转向注重保护和合理利用现有各种资源,明确空间管制的要求。
结合我前面讲到的,假设你是把重点放在开发项目上,那么你就很难算准20年内,有哪些项目要来。
但是,反过来,假设你是重视资源和环境的合理利用和保护,往往适应性就强一些。
比如说我们苏州有很多宝贵的历史文化资源,我觉得不管我们的经济怎么发展,我们都要把它保护好,这个话我们可以说得很硬,也可以说得很长。
譬如说虎丘地区工厂再有钱也不能把虎丘给拆了。
第二,从过去重视确定城市性质、规模、功能定位,转向控制合理的环境容量,和确定科学的建设标准,以促进人居环境改善和城市可持续发展。
这个也是一个转变,我们现在还要不要研究一个城市的性质、规模和定位呢?
我们还是要进行一定的研究,但是不会把主要的精力纠缠在这个东西上面,重要的是关注我们的环境和资源的状况,确定一个比
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