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行政管理难以适应社会开展需要;
迫切需要系统化的理论指导。
这就是为什么应该有并且会有一门行政科学的理由。
〔〕明确了行政学的目标和任务:
研究政府能够适当地承担什么职能;
研究政府能够成功地承担什么职能;
研究政府高效行政的方式及方法;
〔〕提醒了行政管理的本质;
政府工作中最显著的局部;
行动中的政府;
行政不同于政治;
行政及政治密切相关。
〔〕说明了行政学研究的历史渊源:
“对于前人在这同一领域所已经作过的工作应该有某种估计,要了一下这一研究工作的历史。
〞
美国长期以来及英国一样重立法研究、轻行政研究;
“行政的博士都产生在欧洲。
〞但它是“外国腔调〞,必须对之美国化。
〔〕提出了其行政学研究方法论:
准确断定最正确研究方法;
比较研究方法:
一切政府在构造上的相似性决定了借鉴的可能性;
消除顾虑、审慎“扬弃〞、大胆借鉴。
〔〕提出了其人事行政思想:
行政学研究的最终目的在于通过寻求最正确理论和方法来建立一支高素质的文官队伍;
要使作为政府之工具的文官适应政府机器的有效运转,那么必须通过人事行政制度的建立和完善来保证文官的高素质;
领导带头端正工作态度、抑制官僚主义;
健全鼓励机制,培塑行政官员的工作兴趣
〔〕提出了其行政监视思想:
在行政管理活动当中,公共舆论将起权威性评判家的作用。
“行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反响。
.威尔逊对行政学最大的奉献。
威尔逊最大的奉献就在于提出了政治行政二分法并据此将行政学作为一门独立的学科从政治学中别离出来。
其主要内容:
威尔逊主要通过将行政管理及政治和宪政制度等概念进展比较而提醒了其本质。
他认为,“行政管理是政府工作中极为显著的一局部,它就是行动中的政府;
它就是政府的执行,政府的操作,就是政府工作中最显眼的局部,并且具有及政府本身同样悠久的经历。
〞就其及政治的关系而言,一方面,行政管理不同于政治,“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。
行政管理的问题并不属于政治问题。
虽那么行政管理的任务是由政治加以确定的,但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。
〞“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动,而在另一方面,‘行政管理’那么是‘国家在个别和细微事项方面的活动。
因此,政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理那么是技术性职员的事情。
’‘政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成,’但行政管理并不因此就是政治。
〞另一方面,行政管理及政治又密切相关,“行政管理的领域是一种事务性的领域。
行政管理作为政治生活的一个组成局部,仅仅及企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一局部一模一样,仅仅及机器是制造品的一局部一模一样。
但是行政管理却同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上,其事实根据就在于通过行政管理那比较高深的理论,它及政治学智慧所派生的经久不败的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的。
〞至于行政管理及宪政制度的关系,他认为,尽管“从政治哲学的角度着眼,行政学的研究是及宪法中主权之恰当分配的研究密切联系在一起的〞,但行政管理从本质上不同于宪政制度,“公共行政就是公法的明细而且系统的执行活动。
一般法律的每一个具体执行细节都是一种行政行为。
……然而指导这些应予进展的工作的一般性法律,却显然是在行政管理之外和之上的。
有关政府活动的大规模方案并不属于行政管理范围。
因此,宪政制度所要过问的只是政府用以控制一般性法律的那些手段。
〞为了进一步说明行政管理的本质,他认为,宪法及行政管理职能之间“并不完全是‘意志’及相应‘行动’之间的区别,因为行政官员在为了完成其任务而选择手段时,应该有而且也确实有他自己的意志;
他不是而且也不应该是一种纯粹被动的工作。
这是一般决策和特殊手段之间的区别。
〞这里,威尔逊厘清了政治及行政两者之间的关系,指出了行政管理的运行方式和适用范围,从而为行政学研究后来的开展从研究对象上勾画出了一个初步的框架。
第二章古德诺的政治行政二分法
古德诺对“政治及行政〞二分法的进一步阐释。
古德诺在政治及行政二分法问题上的重要奉献主要并不是在于他率先提出了政治行政二分法,而是在于他对政治行政二分法所做的进一步阐释,从而为其后来所提出的独创性行政学思想奠定根底。
古德诺明确指出,在所有的政府体制中,都存在着两种主要或根本的政府功能,即国家意志的表达和国家意志的执行,这两种功能分别称之为“政治〞及“行政〞。
古德诺之所以提出应将政治及行政相对地“二分〞开,其目的只不过是为了引出这样的观点:
政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚。
在他看来,“把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。
这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配,而且还因为随着政府体制的开展,政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和附属的功能。
〞古德诺反复强调的主线就是:
政治及行政必须以某种方式取得协调。
可以说,古德诺对“政治行政二分法〞的奉献,并是不在于他提出了这个“政治行政二分法〞本身有什么新意,而是在于他通过对政治行政二分法的进一步阐释第一次澄清了由这种“二分〞的提法而容易造成的一种误解:
认为一种政府功能只存在于一种政府机构之中;
在于他第一次指明了这样一个道理:
“分权原那么的极端形式不能作为任何具体政治组织的根底。
因为这一原那么要求存在分立的政府机构,每一机构只限于行使一种被分开的政府功能。
然而,实际政治的需要却要求国家意志的表达及执行之间协调一致。
〞很明显,古德诺在此表现出的兴趣,主要已不是在于政治及行政的“别离〞,而是在于二者的“协调〞。
古德诺在指出了政治及行政必须取得某种协调之后,着重探讨了如何取得这种协调:
〔〕这种协调的根底便是政治必须对行政取得某种形式的控制。
〔〕协调不仅取决于政治对行政的适度控制问题,而且还取决于行政权力的必要集中问题。
〔〕美国走向政治及行政协调的独特道路法外调节。
美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制〞和“必要行政集权〞全来自于一种法定体制外的调节功能政党。
〔〕美国加强民主及效率协调的主攻方向政府体制的改革。
要求联系实际发表自己的看法。
第三章韦伯的“官僚制〞理论
.韦伯的权威构造理论及组织类型分析。
权威组织正常运行的根底。
韦伯认为有三种合法的权威,由此出现三种不同的组织形式,即:
“神秘化组织〞、“传统组织〞和“合理化合法化组织〞。
其中每一种组织形态都意味着其独特的管理机构或管理体制。
当然,在现实生活中,任何组织都可以是三种组织形态的结合。
“神秘化组织〞行使权威的方式是基于领导者个人的人格,它以对个人的崇拜、迷信为根底。
这种组织内在的根底并不稳固,常常会出现“人存政举,人亡政息〞的现象。
“传统组织〞行使命令和权威的根底是先例和惯例。
存在着两种组织形式:
“世袭制〞和“封建制〞。
这种组织类型的权威明显具有世袭性、封建性和绝对性的特点。
“合理化合法化组织〞行使权威的根底是组织内部的各种规那么,人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。
韦伯把它看作是现代社会中占主导地位的权威制度。
称之为合理化的制度,是因为它被专门用来作为实现某些既定目标的手段;
同时,称之为合法化的制度,是因为在此类组织中有着一系列规那么和程序,一定的时候在组织中担负一定职务的组织成员那么必须依据相应的规那么和程序去行使其权威。
韦伯用“官僚制〞一词来称呼这种组织,认为只有这种及合理合法权威相适应的组织形式才是“理想的官僚制〞。
官僚制含义。
.韦伯“官僚制〞的根本特征。
韦伯认为,作为一种理想的行政组织形式,“官僚制〞具有以下根本特征:
〔〕合理的分工:
明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工是官僚制的重要特征之一。
韦伯认为,组织根据分工要求规定每一职位均有特定权责范围,这样不仅有利于组织成员通过训练掌握专门技能,更有利于提高组织的工作效率。
〔〕层级节制的权力体系:
官僚制组织是一个等级实体,具有等级及权力一致的特征,其中,将各种公职或职位按权力等级组织起来,形成一个指挥统一的指挥链条,沿着自上而下的等级制,由最高层级的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织,于是便形成了官僚制组织中层级节制的权力体系。
在韦伯看来,这种层级节制的权力体系可以使组织中的每个成员都能够确切知道从何处取得命令以及把命令传达给何人,它有助于抑制组织管理中的混乱现象,提高组织的工作效率。
〔〕依照规程办事的运作机制:
在官僚制组织中,管理工作不是随心所欲地进展的,官僚制组织通常要制定一整套规那么和程序来标准组织及其成员的管理行为,以保证整个组织管理工作的一致性和明确性。
韦伯认为,这些规那么和程序是根据合理合法的原那么制定的,它们具有稳定性,可以保证官僚制组织的合理性、合法性、稳定性和连续性。
〔〕形式正规的决策文书:
在官僚制组织中,一切重要决定和命令都应当形成正式文件下达,并且要记录在案,用毕归档,为此,官僚制组织要设立一个妥善保管一切记录和文件的“档案馆〞。
韦伯认为,官僚制组织的这一特征使得组织独立于个人之外。
在他看来,以文件形式下达决定和命令,有利于下级组织及其成员明确所下达的任务、标准要求和应履行的权责;
而就上级来说,由于其对所属部门和个人的任务分配比较明确具体且已记录在案,因而也便于加强必要的控制,有利于组织有效实现其目标。
〔〕组织管理的非人格化:
韦伯认为,人的个人情感和好恶等非理性因素常常会影响其理性、合法性和客观性,进而会助长亲情、裙带和偏爱等关系,而这一切都会严重干扰和阻碍组织管理工作的有效开展。
因此,在官僚制组织中,管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等来标准人的行为的,人们在处理公务时只应考虑合法性、合理性及有效性,而不应考虑任何私情关系。
〔〕适应工作需要的专业培训机制:
官僚制开展的一个重要标志就是专业管理人员的增加以及在各业务部门中专家人数的增加。
韦伯指出,官僚制是建立在高度分工和专业化根底之上的,为了有效处理纷繁复杂的事务和解决各种各样的问题,各个部门均有一套稳定且详细的技术标准要求,因此,组织在各个领域都必须配备专家和技术人员,以适应工作需要。
随着社会的进步和科技的开展,官僚制组织必须为其成员提供各种必需的专业培训,以使其具备和增强处理事务和解决问题的能力,进而提高其效劳数量和质量,从根本上提高组织的工作效率。
〔〕合理合法的人事行政制度。
根据韦伯对理想型官僚组织的分析,它显然属于一种典型的行政组织。
他认为,从技术观点来看,这种纯粹的官僚集权式行政组织能够最大限度地发挥效率,因此这种组织是对人进展绝对必要控制的最合理的手段,在准确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面都比其他组织形式要优越,它能够正式应用于各种行政管理任务中。
韦伯认为,官僚制具有巨大的优越性,具体表达在四个方面:
严密性;
合理性;
稳定性;
普适性。
韦伯也指出了它的弱点。
他认为,官僚制压抑了人的积极性和创造精神,使人成为一种附属品,只会机械地例行公事,成为没有精神的专家,没有情感的享乐人,整个社会将变得毫无生气。
第四章泰勒的科学管理理论
泰勒的科学管理理论的主要内容。
〔〕科学管理的中心问题是提高劳动生产率;
〔〕提高劳动生产率关键在于为工作挑选“第一流的工人〞;
〔〕实行标准化原理;
〔〕实行刺激性的工资报酬制度;
〔〕工人和雇主两方面都必须来一次“精神革命〞;
〔〕把方案职能同执行职能分开,变原来的经历工作法为科学工作法;
〔〕实行职能工长制;
〔〕在组织机构的管理控制上实行例外原那么。
第五章法约尔的一般管理理论
.管理的定义。
法约尔对于管理的定义是通过将经营及管理进展比较并对管理活动的要素分析来提醒的。
法约尔认为经营和管理是两个不同的概念。
“经营〞的意思是指导或引导一个组织趋向一个目标,根据具体情况,经营可以指船长驾驶一只船、经理经营一个企业或政府首脑管理一个国家。
在他看来,“经营〞包括六种活动,即:
技术活动、商业活动、财务活动、平安活动、会计活动和管理活动,而作为这六种活动中的一种,“管理〞那么由方案、组织、指挥、协调和控制五种要素构成,“管理就是实行方案、组织、指挥、协调和控制。
〞将管理定义为这五个要素正是法约尔最主要的奉献之一。
方案:
根据情况预测来制定工作方案。
组织:
确立企业在物质资源和人力资源方面的构造。
指挥:
运用领导艺术以推动组织业务,减少无效消耗的功能。
协调:
使事情和行动都有适宜的比例,使方法适应于目的。
控制:
对各项工作能否按方案进展随时作出反响。
.管理的条原那么。
〔〕劳动分工:
有助于提高劳动熟练程度和准确性,进而提高效率。
〔〕权力及责任:
“责任是权力的孪生物,是权力的当然结果和必要补充。
凡有权力行使的地方,就有责任。
思考:
你是如何理解法约尔的这句话的?
它对于进一步健全我国的行政体制有和借鉴意义?
〔〕纪律
〔〕统一指挥
〔〕统一领导
〔〕个人利益服从整体利益:
相对于其所属成员和部门而言,组织的整体目标具有至高无上的地位。
〔〕人员的报酬:
人员的报酬是其效劳的价格,应该合理,并尽量使组织的管理者和所属人员都满意。
〔〕集中:
组织集权和分权的最正确程度取决于组织所面临的环境、所具备的条件以及组织成员的素质。
〔〕等级系列:
应把尊重等级系列及保持行动迅速结合起来。
〔〕秩序:
“各有其位、各就其位〞。
〔〕公平:
善意公正
〔〕人员的稳定:
有秩序地安排人员和补充人力资源。
〔〕首创精神:
力量的源泉
〔〕人员的团结:
“团结就是力量。
“在管理方面,没有什么死板和绝对的东西,这里全部是尺度问题。
……原那么是灵活的,是可以适应于一切需要的,问题在于懂得使用它,这是一门很难掌握的艺术,它要求智慧、经历、判断和注意尺度。
由机智和经历合成的掌握尺度的能力是一个管理者的主要才能之一。
要求联系实际认识以上内容。
第六章怀特的系统化行政学理论框架
.行政学的研究对象和范围
对国家政府中“市政、邦联或联邦行政的研究〞,这种行政在各级政府中均有,“行政中的各种根本问题,包括公务员创造才能的开展、工作的胜任、廉洁、负责、合作、财政、监视、领导资格、纪律以及各级政府的行政程序等〞均属行政学研究的范围。
.行政环境思想
经济环境和政治环境及行政;
客观社会环境及行政;
科学技术环境及行政。
.行政组织思想
探讨了行政组织的核心问题行政组织体制问题;
分析了行政责任及权力的分配问题;
提出了优良行政组织的标准。
.行政协调思想
精简机构、减少协调工作的数量和难度;
设置行政协调机关;
通过精细的协调来获得较好的结果;
在协调过程中,行政首长的裁定就是最后的决定;
实行协调的原那么。
.人事行政思想
科学地选拔人才;
科学地管理工资;
科学地晋升职务。
.行政伦理思想
官纪的本质及其重要性;
败坏官纪的因素;
官纪的根底;
良好官纪的标志。
.行政法规思想
指出要注意研究政策及法规和法律之间的关系;
具体阐述了行政条例制定权的范围、限度、保障以及行政条例制定权对于行政管理的重要性。
.行政监视思想
行政监视的必要性;
立法监视的主要职责及有效方法;
司法监视的重要性及内容。
第七章古利克的一体化行政管理思想
古利克对政府和行政问题的探讨的根本内容。
古利克对政府和行政问题的探讨可以概括为以下几个主要方面:
〔〕当私人行为证明不符合公共利益时政府应通过行动在社会中扮演一种积极角色。
应尽可能建立公共部门及私人部门之间的合作机制,因为方案是所有公共事业的一个根本要素。
〔〕各级政府的行政部门都应提出政策建议和执行政策,及此同时,立法部门那么只应承担批准行政建议或否决行政建议的职责。
〔〕在行政部门内,行政首长应通过更为有力的层级控制、改进参谋机构的支持、合并行政科室以及减少州级政府和地方政府民选官员的人数来其增强实力。
〔〕联邦政府、州政府和地方政府之间应就其各自所应承担的职责建立和开展合作关系。
尤其是,联邦政府应成认州和地方的问题具有全国性,因此联邦政府在处理这些问题时应扮演一种领导角色。
〔〕行政官员必然要涉及到政治和政策问题,而且行政理论应重新加以阐述以便在各项行政职能中充分利用职业专长。
〔〕应运用科学方法来发现能够用来提高政府工作效率和效益的一般性行政原那么。
〔〕组织的最高领导人应在组织内部通过权威机构和建立及开展统一目标来对其行政分支组织进展内部整合。
总之,古利克的行政改革方法意味着政府要承担新的职能,所承担的工作要更有效率,在行政机构内部以及对于作为一个整体的行政分支机构而言要集中,而且专家的管理要承受民选行政首长的直接控制,要服从立法机关的否决权并且要承受公众监视。
第八章厄威克的系统化行政管理原那么
厄威克在行政学上的主要奉献。
厄威克在行政学上的主要奉献在于他提出了一套系统化的行政管理原那么。
〔〕对前人管理理论的归纳和总结.
厄威克选择了诸如法约尔、泰勒、福莱特、穆尼这些著名管理学家的著作进展研究。
对这些管理学家的思想进展了系统阐释,指出了它们的类似之处并且使他们处于正确的相互联系之中,便于读者理解,及此同时,他也加进了自己的观点。
正是通过厄威克的分析,科学管理和古典组织理论才得以结合,开场形成了古典管理理论。
厄威克从泰勒那里吸取了管理要以科学调查为指导原那么的思想,强调了对工作的管理可以通过对工作场所本身收集的客观资料的分析来进展,他认为这是指导所有管理职能的根本原那么。
厄威克关于一般管理理论的言论和著述是根据法约尔的管理五要素即方案、组织、指挥、协调和控制来展开的。
在讨论这些要素的过程中,厄威克多年以来一直在收集和整理构成一个完美组织所需的各种原那么。
厄威克认为,管理过程由三个职能组成:
方案,组织和控制。
这三个职能的指导原那么是预测、协调和指挥。
〔〕对行政管理普遍原那么的系统化概括
厄威尔一直都致力于使范围广泛的行政管理原那么获得公认并进而建立起专门的行政学知识体系。
在他看来,以下原那么对于一切行政组织的管理都具有普遍适用性:
目标原那么,即所有的组织都应当确定出一个明确的目标;
人员及组织构造相适应的原那么,亦称“为组织机构配备适宜人员〞原那么,即“决定某种目的〔或‘方案’〕需要一些什么活动,并把这些活动分成一些能分配给各个人的小组〞;
单头领导的原那么,亦称“一人管理原那么〞,即在一个组织中应该由一个领导者承担管理职责;
“专业参谋和一般参谋〞共存的原那么,即加强和开展“职能〞部门或“参谋〞部门;
“授权原那么〞,即行政领导者要能够把某些职权授予下级人员;
“责权相符原那么〞,即有权必须有责,权责必须相符;
明确性原那么,即是指各种职责都应当有明确清晰的界限,要使从上到下的每一个组织成员都明确地了解并成认各自的职责,而且每一职位的职、权、责以及各个职位之间相互关系均应以书面的形式确定下来并传达给组织的所有成员;
“控制幅度原那么〞,所谓控制幅度,即是指每一个上级直接领导的下属的人数。
厄威尔认为,一个行政领导人员直属的下级人员数量应有一定的限度,宜小不宜大。
第九章巴纳德的系统行政组织学说
一、组织的本质
“有意识地协调两个以上的人的活动或力量的一个系统。
、组织是由人的活动或效力即人的行为构成的系统。
、组织是按照一定的方法调整的人的活动和行为的相互关系。
、组织是动态和开展的。
、组织是协助系统的核心组成局部。
、组织工作既取决于内部协作关系也取决于外部协作关系
二、组织三要素
、协作的意愿
、共同的目标
、信息交流
三、非正式组织的积极功能
、有助于从事正式组织所不便沟通的意见、资料和信息。
、有助于通过培养组织成员的效劳热诚以及对权威的认同感而维持组织的团结。
、有助于防止正式控制过多过滥,进而保持个人自尊、人格完整和独立选择力。
第十章西蒙的行为主义行政学说
一、西蒙行政决策理论的主体局部及其主要观点。
对行政决策过程的研究是西蒙行政决策理论的主体局部。
西蒙对行政决策过程的认识是及他对“决策〞一词的理解密切相关的。
他认为,关于“决策〞一词的含义,不应仅从狭义上去理解,而应从更广泛的意义上去理解。
在他看来,广义的“决策〞一词和“管理〞一词几近同义。
决策决不只限于从几个备选方案中选定一个这样的
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