浅谈财政部门的公共权力制衡Word文档格式.docx
- 文档编号:18481054
- 上传时间:2022-12-17
- 格式:DOCX
- 页数:6
- 大小:22.02KB
浅谈财政部门的公共权力制衡Word文档格式.docx
《浅谈财政部门的公共权力制衡Word文档格式.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《浅谈财政部门的公共权力制衡Word文档格式.docx(6页珍藏版)》请在冰豆网上搜索。
这个问题的研究和国家财政权力、财政部门公共权力以及其它部门权力概念有关,准确理解和定位这些概念对防止财政部门公共权力越限很重要。
国家财政权力是由人大财政权、政府财政权、司法财政权构成的。
财政部门是政府部门的一部分,因此,财政部门公共权力是政府财政权的一部分。
所以,界定国家财政权力及政府财政权力是财政部门公共权力定位准确性的必然要求。
(一)国家财政权力定位
目前经常提到的财权、事权被用以描述国家的财政权力。
财权概念是从经济学范畴来界定,它表现为某一主体拥有支配财力的权力,包括融资权、获益权、财务预算决策权、投资权等权能。
而事权概念没有统一明确,大体上,我国主要指政府事权,“主要指每一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和责任”。
财权和事权构成财政权,财政权包含国家财政权。
国家财政权是指国家通过公共选择在政府与社会之间,立法主体、行政主体和司法主体之间,按其法律预先制定的程序,确定的权责体系,包含人大财政权、政府财政权、司法财政权。
其中,人大财政权主要有财政立法权、预算审查权、财政议决权、财政监督权等;
司法财政权主要有财政监察权、财政检控权、财政审判权等;
政府财政权主要有财政行政立法权、财政会计管理权、财政预算管理权、财政税费征管权、财政收支监督权、财政执法复议权及其他财政管理权。
多年来,通过多次的预算改革,我国不断完善公共预算体系中的国家财政权力的界定。
但由于我国宪法和法律没能具体规定国家财政权的权限、配置和运行方式,且财权理解受传统财政权定位的影响,目前国家财政权与政府财政权被错误地简单等同。
因此,在国家财政权配置和运行过程中,我们对国家财政权的定位仍然不明确,造成了财政权责不对称,政府财政权不统一。
这严重影响财政公共权力的运用,使财政公共权力滥用成为可能。
(二)财政部门的公共权力范畴与界限
财政部门公共权力范畴、权力界限,比较难界定。
我们不能具体说财政部门到底有哪些权力、有多大的权力。
但从上述国家财政权力界定可知做为政府部门的一个分支机构,财政部门主要拥有的是相应的政府财政权,应该拥有财政会计管理权、财政预算管理权、财政税费征管权中的财政管理权、财政收支监督权、财政执法复议权中的执法权及其它财政管理权等财权。
根据财权与事权一致原则,财政部门的事权应该由财会管理、预算管理、财政税费管理、财政收支监督、财政执法及其它财政管理等事权构成。
但它的财权、事权的范畴界限应该被限制在与财政有关的领域。
在现在的公共预算体系中,权力结构重整使财政部门的公共权力与其在整个公共预算体系中的职能相对应。
因此我们可以根据财政部门自身的职能对上述财政部门的财权与事权重新整合找到财政部门的主要权力范畴。
我国的财政目前担负着四个方面的职能,即资源配置职能、收入分配职能、调控经济职能和监督管理职能。
因此财政部门的财政公共权力可重新界定为:
第一,资金分配权(预算决策权);
第二,资金执行控制权;
第三,财政监督权。
这些权力构成了预算体系中财政部门的核心权力。
各个权力贯穿财政政策执行过程。
在财政政策执行前需要进行财政预算,对资金进行合理分配,所以预算决策权是基础。
在财政预算决策作出后,就进入资金分配执行(即财政支出)阶段。
财政支出的目的是促进其它部门的有效行政,财政部门的财政预算过程的财政预算过程实质是财政部门通过财政手段有效控制其它部门的行政行为的过程,此时它执行自己的资金执行控制权。
资金的分配、执行会因部门的利益追求而具有不确定性,再加上财政部门的某些工作人员的追求利益倾向,二者结合容易导致资金分配人为化,影响资金利用效率最大化,因此要加以监督,于是出现监督权。
从上述分析我们可以得出财政部门的财政权力包括财政财权和财政事权。
财政部门的财权主要指:
资金分配权(预算决策权);
资金执行控制权;
财政监督权。
根据权力配置原则中的财权与事权一致原则,其事权主要有预算决策(资金分配)、资金执行控制、财政监督等。
二、公共预算体系中财政公共权力结构变化现状
现在的公共预算体系改革正努力重构财政权力结构,改变以往的民众监督不力、人大监督权力虚化、司法监督缺位、财政部门预算权力弱小而准预算机构及支出部门资金分配权力过大、党政领导掌握最终资金分配权的权力“碎片化”现象。
具体表现为:
财政部门正逐步成为公共预算体系中的核心预算机构,预算权正逐步集中到财政部门的手中;
人大的财政监督权加大;
司法机关的财政监督得到强化;
公众参与财政预算监督,通过规范财政预算程序和运作方式,党政领导对财政的不合理干预的越权行为得以制约。
然而在预算权逐步集中到财政部门的过程中,财政部门必须正视两个问题,一是如何提升自身的预算能力,二是如何有效地规范自身的行为。
除非财政部门能够有效率而且非常规范地用好目前已经获得的预算权力,否则,它要求更多预算权的行动将会面临各种反对与质疑。
对于财政部门的预算能力的提高,我们很有信心,但对于如何有效地规范财政部门的自身的行为,却是不容乐观的。
这种不规范的行为主要表现在财政部门因自身权力加大而有不当干预其它部门的行政事务的行为,也就是说有不当干预其他部门事权行为的新趋势。
三、权力结构变化新趋势:
财政部门公共权力的越位、错位、缺位
财政部门的不当干预其它部门的行政事务的行为在资金分配过程中表现为权力的越位、错位、缺位,对该管的事不管、不该管的事却管。
预算改革中的权力结构又走向了另一个极端,即由原来的财政部门少权、缺权变成了现在的公共权力过大。
这是现在公共预算体系改革出现的新趋势。
(一)新趋势的成因分析
财政部门的越位、错位、缺位的成因是多方面的,主要体现在以下几点。
1.财政部门公共权力认识定位模糊。
从财政部门的上述权力范畴及界限中,我们显然发现财政部门的财权与事权和其他部门的财权与事权存在交叉,使财政部门对自身的财政权力(财政财权和财政事权)的认识模糊不清,导致财政权力操作性的难度加大,出现权力错位、越位、缺位现象。
财政部门对自身的权力定位认识不明确的具体表现为:
一方面对自身的财权与事权界限不清。
财政部门的财政权力都是以“财”即公共资金为基础,它的财权和事权都是以“财”为中心。
它的财权主要是指对公共资金的使用进行综合预算、调节、配置。
因此其事权也被限定在协调其它公共服务部门共同预算、调节、配置所使用的公共资金上,当然在现在的公共预算体系中,财政部门的这种协调功能因自己逐步成为核心预算机构而正趋向权力集中。
然而,目前财政部门对自身的财权、事权的概念理解维度扩大,对自身的财权、事权概念界限从“财”随意延伸至其它范畴,尤其是对事权的随意曲解更为严重。
常常把对“财”的预算、调节、配置理解成对其它公共事务的协调、控制,认为自己的事权就是公共事务的决策、行政执行与控制的结合体,明显超越自身的事权。
这也是财政部门把自身的事权从“财”扩大到“财”外事务的表现。
另一方面对自身与其它资金预算使用部门的财权和事权关系不明。
由于财政部门的财权与事权和其他部门(主要是党政领导和人大、其他准预算机构、各个支出部门)的财权与事权存在交叉,容易导致财政部门对自身的财政权力的界定模糊。
显然,财政部门和其它部门的财政权力存在诸多复杂的交叉联系。
财政部门的财政公共权力主要有资金分配权(预算决策权)、财政监督权、资金执行控制权;
准预算机构的财政权主要有财政预算决策权;
支出部门的财政权主要有本部门的财政预算权、资金执行控制权。
结合上述人大财政权力、司法财政权力概念,可知财政部门的财政权中的财政监督权与人大的财政监督权、立法机关的检查权的监督功能重叠;
财政资金预算管理权和人大的预算审查权、支出部门的资金预算权、准预算机构的预算权等权力交错;
财政部门的资金执行控制权和支出部门的资金执行控制权重复。
正是由于财政部门和其它部门的财政权力存在诸多复杂的交叉联系,所以财政部门在行使财政权力时难于把握自己的权力运作的范式和限度,容易侵犯其它部门的权力。
这和现在预算改革所要建立的公共预算体系的“控制取向”即集中行政控制有关。
然而,我们的公共预算体系中的控制取向并不是要求财政部门对其它部门的一切公共行政事务的控制,而是指对有关财政事务实行有效的行政控制。
由此看来,财政部门对自身的财政权力的定位认识准确与否是现在公共预算体系改革中权力结构合理构建的关键。
2.财政部门公共权力寻租与支出部门巴结心态。
某些财政部门工作人员在权力欲催生下努力追求财政权力寻租,使权力私利化。
财政部门的公共权力加大,造成财政部门内的工作人员的控制欲加大。
他们容易趋向感情用事,与自己关系好的单先考虑拨款,相反,关系不好的就推迟拨款或不拨款或少拨款。
而支出部门普遍倾向于将私人关系纳入到一般预算策略的考虑中。
无论在哪一种预算体系中,支出部门都明白与财政部门的预算官员建立良好的私人关系的重要性。
如果哪个支出部门和财政局局长或科长的关系好,就可以多获得一些项目资金。
这样,支出部门的预算就变得投机取巧、苦心钻营。
这从另一侧面也反映了财政部门对支出部门的权力的不当干预。
支出部门的这种巴结心态和财政部门的这种权力欲望的结合使财政权力的越位、错位、缺位变成了现实。
3.权力分配之争。
目前中国全面推广绩效预算的条件并不成熟。
因此,财政部门与各个部门之间的冲突仍会或多或少地存在。
这导致财政部门与其他准核心预算机构、支出部门之间必然存在权力分配之争,各个部门都要追求本部门利益最大化,寻求自身权力最大化。
正是这种权力之争使财政部门公共权力在财政部门逐步演变成核心预算机构的过程中得到膨胀,为财政权力的越位、错位、缺位提供各种实现条件。
主要表现如下:
(1)党政首长的预算权威纵容财政部门公共权力无限扩大。
虽然权力结构发生变化,但还未使资金分配权完全集中到财政部门手中。
应该说真正集中的是原来分散在支出部门、准预算机构等部门手中的资金分配权,而作为“财政资源的申请审批者或最终资源配置者”的地方党政首长仍然掌握资金分配最终决定权,正是这种威权体制的行政模式使财政部门在新的公共预算体系中的财政权力不断扩大,并肆无忌惮地侵犯其它部门的权力。
(2)人大财政监督权的继续“虚化”为财政部门越权提供了条件。
虽然人大的监督权力在预算权力结构变化中得到加强,但我国垂直行政体系难于使人大真正拥有足够的监督权,因为人大仍然要听从党政领导的指挥。
而在党政领导直接控制财政部门的情况下,财政部门会权衡自身的权益得失而听随党政领导,而不顾人大的干预监督。
这也为财政部门公共权力膨胀提供实现条件。
(3)我国的行政体制的不断完善使群众的参政、议政积极性增强,这使财政预算公开、公正、公平成为可能,也成为制约财政部门公共权力的重要因素。
但是,目前的威权体制以及群众的求稳保身心态削弱民主制约力度,这也使财政部门顺利实现越权。
因此,还需更多的民众监督热情以约束财政部门公共权力。
(4)部门利益竞争驱使支出部门的资金使用的预算、执行公开性降低。
部门利益保护主义使支出部门的资金使用的预算、执行不愿公开。
因为,目前支出部门为了多争取一些资金而在申报预算时有意虚报本部门的年度预算,使整个预算编制过程掺水,他们努力避免公开。
公开性降低使支出部门未能理直气壮地监督财政部门,这为财政部门公共权力扩张创造条件。
(5)仍然不完善的财政立法、财政预算编制程序。
财政立法、财政预算编制程序虽然随预算改革不断深入而逐渐完善,但还是不全面、不具体。
在财政部门公共权力欲望的刺激下容易产生权力的滥用。
(二)权力过大的表现:
其它部门的怨言
财政部门公共权力滥用的倾向从各个部门的怨言中可以看出。
现在很多部门对于财政部门的预算审查都有怨言。
主要是支出部门的怨言。
“部门预算改革以来,财政部门开始在规范项目管理的名义下介入各部门的一些传统领地,对于一些项目经费的申请进行规范并进行监督、检查。
这使得很多部门感觉到来自财政部门的逐渐逼近的‘威胁’,引起了各部门的不满。
在各部门看来,预算改革过于强化了财政部门在预算过程中的权力,其结果是使得财政部门‘既理财又用财’、‘既当出纳又当会计’”。
而“支出部门的抱怨集中体现在两个领域。
一是拨款慢,年初办事钱拨不下来,年底钱花不完。
财政部门尤其是国库科的人也承认这是预算执行中较为严重的一个问题。
二是政府采购问题。
各部门反映,财政部门集中采购速度慢,有时采购来的商品比市场定价高,而且不符合部门工作需要”。
事实上“,预算改革以来,财政部门与各个部门之间的预算关系正在逐渐转变成一种等级制关系,即财政部门制定要钱花钱的规则与程序,各个部门必须遵守这些规则与程序才能要到钱和花钱。
”
这些抱怨,显然反映了公共预算体系中的预算权正按预算改革目标集中到作为核心预算机构的财政部门手中,但另一个方面却反映了财政部门因公共权力的加大,有严重地干预其它部门的行政行为权力的倾向。
他们通过直接操作和管理各支出部门的财政业务,越俎代庖,把操作与监督合二为一。
然而现在的社会管理是强调操作和监督分离的。
这样,部门预算改革正在使分管领导体制变成“财政部门领导下的分管领导体制”。
这是财政部门公共权力越位、错位、缺位的表现。
这些现象的发生正在影响着政府特别是地方政府公共服务的质量和效率。
(三)新趋势的影响:
支出部门的公共服务效率、质量
目前,因为我们的预算改革只重视如何使财政部门成为核心预算部门,如何加大财政部门的行政控制权而不预先考虑财政部门的公共权力膨胀问题,缺乏对财政部门公共权力制约,导致权力越位、错位、缺位,这使支出部门的公共服务的能力受限,公共服务的效率下降,影响了政府部门的服务质量。
所以,财政部门公共权力过大导致的错位、缺位、越位的趋势正成为公共服务部门效率与质量低下的一个新的动因。
这与原来的预算改革的初衷相违背。
多年来的公共预算改革的目标就是为了提高公共服务部门的服务水平和效益,其核心是要改变公共预算体系中的权力结构,是要把原来权力过少的财政部门变成集中资金分配权的核心预算机构。
也就是说以前是研究如何提高财政部门公共权力以提高政府的绩效,而这里我们研究的问题刚好与之相反,即如何控制财政部门的过大权力来提高政府的绩效。
所以如何有效防止财政部门公共权力过大问题也是政府绩效提高的保证。
四、权力制衡的必然
财政部门的越权行为已经对各部门的行政行为产生了严重影响,但目前还没有引起政府部门的重视。
所以这里我们要强调对财政部门公共权力加以制衡。
财政部门公共权力既不要太大又不要太小,要掌握财政权力的运作效度。
所以如何有效制衡预算权力集中后的财政部门公共权力,应当成为我们今后的研究课题。
对于如何制衡财政部门公共权力,笔者提出以下几点建议。
第一,具体界定财政权力中的财权和事权概念。
完善公共预算改革的成果,提高公共服务部门的服务水平和质量。
第二,提高财政部门的工作人员业务水平。
只有高水平的财政业务人员,才能真正理解权力概念、真正依法实施财政政策。
第三,增加财政部门独立性,继续弱化党政首长在预算体系中的决定权。
第四,注重人大监督的实效性,继续加大人大的预算监督。
第五,进一步完善预算体系的民主性,使广大群众真正参与预算财政监督。
第六,避免由于部门利益竞争而带来的财政部门公共权力寻租。
权力寻租欲望随权力膨胀会凸现,因此,控制这种欲望成了财政权力制衡的关键、难点。
第七,进一步增加支出部门的资金使用的预算、执行的透明度。
公开能使支出部门理直气壮地监督财政部门,预防财政权力扩张。
但我们说的强化在新公共预算体系下的支出部门对财政部门的预算权力的适度监督以制约财政部门公共权力,不是回到以前的预算体系的权力结构中。
第八,继续完善预算的法制化、程序化。
完善的法制、财政程序是制约财政权力的现实途径。
总的说来我们的目标就是要通过制衡财政权力实现公共财政法制化、财政调控公平化、财政体制科学化、财政监督民主化,以防财政部门公共权力的失衡,不至于过大或太小。
现在的公共预算体系改革的实质是要改变体系内的权力结构,改变预算决策的执行范式以提高公共服务部门的绩效。
权力结构变化正改变以往的财政部门公共权力过小问题,并得到改善,但现在又出现了另一方向的权力过大的趋势。
这是我们目前财政改革忽视的重要问题。
目前的因财政部门公共权力过大出现的权力越位、错位、缺位造成了政府服务部门的服务低质、低效,严重制约公共服务质量和水平。
只有对财政部门公共权力制衡才能保证财政权力的均衡发展,使财政权力结构和谐共荣。
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 浅谈 财政部门 公共 权力 制衡